大食物观视角下稳定我国牛肉全球供应链问题的研究

2023-07-18谢兰兰张秀青张学彪

对外经贸实务 2023年6期

谢兰兰张秀青张学彪

摘要：中國共产党的二十大报告提出“树立大食物观，构建多元化食物供给体系”，标志着我国将从推动传统粮食安全向食物安全转变。保障肉类供给安全有效，是更好满足人民美好生活需要、顺应当前和未来我国国民食物消费结构变化的重要举措。我国是牛肉生产和消费大国，由于国内产能不足，牛肉产不及需问题突出。构建稳定安全的全球牛肉供应链体系是满足国民日益增长的优质蛋白需求、保障国家食物安全的重要路径。多年来，我国广泛开展全球肉牛育种合作和种源引进，积极扩大牛肉进口弥补市场供需缺口，主动“走出去”配置全球资源，对提高国内自给率和国内牛肉稳定供给有积极作用。展望未来，应从食物安全战略视角重新定位牛肉产业，结合我国自身需求综合研判全球市场发展变化，全方位加强对外技术、贸易和投资合作，巩固完善我国全球牛肉供应链布局，提高供应链体系韧性和安全水平。

关键词：牛肉；全球供应链；食物安全；国际合作

中国共产党的二十大报告提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。”深刻阐释了未来我国的食物观，即在保障我国传统粮食安全的基础上，进一步关注国民的饮食健康，建立全谱系的安全食物链。牛肉是高质量蛋白的代表，随着国民生活水平的提升和消费提质升级，在我国食物供给体系中的重要性不断凸显。近年来，国内市场对牛肉需求强劲，我国牛肉市场供需缺口凸显。产能方面，由于国内肉牛养殖起步晚及生产经营规模小，我国肉牛育种能力、经济性能和其他主产国有较大差距，牛肉产能长期不能满足国内需求增长。国家统计局数据显示，2011-2021年，我国牛肉产量由610.71万吨提高至698.0万吨，年均增速1.34%，同期消费量则由610.53万吨提高至931.27万吨，年均增速4.31%，供给约束明显。美国农业部（USDA）最新预测显示，2022年，我国牛肉产能占全球的12%，消费量则占全球的18%，是仅次于美国（22%）的全球第二大牛肉消费国。这意味着，国内三分之一的牛肉消费需要通过国际市场满足。

未来一段时期，利用国际市场和全球资源仍是国内牛肉保供稳价的重要方式，也是食品贸易国内、国际双循环的应有之义。牛肉是高度市场化的产品，通过市场化手段满足需求是可行和必要的。在提高自给能力的同时，通过国际技术合作、贸易和投资等途径充分利用国内国际两个市场、两种资源，构筑安全稳定的全球牛肉供应链体系对保障国内有效供给、资源节约和环境保护等尤为必要。

一、我国构建牛肉全球供应链的现状与进展

从实践看，我国构建牛肉全球供应链，保障国内供给主要有三条途径：通过种源引进和育种合作推动国内产能提升、通过牛肉进口弥补供需缺口和主动“走出去”配置全球资源。

（一）通过种源引进及育种合作提升国内生产能力

畜牧发展，良种为先。由于农耕传统等多种因素影响，国内肉牛经济性能与世界先进水平差距较大。加强肉牛种质资源国际合作是突破国内种源困境、提升国产肉牛繁育能力的重要途径。20世纪60年代以来，我国开始进行专门的肉牛育种，将国外种源与本土肉牛品种杂交改良后培育形成了西门塔尔、安格斯、夏洛莱、海福特等种群，取得较好成效。

1.种源引进政策法规体系日趋完善。我国一贯重视和鼓励种畜禽海外育种合作，为保障种源引进质量，规范畜禽遗传资源对外合作研究利用，构建了完善的政策法规体系。《中华人民共和国畜牧法》以法律形式鼓励利用进口种畜禽进行新品种、配套系的培育。在畜禽遗传物质对外合作研究方面，先后出台《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》《种牛及冷冻精液和胚胎进口技术要求》《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》等文件，对畜禽遗传资源进出境、对外合作研究利用、优质种源引进予以规范和管理。

