尹顺真文 金那映译

［摘 要］核电是引起韩国社会冲突的主要根源之一。韩国新古里5号和6号机组建设的公众辩论，被认为是基于公众参与民主协商的成功案例，也是韩国在核电领域中首次尝试引入公众参与，由此证明公众参与是解决社会冲突的有效工具。公眾参与的协商式决策可以弥补专家主义的不足，完善代议制，它之所以成为可能，是因为赋民主于市民，且通过公众参与使市民的公民意识成长。“国家公众参与委员会”的成立，可组织和管理民众对激烈的社会冲突事件或者一定规模的公共事务展开公众辩论，且可能参与制订社会认可度高的决策。公众参与的两个核心原则是代表性和审议性。为了充分进行审议，既需提供充分且对称的信息，也需公正而透明地管理公众舆论。为了充分审议尖锐的价值冲突，需要设定议题并提供足够信息，以便参与者能够审议新生代以及自然和当地居民的利益。为了使公众舆论更顺畅、更有效，公众参与委员会应当与媒体共同面对参与市民和普通市民，进行积极而直接的沟通，并将公众舆论的结果形成政策建议案。

［关键词］韩国核电政策；环境社会冲突；公众参与

一、绪论

核电是引起韩国社会冲突的主要根源之一，其中关于核电站和放射性废物处置的选址，以及传输核电的输电线路、输电塔和变电站选址等问题均曾引起争议。韩国激烈的社会冲突聚焦于核电相关设施的选址上。特别是2017年，从新古里5号和6号机组建设到去核政策，在韩国引起各种争论与公众舆论。日本福岛核电站事故发生后，公众对核电危害的担忧增加，要求重审核电扩建政策的声音也日益高涨。在这样的社会背景下，随着朴槿惠总统因烛光革命①而被弹劾，第19届总统大选提前举行，5名总统候选人中有4名主张去核。从此，“去核”成为争论的焦点。总统选举时，4名候选人对去核问题基本达成共识，并宣布废除或重审建设中的新古里5号和6号机组。

虽然文在寅在竞选总统时承诺废除新古里5号和6号机组，但就任后却宣布将通过公众参与的方式决定是暂停还是重启建设。新古里5号和6号机组不只是简单地增建两座核电站，而是将在以核电站为中心半径30公里、常驻人口多达382万人的地域内建设一个10台机组的基地，它将成为世界上建在人口密集区域容量最大的机组，从而使核事故的风险增加。2017年6月19日午夜，在韩国第一座原子炉古里1号机组永久关闭仪式上，文在寅总统宣布，古里1号机组永久停运是“迈向去核国家的第一步”，也是“迈向安全的大韩民国的大转折”。文在寅总统在承诺取消新建核电计划、禁止延长在运机组寿期、尽快关闭月城1号机组的同时，还提议对正在建设的新古里5号和6号机组，在综合考虑其安全性、工程率、投入成本、补偿成本、电力设备储备率等方面尽快取得社会共识，并提出要区分筹备中的核电站和正在建设中的新古里5号和6号机组，通过公众参与的方式决定是否暂停新古里5号和6号机组的建设。此后，从2017年7月24日开始，3个月内成立公众参与委员会，并组织市民参与团，以审议的方式得出是否重启新古里5号和6号机组建设的结论，并反映给政府。

历时3个月的公众辩论过程，是一项重写能源政策史以及新型民主主义的新尝试。一直以来，关于核电的决策是由少数专家和政府官僚（智囊）制订的，现在却开启了公众参与的决策方式。但与以往公众参与方式不同的是，此次公众参与不仅赋予公众实际的决策权，也赋予“圆桌诞生市民权力”的意义。①乏核燃料公众参与委员会曾经于2013年10月至2015年6月组织了20个月的公众辩论，并提交过2055年前建设乏核燃料永久处置设施的建议，但是当时的公众辩论并没有引起全国性关注，很难称之为广大市民参与决策过程，也未对政策产生特别的影响。新古里5号和6号机组公众参与的焦点为是否继续建设核电站2期，此类公众辩论话题在韩国历史上尚属首次，这也是第一次为公众提供“直接”参与核电政策决策的机会。尽管公众参与过程并不完善，但引导公众从实际生活的角度思考包括核能在内的能源问题的初衷是值得肯定的。

