突发气象灾害事件中透视“村改居”社区治理模式

2023-07-26熊忠悦

理论观察 2023年4期

摘要：突发气象灾害事件检验了我国基层社会治理效能，从突发洪涝灾害中总结和思考社区治理具有重要现实意义。本文基于A市S村改居社区调研，尝试从突发公共危机背景下探讨村改居社区治理模式的运作并做完善性思考。该社区主要形成党建引领的行政主导与多方力量协同治理的社区治理模式，突发公共危机下，党领导是核心，逐步形成中央到乡镇街道多级抗洪联控体系，社区自治组织充当抓手，公权力下沉，社区服务组织畅通微治理，志愿者拓展服务供给的多元化主体协同治理。并通过分析抗汛短板，思考如何完善该模式，夯实治理效能，主要包括继续发挥党建领导的核心优势，打造组织化志愿者队伍，设立楼栋长，推动科技力量嵌入治理，努力推进社区治理现代化。

关键词：突发气象灾害事件；村改居；社区治理

中图分类号：C916文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）04 — ０108 — ０4

“党的十九届四中全会强调必须加强和创新社会治理”［1］，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，彰显出社会治理已成国家治理重要环节。社区作为社会治理的最小单元，是推进国家现代化治理的重要基础，近年来，由于自然生态环境的变幻莫测，许多城市出现因短时间持续性的特大暴雨，频发城市洪涝灾害，如何保障群众生命、财产安全成为社区治理的重大考卷，也是提升基层社区治理水平的加速器。突发公共危机事件与作为过渡性社区——村改居产生了独特化学反应，社区积极开展抗洪救灾工作，筑牢“最后一公里”堤坝形成党建引领的行政主导与多方力量协同治理的社区治理模式。同时，也暴露出社区治理的短板。本文基于对A市S社区突发气象灾害事件调研情况，试做尝试下探讨。

一、文献回顾与综述

基于中国国家知识基础设施（CNKI）高效共享的信息资源，以村改居社区治理模式为关键词、主题进行相关文献检索，共计有效8篇学术期刊，33篇硕士学位论文，基于可视化分析发现本领域文献研究成果时间线度长达九年，主题方面：“村改居”社区，有22篇；社区治理，15篇；治理主体4篇。

在2013年--2015年初期阶段，学界以村改居社区治理现状为重点，依托城镇化进程开展研究。而这场由政府主导并推动的村改居浪潮，社区建设呈现行政化单一特点，社区公共产品供给、社区治理模式、治理效果均对村改居治理提出新要求，亟需治理转型。陶春华通过山东省五个社区实证研究提出随着村改居居民需求的多元化，社区无法满足且治理效果不理想，具有浓厚传统式的村庄治理色彩，多元化治理主体尚未形成［２］。

在2015年--2017年发展阶段，围绕全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，政治学、行政学、社会学等学科开展了相应研究，累累硕果。村改居作为过渡型社区，在剧烈变化的城乡结构中，王荀学者对此梳理社区治理概念，提出建立以党支部、居民委员会为主体的村改居社区合作治理模式［３］。而由于矛盾爆发的滞后性，部分地区存在居民身份转换和社区类型转换的不一致，黄羽婷以位于广东省且毗邻珠江三角洲的务庄社区为样本，结合比较研究法、文献研究法对村改居新型治理模式进行总体设计，并探索建立顺应时代要求的“协同治理”社区治理架构，鼓励党组织、宗族自治组织、集体经济组织三方权力的平衡，实现社区自治转型［４］。除此之外，也有学者试从社区精英、村改居群众出发，分析彼此博弈中存在的问题并提出建议，希望探索一种群众参与式村改居社区治理。在本阶段，学界已经研究城乡社区治理的新路径——党建引领，例如人民论坛期刊中，陶建群、刘广为、张虹基于湖北省武汉市汉阳区城乡社区治理工作，提出转型成功的村改居（江欣苑模式）［５］，该模式是以党建为抓手，群众为基础、力量源泉、致富对象，从管理到治理再到服务，展现了一种中国特色的社区治理道路。