2.为种质资源国际合作创造宽松的外部环境。一是推动海外引种自由化、便利化。目前，除一些特殊畜禽品种选育外，我国已放开了外资进行畜禽育种的准入限制，允许外资企业进行肉牛商业化育种。为便利种牛进口，我国先后开通了13个口岸供种牛入境检疫隔离。海南省为落实《海南自由贸易港建设总体方案》，积极谋划资源引进中转基地建设，初步形成了“一城两地三园”的规划布局，有力推动我国动物种质资源引进自由化、便利化进程。二是广泛建立多双边国际交流合作机制。如上海合作组织签署《成员国政府间农业合作协定》，确立了成员国农业领域合作机制，各成员国明确在畜牧业、跨境动物疫病防控等领域加强合作。双边层面，与法国、德国、巴西、墨西哥、加拿大等育种强国在肉牛种质资源交流、科技合作和人才培训等方面展开了大量卓有成效的交流合作。如成立中法肉牛研究与发展中心，与德国合作引进牛冷冻精液2万份，在多省份推广德系西门塔尔乳肉兼用牛养殖，并开展大量中德间技术培训，促进院校和企业的交流合作。

3.搭建国际育种合作平台，有效整合全球农业科技资源。除政府间合作，国内科研院所、高等学府、企业等机构积极开展畜牧业国际合作对话交流、组建联合实验室，探索资源与信息共享长效机制，为加强我国与其他国家肉牛育种技术和人才交流搭建了一系列卓有成效的平台。如中国新疆-哈萨克斯坦畜牧业研究中心、阿拉木图-新疆畜产品合作科学研究室、中国新疆畜牧科学院-哈萨克斯坦农业科学院技术合作促进中心、中法肉牛研究与发展中心（CSFB）、中国-加拿大肉牛产业合作联盟、中国农业科学院－国际家畜研究所畜禽牧草遗传资源联合实验室、中德畜牧业技术创新中心等，有效提升了我国肉牛育种养殖水平。

4.种源引进规模持续扩大。肉牛养殖企业通过进口牛冻精和种牛两种方式进行国内繁育，以迅速扩大牛群规模。2013-2022年，我国牛冻精进口规模稳步提升，由2131.32万美元提高至9775.12万美元，年均增速达18.44%，由于国内需求旺盛，带动进口单价迅速提升，每千克进口价格由2456美元提高至10852美元。牛冻精主要进口来源集中于美国、英国等技术水平成熟的欧美发达国家。其中美国占据绝大部分份额。以进口量计算，2022年，美国、德国、英国、意大利占比分别为91.05%、3.04%、2.46%和2.28%。

我国种牛进口来源国高度集中。目前已经具备向我国出口种牛条件的国家只有澳大利亚、新西兰、智利和乌拉圭等4国。2022年，我国自上述四国种牛进口量占比分别为41.50%、35.49%、12.17%和10.84%。从进口规模看，2018-2022年，我国种牛进口额由7234.19万美元提高至30807.63万美元。即使2020年新冠肺炎疫情防控期间，种牛进口依然持续增长，显示了国内市场的旺盛需求和企业对肉牛养殖行业的乐观预期。