那么，针对新古里5号和6号机组建设所采取的市民参与式公众辩论方法，是否会始终应用于与解决核能有关的社会冲突？除了上述提到的意义之外，公众参与还具有何种意义，又具有何种局限？在制订和履行基于复杂而高度专业性、具有科技元素的核电政策中，专家扮演什么角色，公众参与如何合法化？公众参与是否有不足之处？围绕上述问题，本文的研究由以下几个部分构成：第二部分考察核电政策决策过程中公众参与的必要性，以及以民主协商为基础的公众参与的理论依据；第三部分简要回顾新古里5号和6号机组建设的公众参与过程；第四部分分析在此过程中出现的各种争论焦点并分析公众辩论过程；最后探讨新古里5号和6号机组建设中形成的公众参与的含义及挑战。②

本文主要采用文献研究法与参与观察法。笔者作为反对建设新古里5号和6号机组的专家，参与了市民参与团综合辩论会，也作为暂停建设方专家，在新生代讨论会中讲授了相关知识。因此，本文将要探讨的公众参与过程，也是从参与观察的角度尝试记录参与过程的经验研究。笔者声明，虽然不能完全保持价值中立，但会尽最大努力保持客观。

二、理论依据

反对公众辩论的一方，主要提出两个疑问：一是普通市民能否参与专业性较强的核电政策决策过程？①二是代议民主主义下由国民选举的代表组成的国民议会中，普通市民直接参与决策过程是否合理？②本节将通过文献梳理的方式充分反驳上述质疑。

（一）专家主义与公众参与

当政府宣布暂停新古里5号和6号机组建设和去核电政策，以及将通过公众参与的方式决定是否重启该建设时，部分媒体和核能领域专家频繁提出质疑：核电领域需要高度专业性，非专业人士参与去核电政策不仅不合理，而且普通市民如何作出与此相关的决策？由于具有“专业性”（expertise），核电相关政策一直以来皆为政府智囊和核能专家参与的封闭式决策。在“只有受过专门训练的专家才能对复杂而深奥的核电技术有资格决策”的专家主义理念下，缺乏专业性的市民参与其中，公众参与既不可能也不现实。因而，不存在基于社会共识的决策平台。所以，为了得到社会认可（acceptance），需为缺乏专业知识的公众（基于问题视角，deficit model）提供信息，增进其对科学知识的理解。

但是，把缺乏专业知识的公众视为教育对象这种传统观点早已落伍，因为大众对科学技术的价值中立以及对科技成果的不信任正在上升，其中具有典型性的例子是核电技术。核电虽然源于核武器，但是美国前总统艾森豪威尔1953年在联合国的演讲中倡导“原子用于和平”（Atoms for peace），将其扩散为商业能源并应用于生产技术。然而，1979年美国三里岛事故和1986年苏联切尔诺贝利事故暴露了核电技术可应用于和平与繁荣这一承诺的假象，最终印证了乌尔希里·贝克（Ulich Beck）提出的“风险社会”（risk sociery）理论。③2011年，世界公认的核电安全管理国家日本的福岛核电站爆炸事故，证实了核电技术存在无法控制的风险，既揭示了现代社会的风险性，也使之成为反思现代性的典型技术。④

在此背景下，以社会建构论（social constructivism）观点取代科学技术决定论，得到越来越多人的支持。科学技术决定论认为，科学技术的发展依靠自身的内在逻辑来实现，并不受社会因素的影响。而社会建构论认为，科学技术的发展是社会建构的产物，在微观层面上，科学技术是通过相关领域科学家或技术人员之间相互辩论的方式产生影响的；在宏观层面上，产品市场、竞争环境、国家支援和规章制度、劳资关系、权力关系、性别等因素，可影响科学技术发展的方向、形态、内容和速度。⑤因此，如何减少科学技術带来的风险，以及应废除或者发展哪些科学技术等，已成为社会公众辩论的话题。⑥为此，想要缩小专家与普通市民之间因信息不对称（information asymmerry）而产生的信息鸿沟（information gap），就要组织辩论与说服，并构建风险信息交流（risk communication）的平台。①由公共税收支撑的科学技术的发展和成果转化，反而令公众面对科技带来的风险，且科学技术的负面结果影响居民生活的环境，因而公众在科技决策过程中不能作为局外人而存在。公众是科学技术的直接利益相关者（stakeholders），对科技的无知（illiteracy）已不能构成普通公民参与决策的障碍。政策决策参与平台的创建以及信息的共享与交流，可以增进公众对科学技术的理解（public understanding）。只有通过互动交流达成社会共识，才能称之为对风险技术的合理决策方式。②