在精細化阶段，学界紧跟党和国家“加强社区治理体系建设，推动社区治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”、打造“共建共治共享的社会治理格局”的要求展开研究，文献涉及广度、深度大大增加，尤其是新世纪以来，伴随我国地震、洪涝、非典、新冠等各类突发公共危机的发生，学术文献百花齐放，从CNKI获知学界提出“善治”、“多元共治”、“网格化治理”、“圈层结构的公共性治理”、“自治、德治、法治”、“居民参与式治理”、“官场社区协同治理”、“行政主导社区治理”、“党建引领式社会治理”等等社区治理模式，由此可见，因地制宜式探索社区治理模式已成趋势，学者们为夯实基层社会治理重要基石，并总结经验，提出治理短板。值得一提，社会资本在社区治理中拥有先天优势，有学者借鉴美国社区、新加坡以及国内社区居民社会资本尤其社会信任对开展社区治理的经验，试分析我国部分村改居社区治理效果不佳原因。除此之外，在本阶段，学界立足村改居过渡型的特殊性，重新审视社区治理主体角色定位、明晰各主体权责。

综上所述，村改居治理模式朝着多元化方向发展，党建引领发挥不可或缺的作用，本文基于S社区调查发现，该社区在突发气象灾害事件中形成党建引领的行政主导与多方力量协同治理的社区治理模式。

二、调研地点概况

A市人口密集，超七百万人口，内衔四县三区，近140个乡镇、超百个城市社区、数以百计农村社区。自2021年5月初的高强度暴雨导致城市洪涝，至5月17日12时，A市累计受灾群众超百万人。此次抗洪救灾中抢救网格数（小区、单位、楼栋）230个、抢救网格人数66418人。

S社区位于A市裕安区城郊地带，住房构成是安置回迁小区。S社区住宅面积168759平方米，30栋居民楼，便民设施不健全。S社区在城镇化进程的推动下，由原子化陌生人逐渐增多生活模式取代了完全的熟人社区，经过摸排，户籍人口312户、1573人，外来人口478人。其中老年人占到60%以上，独居老人占30%左右，而他们是突发洪涝灾害的弱势人群，年轻人多外出务工，留守妇女就业以个体经营为主，除此之外，社区居民多为被拆迁村民，受教育程度不高。S社区公共产品供给滞后，无业主委员会，S社区物业公司由当地振兴集团公司入驻，且保安与保洁员都是该社区的老人组成，共6个保安，2个保洁员，物业高管人员多外聘合同制，对该社区并不熟悉。

突发洪涝期间，S社区由居民拆迁前的平桥乡南外村党总支、平桥乡南外村村民委员会统一部署抢险措施，经过换届选举后分配该社区仅社区干部1人，为南外村副书记，同时分批次招募社会志愿者11名，其中包括自愿报名有3名志愿者。除此之外检察院和某乡镇干部共6人。S社区在这次突发公共危机中，抗洪救灾网格26个楼栋，居家等待救援人员1003人。

三、突发气象灾害中社区治理模式形成机制

（一）自上而下的领导模式

党的领导是我国制度的最大优势。突发公共危机事件，是考验政府应急管理能力的重要参照，党领导下的政府各项决策密切关系抗洪抢险的成效。“凡事预则立，不预则废”，自2021年5月初发现险情，A市迅速建立起A市---各区级---各乡镇街道级的三级防汛体系网，严格落实精准施策要求，建成“横向及边、纵向及底”的抢险救灾体系。省委、省政府派出省级专家指导救灾工作，A市政府与省级部门沟通同时发布全市抗洪方案，A市防汛中心在党的领导下成立应急处置指挥部，联合A市公安系统、气象部门、卫生部门、交通部门等展开排查、制定人员疏离预案；区及区部门落实市级部门指挥方案协调各乡镇街道防控，并开展信息搜集，启动临时安置场所；乡镇街道具体落实防汛工作与调配防汛资源，形成自上而下的领导问责体制。由应急指挥部负责协调，召集专业人士加入救援，仅用4天时间完成上万人次的紧急疏离与安置。孙宽平在“基层治理现代化”高端论坛会议中指出，加强党组织全面领导公共危机防控的制度建设［６］，建立保障党领导核心作用，是构建社会协同治理格局中的重中之重，同时科层化层级政府管理体制为从中央到地方一盘棋的抗击汛情作战计划奠基夯实的体制机制保障。