（二）积极扩大牛肉进口弥补供需缺口

为满足国内牛肉消费需求，我国不断扩大进口规模。牛肉进口主要有进口屠宰用育肥肉牛和进口鲜冻牛肉制品两种方式。

1.肉牛进口。2014年开始，我国先后放开了自澳大利亚、新西兰、乌拉圭、智利、缅甸、老挝的活体肉牛进口，规模增长迅速。2014-2022年，肉牛进口量由617.28吨增至66913.05吨，7年时间增长了107倍，年均增速高达79.63%。从肉牛进口国别看，2022年，我国肉牛进口来自新西兰、澳大利亚、乌拉圭和智利4个国家，占比分别为45.20%、33.28%、19.21%和2.31%。受动物疫病、新冠肺炎疫情等因素影响，每年对华肉牛出口的国家规模并不稳定。2020年和2021年，我国分别与缅甸和老挝签署了活牛进口卫生议定书，但目前缅甸尚未完成议定书要求的无疫区建设，还没有实质对华活牛出口。2021年7月，老挝发生牛结节性皮肤病疫情，对华活牛出口暂停，至2022年4月海关总署才恢复老挝牛产品输华资质。新西兰政府宣布，将于2023年4月30日正式停止海运活畜出口。2023年2月20日，巴西发现疑似疯牛病例，暂停对华出口一个月，风险解除后才恢复。这些不可控扰动因素可能将使我国肉牛进口格局不断调整变化。

2.牛肉进口。与活体肉牛相比，鲜冻牛肉进口程序相对简单，是调剂国内需求的主要方式。在巨大国内需求驱动下，2013-2022年，我国牛肉进口额由127008.96万美元增至1776065.82万美元，进口量由20.13万吨增加至268.99万吨，年均增速分别高达34.06%和33.38%。牛肉进口来源国呈集中度高、日趋多元化发展态势。目前，主要来自巴西、阿根廷、乌拉圭和新西兰等几个高产能国家，2022年，上述4国合计占我国进口量的80.58%。近年来，我国加快实施进口多元化战略，不断放开牛肉市场准入，进口来源国日趋多元，已从2013年的7个增加至2022年的27个，各国授权出口工厂数量超过600个。进口来源多元化，不但有效补充了国内市场对各种质量等级牛肉的需求、更好调剂余缺，更为重要的是，在我国无法实现牛肉需求自给的状况下，将对国内市场的保供稳价起到积极作用。

（三）主动“走出去”配置全球优质资源

长期以来，国际市场变幻不定，供应链时常梗阻。通过国际合作和投资，构筑自主可控的全球供应链是保障国内牛肉供给的重要途径。

1.与主要肉牛生产国商签进口协议，扩大进口来源。我国已与澳大利亚、新西兰、乌拉圭、智利、罗马尼亚、立陶宛、老挝和缅甸8个国家签署了活牛检疫条款。按照协定，每年将从澳大利亚进口100万头肉牛。2021-2023年，老挝将对我国出口50万头活牛。2021年9月，我国与乌拉圭启动自贸协定联合科研工作。中-乌自贸协定达成后，自乌拉圭牛肉进口关税从12%降至0，预计每年乌拉圭输华牛肉将减少1.5亿美元关税。RCEP 全面生效后，我国自区域内国家牛肉进口关税大幅降低，同时，越南、泰国、新西兰等国扩大了畜牧领域开放，为我国加大对相关国家畜牧养殖加工等贸易投资创造了积极的外部环境。此外，我国与“一带一路”沿线80多个国家签署了农渔业合作文件，进一步拓展了畜牧业对外合作空间。

2.搭建跨境供应链合作平台。一是建设境外合作平台。2017年，农业农村部印发《农业对外合作“两区”建设方案》，组织开展境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区建设试点。其中，莫桑比克—中国农业技术示范中心、亚洲之星农业产业合作区（吉尔吉斯斯坦）在肉牛养殖、屠宰加工、冷链物流等海外供应链方面均有所布局。二是国内自贸区、自贸港、农综区等开放平台利用先行先试的体制机制优势，积極探索跨境肉牛供应链合作。如，云南自贸区落地全国首个“跨境动物疫病区域化管理试点”，推动中缅跨境肉牛项目落地。通过境外经贸合作区及国内开放平台在境内外产业布局联动，积极开展跨境牛肉供应链合作。

3.大型跨国涉农企业积极布局全球牛肉供应链。为解决牛源不足问题，国内企业“走出去”步伐加快，进行全球供应链布局，涌现出一批具有较强竞争力的大型跨国企业集团。如上海梅林收购新西兰牛肉业务市场份额第一的银蕨农场。恒阳牛业在澳大利亚、乌拉圭、阿根廷等国并购了8家牛肉屠宰加工企业。伊赛牛肉以“并购+自建”模式，整合欧美、南美、澳新地区优势资源，打造1000万头肉牛的全产业链产业基地。大商集团收购了澳大利亚黑金和牛牧场，在种牛定价上实现了一定主导权。2019年6月，缅甸投资委员会首次批准中资企业康瑞缅甸设立肉牛养殖场投资计划。