凡托维茨（Funtowicz）和拉韦茨（Ravetz）在对后常规科学（post-normal science）的论述中也强调公民参与和社会共识在科技决策过程中的重要性。他们认为，在20世纪下半叶，常规科学已达到极限，产生了后常规科学。托马斯·库恩（Thomas Kuhn）认为，常规科学是指共享某种范式的科学共同体的科学探究活动。③但在出现“事实变得不确定，陷入价值争议，影响巨大，亟需决策”④的情况下，后常规科学兴起。他们认为，常规科学是通过科学的专业知识处理复杂的社会-生物-物理学体系，由此形成了当前知识至上（intellectual triumph）和风险社会（socio-ecological peril）的混合体（mixture）。⑤但他们同时认为，克隆人、转基因食品、核废料处理厂等问题不应再归为常规科学范畴，应属于后常规科学范畴。在后常规科学领域中，科学的主体不再局限于科学家共同体，而是科学家、公民、利益相关者共同参与的“扩大共同体”（extended peer community）。在扩大共同体中，真正双向式的学习和协商是解决问题的必要条件，因为核电技术结果的不确定性，彼此之间价值观的冲突，以及技术对社会和环境的巨大影响，使核电技术不能再局限于专家在科学知识范围内所探讨的常规科学范畴。因此，过去的专家主义（技治主义）已难以存续。

但是，公众参与并不排斥专家的加入，而应当更加有效地发挥专家在社会协商中的积极作用。在公众参与中，专家根据专业知识发表意见，与公众进行互动，能够更加积极主动地参与政策决策。因此，使公民理解科学知识，并以此为基础说服他们，是后常规科学时代专家的社会责任。

（二）公众参与和代议民主主义

公众舆论是社会对“公共事务的集体意见”，⑥是通过公众参与而获得的社会正当性。公众参与是指个体聚集在一起辩论和协商公共议题，并通过协商达成符合社会公共利益共识的过程。也就是说，针对公共事务，社会成员由于观点和利益不尽相同，可能存在意见和立场差异，因此需要通过相互交流平台，开放参与、求同存异，通过民主的辩论过程理解彼此的立场，最终以最大共识的方式探索最佳方案。⑦因此，公众参与是通过市民的广泛参与，收集民主意见的过程，与“公民参与式决策”（citizens participatory decision-making）是一致的。①

在韩国，不同时代经历了不同的民主化，如1970—1980年代的政治民主化、1990年代的产业民主化和2000年之后的政策民主化。②当传统的自上而下的决策模式（top-down decision-making）无法正常实施时，便会围绕政策产生社会冲突。丹尼斯·杜西克（Dennis W. Ducsik）提出的DAD（Decide-Announce-Defence）模型，③就是传统的自上而下的决策方式，是引发社会冲突的非民主政策决策的典型模型。归根结底，政策的民主化是“公众参与”问题。公众参与旨在通过市民参与实现政策民主化，提高社会认可度和政策满意度，从而预防或消除政策上的冲突，④“可界定为探索由特定公共政策所引起或将要引起社会冲突时，以民主的方式收集普通市民、利益相关者和专家的不同意见，以确保决策得到社会认可的一系列程序”。⑤在公众参与中，公众不仅包括普通市民，还包含专家和利益相关者。