（二）社区发挥自治作用

“工欲善其事必先利其器”，面对新世纪以来发生的特大地震、干旱、洪水等突发公共危机，我国已逐步形成具有中国特色社会主义的公共危机应急管理制度化系统。尤其在党的十八大以后，国家应急管理部门的成立，明确各层级政府、基层党组织、各社区服务组织、社会服务组织、社区治理社会基础不同领域的权责划分，向“统一指挥、党建带动、一体联控”的一盘棋式突发公共危机治理机制逐步迈进。“党的十九届四中全会指出，要推动社会治理和服务重心向基层下移［７］，清晰可见社区被赋予基层社会治理“主动脉”角色。A市S社区刚刚完成村改居，没有业主委员会，只有村委会作为自治组织，以“省-市-区-村党总支”四级联动防汛机制为核心开展抗洪工作，最终取得了胜利。

（三）公权力下沉

突发气象灾害事件下，社区作为党联系基层的“最后一公里”，社区治理任重道远，而使命的完成离不开资源。资源是行动主体为完成其所做一切事务而在其活动过程中运用的工具或手段，具体可区分为配置性资源，前者指代对物质工具的支配，以物质产品为主要形式；后者是指对人类自身的活动形式支配的手段，包括监控督管、训诫力、制裁和形态等要素［８］。社区治理亦离不开多元主体的共同合作，而政府是突发公共危机事件的决策者、资源调配者。基于此，促成治理重心下移和公权力下沉，行政力量迅速扁平化为紧密联系基层的中国特色社会主义社会治理机制的“毛细血管”。突发公共危机后，A市委组织部迅速印发有关在职党员干部服务社区通知，要求各单位把防汛力量向社区“绑定性下沉”，无条件服从社区安排，使社区成为抗洪抢险的坚强堡垒。

（四）物业加入社区服务

突发气象灾害事件下的社区治理，政府和社区的耦合联动与物业的防汛力度、危机应变能力息息相关。早在2020年省人大危机防控工作决定条例亦明确规定了物业应配合当地各层级政府工作部署。S社区将应变能力强、组织化规模的振兴物业纳入基层防汛工作体系。抗洪抢险期间，S社区物业领导负责带队，参与小区紧急疏散工作，畅通逃生路线，设置警戒标识。S社区物业在汛情防控中精细化服务的嵌入，弥补了社区治理的短板，打通了微治理和柔性化治理的最后“一百米”。

（五）吸纳社区居民为志愿者

志愿者作为社会治理的社会基础，体会政治效能感同时实现社区治理主体性参与价值。S社区共11名志愿者，其中包括社区挑选招聘和自主自愿报名，七个人是当地原著居民，多数为党员。由志愿者参与登记社区居民信息工作，讲解逃生知识。了解重病人士、高龄独居老人、扶贫对象等弱势群体情况，并分派任务，一旦出现险情，立即前往协助撤离。

四、优化模式，夯实治理效能

（一）打造党建引领式组织化志愿者

志愿服务是国家文明程度彰显指标，志愿者不惧生死的服務奉献精神为洪涝阻击战注入源源不断血液，是社区治理重要力量。S社区抗洪战役中志愿者和村委会、物业、在职党员的密切合作，有力提高基层社会治理效能。为进一步促进志愿服务力量参与社会治理，有必要进行志愿者组织化建构。首先，基于党的领导，政府统筹安排和重视社会中“零散化”志愿原子，抓好顶层设计，拓宽参与方式，加强志愿者招募机制，吸收多元专业力量。建立“政府引导+社区主导+多元参与”的志愿者服务管理体系，切实做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，提升社区志愿者管理的系统化、程序化、细节化水平，形成高效服务社区相关问题的统一体［11］。”其次，“众人抱薪者，不可使其冻毙于风雪”。通过参与式观察深深获悉S社区人力不足，志愿者扮演多种角色，大部分志愿者无专业化训练进行洪涝灾情排查，极易受到伤害。因此，完善志愿者相关制度和法规，政府部门联合市场为志愿者兜底风险机制，并落实激励机制，从物质保障到荣誉激励，可对优秀志愿者感人事迹进行媒介报道，对服务经验模式化并推广，形成社会正面反馈，推进社区治理体系现代化。最后，为了将志愿者服务优势转换为社会治理优势，有必要依托政府公共部门和高校专业领域建立组织化应急管理体系志愿者和常态化管理体系志愿者，招募、培训、考核、服务技能提升实行项目化运作，推动形成社区自治的志愿服务堡垒。