二、我国牛肉全球供应链发展前景研判

统筹利用国内国际两种资源是推动我国肉牛产业高质量发展、保障国家食物安全的重要路径。展望未来，我国将进一步加快对外技术、贸易、投资的全方位合作，稳固牛肉全球供应链体系。

（一）肉牛育种由“有”向“强”转变

种质资源是保障国家重要农产品供给的战略性资源。当前，我国肉牛种业方面存在核心育种技术落后、自主制种供种能力弱、种业优质产能不足等关键问题。与发达畜牧业强国相比，本土肉牛品种选育实践落后了近百年时间，而肉牛新品种选育周期长达28-35年，要实现稳定商业化则需要更长时间。因此，加强与种质资源强国育种技术合作是加快推进我国肉牛自主育种进程、提高育种效率的重要路径。

经过多年技术攻关，我国肉牛自主育种取得了积极成效，培育了华西牛等高质量品种，正在经历由“有”向“强”的转变。根据肉牛育种实践发展变化，未来我国对外肉牛育种合作的重点，一是基础研发合作领域。特别是在分子育种技术、种质选育提高、后裔测定、商品品质的研究和技术开发等基础领域。二是商业化育种研发合作领域。我国肉牛育种商业化市场潜力巨大，对国际育种公司具有较强吸引力，对外育种商业化研发合作领域广泛，借助跨国育种公司的技术和渠道资源，加大商业化育种合作，将弥补本土企业的技术差距，提高育种基础研发成果转化能力，加速育种技术市场化应用，实现高效扩繁和市场推广，并有效缩短大规模商业化时间。

（二）牛肉进口需求由“高”向“更高”转变

需求旺盛、产能不足和巨大的国内外价差将驱动我国牛肉进口规模继续增长。联合国粮农组织（FAO）预测，到2031年，我国牛肉消费量将在2022年基础上增长10%，国内产能不足部分仍需国际市场满足。同时，国内外牛肉价差长期居高不下也是驱动未来进口增长的重要因素。2020年以来，国内牛肉价格始终在国际价格水平的2倍以上，每吨价差高于40000元人民币。从国际市场供给看，近年来，全球牛肉供需一直处于紧平衡状态，我国是全球最大的牛肉进口国，占全球牛肉出口量的四分之一。一旦主产国自然条件恶化或突发疫病，都可能打破这种紧平衡状态，造成海外市场供应不稳。因此，进口多元化是保障国内供给的必然选择。从需求结构上看，目前我国进口牛肉以中低端冷冻肉为主，2022年，冷冻牛肉进口量占比达98%。在消费升级驱动下，对冰鲜等高端牛肉需求必然大幅增长，预计未来活体肉牛进口将替代部分中低端冷冻肉。

（三）对外投资环境由“松”向“紧”转变

除养殖成本不断攀升外，国内畜牧业养殖的资源环境约束日益趋紧，碳减排正在成为产业发展的新约束。据 FAO 测算，畜牧业约占全球碳排放量的15%。在“双碳”目标大背景下，未来一段时期的高强度碳减排将对国内肉牛养殖造成一定限制，国内企业有对外投资的强烈内在需求。巴西、阿根廷、澳大利亚、新西兰等肉牛主产国资源丰富，产业发展环境好，养殖成本低，具有较强投资吸引力。我国周边的中亚地区发展畜牧业也具有天然优势。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦三国永久性草场和牧场占国土面积的比重近50%，未来与我国开展肉牛养殖合作潜力巨大。RCEP 生效、“一带一路”深入推进和我国全球自贸区网络构建，将进一步打开我国畜牧业对外贸易投资合作空间，企业对外经贸合作可预期性不断提高。同时也要看到，农业投资风险大，回收周期长，特别是肉牛等活畜养殖受疫病影响大，稍有不慎将全军覆没。目前，我国企业海外投资的目标主要是“以外哺内”，满足国内市场需求，在权益产品回运过程中还可能受到国际贸易环境、国际物流等多方面制约，需要统筹施策，加大对海外投资和权益产品回运支持力度。