在韩国，自参与政府⑥以来，政府层面积极使用“公众参与”一词，⑦并因将其作为解决政策冲突的主要方案而受关注。2002—2003年扶安因放射性废物处置场所选址而发生严重的社会冲突，2004年12月第253次原子能委员会确定了中低水平和高水平的放射性废物分离处置方案。根据此方案，2005年以居民投票的方式，选址庆州为中低水平放射性废物的处置场所。但是，更为严重的高放射性乏燃料处置场所的管理问题仍悬而未决。因此，2007年总统的可持续发展顾问委员会认为，公众参与既可以降低社会冲突，也可以形成管理乏燃料的方案。⑧政府为了迎合乏燃料管理的公众话题，在国家能源委员会下设乏燃料管理委员会特别工作组（Task Force， TF），由时任总统担任主席，探索公众参与的方案。朴瑾惠执政后，乏燃料管理公众参与委员会于2013年10月成立，直到2015年6月，举办了各种讨论会、市政会议（town hall meeting）、论坛、座谈会、说明会、民意调查、线上收集意见等活动。⑨但是实际的民意调查并未真正面向公众征求意见，也没有充分地进行协商，故难以判断是否在真正意义上实现了公众参与。⑩

那么，此次关于新古里5号和6号机组的公众参与是否违背代议民主制（representative democracy）？代议民主制是代表制（representation）和民主制（democracy）的复合词，①是一种由公民选举议员，并由议员组成国会，国会代替公民讨论公共议题的间接民主主义。②公众参与打破了代议制民主主义原则，国会能否采纳？假如公众参与是完善代议民主制的办法，那么该如何实现？公众参与的成果又如何与政策相关联？

世界各地，特别是代议制民主发达国家，在不断探索以公众参与的方式收集和证实民意，这意味着公众参与是完善和弥补代议民主制的一种方案。公众参与应该是公民参与式决策，而不是简单地将参与者的意见机械地相加，应提供充分的学习、发言、倾听的机会，提供对称信息，经过协商达成共识。因此，公众参与是与民主协商（deliberative de-mocracy）相连的。在国会难以作出判断时，公众基于专家提出的观点，通过学习和辩论，相互理解、形成共识，改变现有的立场、达成协议，从而解决问题。公众参与并不是排除或限制国会的作用，而是一种收集民意的方案。公众参与的结果也会影响国会的立法活动，③即通过公众参与解决難题。保障效果的关键在于如何确保参与者的“代表性”，以及充分协商的“审议性”。④

（三）公众参与的类型与民意调查

民意调查大部分是针对普通市民收集信息，但也有以专家为对象收集信息的。即使是普通公民，也可以根据参与人数、选拔方式、协商方式等标准分为各种类型（如下页表1所示），⑤还可以根据民意调查对象所引发的矛盾是价值冲突还是利益冲突，以及冲突范围是全国性还是地区性等进行分类。公众参与最重要的是如何确保代表性和审议性。⑥表1所示的具有代表性的各种公众参与类型与所呈现的审议水平并不是绝对的。一般而言，如果要提高代表性，就要增加参与人数，则会降低审议深度；如果限制参与人数，就要增加审议深度，则可能降低代表性。因此，以何种方式设计公众参与，其代表性与审议水平会有区别。如果在民意调查或市民议会时增加人数，同时适当安排并采纳小组讨论和全体会议的方式，就可以平衡代表性和审议水平。⑦因此，为了提高审议水平，以通俗易懂的方式向公众提供充足信息以及公正管理公众参与过程，就显得至关重要。此外，在公众参与中需要关注的是，通过公众审议得出的结论能在多大程度上反映在政策中。由于无法让全体成员参与审议，公众参与达成的协议结果反映在政策上的程度和方式也不确定，所以由负责公众参与的机构或利益相关者以何种方式、何种程度体现公众参与的结果并达成协议，这也是应考虑的问题。表1仅显示了总体趋势而已。总之，公众参与涉及的代表性、审议性、信息的充分对称性、公正性以及对公众舆论的社会认可和应用程度，将成为其成功与否的非常重要的影响因素。