（二）设立居民代表楼栋长

“习总书记在十九大报告中强调加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动［12］。”显而可见居民是社会治理重要主体而居民参与度不高是S社区治理明显短板。村改居是我国城镇化进程中的产物，呈亦城亦乡社区样态，原有的乡村治理秩序和乡村治理结构遭到冲击，传统化治理功能在形形色色社会因子影响下逐渐嬗变，与此同时居民自我身份认知模糊、基层公共服务供给不足，新型需求下社区治理体系尚未建立，居民社区治理参与意识薄弱，遇到问题找村委会的观念根深蒂固，对行政部门、基层党组织存在资源依赖，如何促进村改居居民主动参与、长效化参与社区治理遇到瓶颈。村改居具有异质性增强显著特点，S社区居民会将自己多余套房租出去增加收入，而城郊地理位置也为社会大众节省住房开支形成推力，原子化居民会随着交往风险、多元化社会价值利益刺激减少彼此信任感，这种关系嬗变极易引起居民对社会公共事务自主参与意识下降。因此，有必要建立楼栋长选拔制度。每20户发展邻长1名，发展每栋楼２名楼栋长，由物业对接，村委会（居委会）选拔居民中责任感强、有公益心、调解能力强退休老党员等人选，发挥楼栋精英作用，拓宽基层和群众沟通机制。楼栋长作为居民代表，密切联系所在楼栋，关注居民新需求，搜集居民社区意见，为群众排忧解难，定期反馈基层党组织，重新恢复社区信任社会资本与网络社会资本。而当下互联网的高度发展亦为楼栋长工作方式提供智能化平台，努力搭建起基于技术化手段的“基层党组织－物业－楼栋长－居民”常态化密接机制，对于应急管理和社区治理具有重要现实意义。

（三）推动社区信息化智能建设

社会治理现代化和社会治理创新，有必要实现现代科技和社区治理的耦合。“智慧社区，简而言之就是利用一种更为高效智慧的手段让现代化社区管理进行相应的升级换代［13］”让科技力量合理嵌入社区管理方方面面如居民需求、服务操纵等。智能防汛能推动高效社区治理，国内如火如荼开展科技赋能社区治理。为做好城市洪涝预警工作，浦东新区推出“城市大脑”智能化模块可以实时为街镇“分片包干”的紧急突发工作提供更精准推送，同时整合城管“微平台”信息系统功能，运用大数据等智能化手段，做到智能发现、自动推送，实现街区智能化、科学化和精细化管理。S社区由于城郊地理位置、自身市場属性短板，在防汛抢险中多“单枪匹马”，当下，数字智能化与社会治理是形势所趋，政府部门应联合高校培养高端人才，为基层治理输送智能化因子，在紧急公共危机时，党领导下智能化社区建设无疑为基层提高风险应对能力，提高治理水平送去“灵丹妙药”。

五、结语

本文基于安徽省A市某社区调研，尝试分析村改居面临突发气象灾害事件下如何进行社区治理，危机中的社区治理上政府不再扮演单挑大梁的独角戏，党的领导将制度优势转化为治理优势，是战胜一切的重要法宝。

〔参考文献〕

［1］中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［R］.

［2］陶春华.“村改居”社区治理转型研究［D］.华中师范大学，2015.

［3］王荀．深圳市A区“村改居”社区合作治理研究［D］.广西民族大学，2016.

［4］黄羽婷.佛山市南海区务庄“村改居”社区治理研究［D］.广西师范大学，2016.

［5］陶建群，刘广为，张虹．党建引领下的城乡社区治理新路——“村改居”成功转型的江欣苑模式［J］.人民论坛，2016（32）：114-116.

［6］王悦，林洁云．补短板强弱项推进基层治理现代化高端论坛会议综述［J］.社会主义研究，2020（04）：167-172.

［7］中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［R］.

［8］吉登斯.民族一国家与暴力［M］.胡宗泽，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998：7－17．

［9］中共天津市委党校课题组，双艳珍.社区治理中党员志愿服务的效能分析——从新冠肺炎疫情防控中党员志愿行动的视角［J］.求知，2020（06）：28-31.