三、完善我国牛肉全球供应链体系的建议

为稳定我国牛肉全球供应链体系，应进一步强化多元化、多层次的全球供应链布局，完善国际合作机制，全方位加强政策支持力度。

（一）强化全球供应链系统战略布局

一是稳定夯实南美洲、澳洲、新西兰等已有海外供应链基础。我国在这些区域的贸易投资活动相对比较稳定，这是我国海外牛肉供给的基本盘。二是大力开拓“一带一路”沿线市场。目前，我国对沿线国家肉牛产业贸易投资较为分散，还没有形成完整的供应链布局，应将这一区域作为未来贸易投资合作的重点。三是继续推进深化与周边国家合作。我国与缅甸和老挝等国家在活牛养殖进口等方面有一定合作基础，但目前合作刚起步，合作机制还未完全理顺，成效较低。这些国家与我国地理位置邻近，运输成本低，周转时间短，且国内肉牛产业发展空间大。以缅甸为例，目前缅甸有近2000万头活牛存栏量，饲料资源丰富低廉，肉牛饲育成本大大低于国内，经济效益更高。将周边国家作为我国肉牛供应链环节的重点贸易投资对象，既可以有效补充国内需求，又能减少碳排放。

（二）从保障国家食物安全的战略高度加大对牛肉供应链海外战略布局的支持

高位推进对我国具有战略价值的重大海外肉牛投资项目，制定支持海外权益产品回流政策稳定企业海外生产经营预期，继续拓展多元化进口来源，推进贸易便利化。形成政府、行业协会和智库合力，加强“一国一策”研究，为企业海外投资提供全方位精准支持，引导国内企业调整投资理念，从侧重养殖场等重资产投资转向轻资产、知识产权等高端环节投资。

（三）完善牛肉全球供应链合作的多双边机制

将牛肉全球供应链合作内容纳入多双边贸易投资协定。充分利用上海合作组织、中国-南方共同市场国家合作框架、金砖国家合作机制及与“一带一路”沿线国家的双边农业合作机制，多层次深化产业对外经贸合作。

（四）加强肉牛种质资源国际合作与交流

通过联合考察、学术交流、技术合作、联合实验室、联合育种等多种方式建立更加多元紧密的常态化对外合作渠道。加快推进国内畜禽种质资源引进中转基地布局建设，简化种质资源引进程序，拓宽种质资源来源。大力推动国际商业化育种合作。

（五）加强肉牛产业链项目国内外联动

将肉牛养殖、屠宰、加工等产业链项目纳入我国境外农业合作区、境外经贸合作区的重点招商引资项目范畴。当前，我国在许多国家已经建立了境外农业合作区和境外经贸合作区，但是从行业布局上看，针对牛肉供应链环节的项目较少，这与我国对国际市场的需求強度远不成比例，应提高对现有境外平台载体的利用效率，在产业环境适宜的境外合作区增加牛肉产业链供应链项目，并强化与国内开放平台联动，实现我国对海外牛肉产业链供应链自主可控和国内保供稳价。

（六）精准强化对供应链短板和重点环节的国内支持

一是加大对肉牛育种环节的支持。由于国内企业重引进，轻选育，导致自主制种供种体系一直没有系统成型，具有自主知识产权的肉牛新品种少，应持续支持对标世界主流肉牛品种，加强新品种选育提升。二是培养创新型肉牛育种人才。全方位加强育种科研人才队伍建设，特别是形成与发达国家在科研和教学等方面人才培养的常态化渠道。创新中外联合培养模式，增加国内外联合培养项目和资助，在中外联合培养计划中适当增加育种人才比重，同时大力提高海外引才支持力度。

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