本文将简略梳理关于民意调查的相关内容，讨论并采取新古里5号和6号机组公众辩论中的“某种”民意调查方式。①民意调查是由斯坦福大学民意调查中心詹姆斯·费什金（James Fishkin）于1988年研究设计的协商民意测验技术。协商民意测验是为了解决现代民主制的两种挑战而研发的，即根据信息帮助公众通过审议的方式对具有代表性的公共事务进行决策的方法。与共识会议（consensus conference）或市民陪审员制度不同，其变化在于使更多具有代表性的公众参与、审议，并最终达成共识。民意调查参与者由100—500人组成，基于对称信息进行学习和反思性讨论，并通过问卷调查收集每个人的意见并得出结论。具体来看协商民意测验的过程：首先，针对公众进行民意测验；其次，以参与者年龄、性别、地区等为标准，选拔公众辩论参与者；再次，为被选拔的公众辩论参与者提供相关信息，并让他们在一定时间内进行学习和审议，然后在特定场所聆听专家演讲和参与者相互辩论，开展深层次分论坛讨论；①最后，将公众参与者的辩论结果反映在政策中。公众参与要达到预期效果，关键在于必须保证代表性、审议性、信息的充分对称性、公正性，由此才能获得社会认可。

三、新古里5号和6号机组公众参与过程及结果②

在2017年第19届总统选举中，去核电政策是包括文在寅在内的4位总统候选人共同提出的竞选公约。这在韩国总统竞选史上尚属首次。虽然4位候选人提出立场的时间略有不同，但在暂停新核电站建设、反对延长在运机组运行寿期、废弃或阶段性缩小核电站建设等方面，都体现出去核电的理念，且都共守扩大可再生能源和加强能源需求管理的大方向，只是在去核电日程和执行速度以及对正在建设中的新古里5号和6号机组的立场存在一些差异。③

现将各政党④候选人关于是建设还是暂停核电站的承诺⑤整理如下：韩国共同民主党候选人文在寅表示，将全面停止核电站新建计划，制定40年后实现“零核电”国家的目标，该目标以迈向去核电时代、加强剩余寿期核电站的抗震能力、推进拆解寿命终结的核电站为主要内容，并决定暂停新古里5号和6号机组建设工作。在总统竞选公约网站“文在寅1号街”中获得最多“点赞”的公约是“去核电·亲环境”的“绿色能源政策”。韩国国民党候选人安哲秀承诺禁止新核电站建设、停止运行或废弃寿期结束的在运机组，且阐明了暂停并重审新古里5号和6号机组的决定。正未来党候选人刘承玟表示，将逐步降低核电站密度，原则上不批准对重水堆等在运机组寿期延长的公约，他在选举期间访问蔚山时表示一定会重新审核新古里5号和6号机组的建设。⑥正义党候选人沈相奵承诺制定《去核能源转换特别法》，截至2040年分阶段逐步关闭所有核电站，立即关闭月城1号机组，制定提前关闭活性断层地震危险带的月城2号、3号、4号机组的计划，取消新古里4号机组运营许可，取消新古里5号和6号机组以及新韩蔚1号和2号机组的建设，取消计划中的三陟·盈徳·蔚珍核电站的建设。只有自由韩国党候选人洪准杓坚持核电站扩建政策的原则，但提出制定核电站相关地震防灾对策、确保核电站解体技术、推进在运机组安全拆除的主张。除此之外，洪准杓还在蔚山记者会上发表“应放弃建设新核电站”的声明。①

文在寅在竞选总统时虽然承诺取消新古里5号和6号机组建设，但他在就任总统后却表示将通过公众参与的方式决定是否恢复建设。2017年6月19日是韩国第一座核电站古里1号结束30年寿期并不再延长10年之日，文在寅总统在宣布古里1号机组永久关闭仪式上表示：

……永久关闭古里1号机组是韩国走向去核电国家的起点。……国家的经济水平发生了变化，人们对环境重要性的认知也有所提高。国民的生命和安全至关重要，已成为社会共识。这是走向“安全韩国”的转折点。我期待我们的社会从今天开始，就国家能源政策尽快达成新的共识。……将废除以核电为中心的发展政策，走向去核时代。将全部取消正在计划中的新核电站建设，也不会延长核电站的寿期。对于目前延长在运月城1号机组，在考虑供电情况后尽快关闭。对于目前正在建设的新古里5号和6号机组，综合考虑其安全性、项目进展、投资和补偿成本、系统备用容量等，会尽快达成社会共识。……

文在寅总统表示，将通过公众参与决定是否继续建设新古里5号和6号机组。也就是说，该决定取代了竞选中将停止新古里5号和6号机组建设的承诺。新古里5号和6号机组于2016年6月获得施工许可，至2017年5月末整体工程进度为28.8%，其中包括相关设备的设计、制造和施工，施工完成率为10.7%。当时，新古里5号和6号机组建设的沉淀成本约为1兆6000亿韩元，停工时需支付成本约为1兆韩元，恢复施工时剩余的投资成本为7兆韩元。

同年6月27日召开的国务院会议宣布，将暂停新古里5号和6号机组的建设，并由10人以内的人士组成公众参与委员会，用长达3个多月的时间组织公民陪审团，以民意调查的方式决定是否停止新古里5号和6号机组的建设。7月14日，韩国水力原子力株式会社召开紧急董事会，决定暂停新古里5号和6号机组的建设工程。7月24日，根据国务总理第690号指示，从与公众辩论议题无关的中立人士中选出一名主席，以人文社会、科学技术、调查统计、冲突管理等四个领域各选任2名委员，成立了由9名成员组成的公众参与委员会。新古里5号和6号机组公众参与委员会获得独立咨询机构地位，对公众参与过程进行公正的设计和透明的管理，并将公众辩论的结果以建议形式递交给政府。委员会决定由公众参与的法律、调查、审议、沟通等四个核心领域成立部门委员会，并考虑到成员的不同专业，将其分为四个部门：法律组2名、调查组2名、审议组3名、联络组2名。部门委员会为了提高公众参与的效率，制定、审查并实施每个领域的公众议题。为了获得各部门的专业咨询，受委任的咨询委员（法律11名、调查2名、审议12名、联络4名）通过直接或者书面建议的方式参与公众辩论的主要过程，从而管理公众参与。新古里5号和6号机组公众参与委员会为了给暂停或重启建设的双方代表团提供协议平台，还成立了联络协议会，由韩国原子能产业会、韩国原子能学会、（株）韩国水力原子力组成重启建设方，暂停建设方则主要由主张安全性的市民行动团组成。此外，为了确保重启建设方与暂停建设方提供资料的真实性，组成了资料鉴定专家组；为了鉴定公众参与过程，成立了公众参与鉴定委员会。

公众参与委员会成立一个月后的8月24日，由韩国研究-世界研究-韩国社会冲突解决中心组成了韩国研究联盟，并被选定为公众参与执行机构。从8月25日至9月13日，韩国研究联盟在韩国籍19岁以上市民中按地区、性别、年龄等条件随机分层抽取20006人。在了解新古里5号和6号机组建设态度后，以其中有意参与市民参与团的5047人为对象，重新根据性别、年龄、建设与否的立场，最终确定500人组成市民参与团。公众参与的审议时间是2017年9月13日至10月15日，共33天。公众参与核心是选定具有代表性的市民参与团并参加学习、讨论的审议过程，以及公众参与委员会设计和管理公众辩论的过程。①

首先，9月16日，市民参与团在忠清南道天安的培训中心启星院举行了关于新古里5号和6号机组的说明会。500名市民参与团成员中的478名参加了说明会，参与率达到97.4%，表明市民参与团的关注度和积极性非常高。说明会包括第二次问卷调查、介绍公众辩论与市民参与团的作用、授予委托书、公布启动/暂停施工的立场、安排答疑等环节。

此后，直到10月12日，公众参与委员会为市民参与团举办了为期约一个月的各种学习活动。通过学习，让市民参与团掌握重要的专业知识，为深度审议打好基础。学习内容由以市民参与团为直接对象的基本项目和与普通公众共享的补充项目构成。基本项目由说明会、资料集、网络培训（e-learning）、市民参与团专用在线Q&A、综合讨论会组成；补充项目由地方巡回公开论坛、TV讨论会、新生代讨论会组成。

审议资料集共分四章：第一章和第二章由公众参与委员会制定，其中第一章是新古里5号和6号机组公众参与纲要，第二章是核电概况；第三章和第四章由施工重启/暂停方编写，为了保障公正性，将资料集总份数分成两半，并将第三章和第四章的顺序互换制作而成。施工重启方的资料由以下内容构成：（1）绪论；（2）现状及前景；（3）新古里5号和6号机组恢复建设原因；（4）核电输出与经济；（5）新古里5号和6号停工影响；（6）其他；（7）结论。暂停方的资料由以下内容构成：（1）绪论；（2）现状及前景；（3）新古里5号和6号暂停原因；（4）新古里5号和6号机组停工影响；（5）核电输出和经济：（6）其他；（7）结论。

市民参与团的专用网络培训是以一种视频讲座的形式提供重启/暂停方的主张，目的是提高市民参与团对新古里5号和6號机组辩论焦点的理解，其视频资料由双方根据审议资料集制作而成。双方递交给联络协议会的视频资料无需双方交叉验证，但其中被引用的资料和数据来源会由委员会加以鉴定。视频内容分6讲，其中第1讲由公众委与委员会制作，第2—6讲由恢复/暂停双方制作；共由11个视频构成：第1讲是“公众参与概况”；第2讲是“核电的安全性”（包括新古里5号和6号机组的核电是否安全）；第3讲是“供电和电费”（核电如何影响供电和电费）；第4讲是“对国家工业的影响”；第5讲是“能源政策展望”（韩国能源政策的前景如何）；第6讲是综合意见。上述6讲视频于2017年9月21日至10月7日依次发布。网络培训系统仅通过台式电脑、平板电脑、手机等通讯工具对市民参与团开放，同时还设置了市民参与团专用在线Q&A，以此构建市民参与团和重启/暂停方专家之间的双向交流，实时解答市民参与团就有关视频授课内容提出的疑问，还能为综合辩论会之前没有参加培训或听课的市民参与团成员提供听课机会。

在10月13日—15日为期3天2晚的时间里，市民参与团举行了颇具深度的最终审议环节——综合辩论会。参加培训的市民参与团478人中有471人参加，参与率高达98.5%。在综合辩论会第一天，为了掌握市民社会团的学习效果和个体特征，进行了第三次问卷调查；第三天，为了评估公众参与过程并得出最终结果，进行了第四次问卷调查。在此期间，市民参与团集中讨论了新古里5号和6号机组建设与否的相关议题。综合辩论会共分为五个分论坛，由四个分论坛和一个补充分论坛组成。第一分论坛是介绍重启/暂停原因总概况；第二分论坛讨论焦点1“安全与环境”；第三分论坛讨论焦点2“电力供需等经济性”；第四论坛综合讨论“最终辩论结果与社会认可度”。此外，为了最大限度地了解市民参与团的疑问，增加了对第一、第二分论坛的补充说明和答疑环节。市民参与团在对第一、第二分论坛进行答疑之前，以“给市民参与团的信”为名，观看15分钟左右的新古里5号和6号机组建设工地、当地居民、新生代等相关内容的视频资料。第一、二、三分论坛是由双方专家的发言、小组讨论、答疑等环节构成，第四论坛是发布最终辩论结果及小组讨论，并探讨社会认可度较高的方案。最后，综合辩论会用675分钟（长达11个多小时）的时间进行了总讨论、2次焦点讨论、总结和分论坛、答疑等。①公众参与委员会强调，综合辩论会有大量时间用于讨论，以便集中进行审议。②

公众参与委员会在公众辩论过程中进行了4次公众参与型调查，并最终以第4次调查结果为基础，于10月20日递交了政策建议。其政策建议是：恢复目前暂停的新古里5号和6号机组建设；推动缩减核电的能源政策；迅速推进市民参与团提出的复工后配套政策的出台及详细的实施计划。10月24日，由总统主持的国务会议接受公众参与委员会的建议，决定恢复新古里5号和6号机组建设，并公布去核能政策和具体实施计划。当日，国务调整办公室（韩国国务总理直属机关）公布了相关后续措施，历时3个月的关于新古里5号和6号机组建设的政策决策终于有了结果。秉持暂停或恢复建设立场的双方也表明，将遵从公众参与委员会的政策建议和总统的决定，双方争议告一段落。③

四、新古里5号和6号机组公众参与过程评价

正如前文所述，民意调查的合法性反映在基于社会支持和认可的政策上，要充分确保参与者的代表性和审议性，充分审议的关键在于提供对称的信息和公正的审议过程。因此，分析新古里5号和6号机组建设的公众参与过程，应聚焦于公众的代表性、审议性、信息的充分对称性与客观性以及公众参与运作的公正性。

（一）代表性

公众参与的代表性指的是市民参与团能否代表全体市民的问题。要在所有19周岁以上韩国籍人口中，按性别、年龄和立场精准选拔500名市民参与团队并非易事。④从统计分析的角度看，为了确保民意调查抽样的代表性，由公众参与鉴定委员会通过统计专家的严格审查进行了评估。①此次市民参与型调查是在有限的时间与费用下进行的首次大规模调查，虽然抽样过程与之前的抽样管理相比更加严格，但还应该进一步减少非抽样误差。由于无法进一步缩小非抽样的误差，所以不适于更加严谨的统计技术，建议只将民意调查结果作为参考资料，而不直接用于决策。鉴定委员会负责监测市民参与团选拔中可能出现的统计技术误差。因此，与统计方法相比，本文更加重视整体逻辑结构的代表性。

市民参与团的综合辩论会定于10月13日（周五）至15日（周日）举办，故上班族特别是周末工作的人、虔诚的信教徒尤其是机会成本高的市民难以参与。如表2所示，就结果而言，19—29岁年龄段的户籍登记人口比例和市民参与团中参与综合辩论会的市民比例差异最大，前者占户籍常住人口的17.5%，但是后者仅占14.4%，表示该年龄段的机会成本可能高于其他年龄段，所以参与率相对较低。

此外，如表3所示，从目前的人口结构来看，50—59岁和60岁以上的人口占户籍人口的44.5%（分别为20.0%和24.5%），该年龄段最终参加综合辩论会的人数在市民参与团中占45.7%（分别为22.1%和23.6%）。这一压倒性的数量说明50岁以上的成员比其他年龄段的意见更具优势，而且这两个年龄段具有相对稳定的价值观、年龄越大社会地位越高等特征，因此在分论坛中可能处于主导辩论的地位。在第4次最终调查结果中，50—59岁和60岁以上的人分别占60.6%和77.5%，持重启建设意见者占54.4%。471人中有279人支持复工，这两个年龄段分别有63人和86人支持。换句话说，持重启和暂停立场的人数相差87人，其中这个年龄段的差异分别为22人和61人，可见最终结果是由这两组差异而决定的。也就是说，与其他年龄组相比，受寿期为60年的新古里5号和6号机组负面影响最小的年龄组的意见决定了是否重启。产生这种结果不得不说是非常不可思议（irony）的。在这种情况下需要重新思考以下问题：在建设危险系数大、寿期长、仍产生放射性废物的核电时，按相同比例招募市民参与团成员或对所有年龄段的投票赋予同等价值是否适宜？尽管存在性别、年龄和地区的差异，样本的抽样方式与每个人作为公民被抽样的概率相同，符合民主平等乃至对等原则，但考虑到核电站设施和公民不同年龄段的特征，是否應把提出的意见以相同权重处理，这也是值得思考的问题。

还值得关注的是不同年龄组审议中的态度分布和通过审议过程时的态度变化情况，如表3所示。①此现象不仅出现在50—59岁、60岁以上年龄段，也出现在除40—49岁年龄段之外的其他年龄组。19—29岁和30—39岁年龄段中，支持重启建设意见也均超过半数，分别达到57.4%和52.5%，高于暂停建设的意见。仅在40—49岁年龄段出现54.6%的暂停建设意见，是唯一暂停建设意见超过半数的年龄组。部分人解释，19—29岁和30—39岁年龄段最初意见集中于暂停建设，但经过审议，两个年龄组立场发生了颠倒。这样的结果，虽然从表面上看似乎只是颠倒了立场，但是从内容上看并不是从暂停立场转向重启立场，而是持有保留意见的人通过审议转向重启建设的立场，导致重启建设意见多于暂停建设的意见。也可以理解为，支持暂停的一方未能说服更多的保留意见方。

另一个需要讨论的代表性问题是：难以正确反映19岁以下或未出生的新生代的意见。备受争议的焦点在于，新古里5号和6号机组设计寿期为60年，如果按计划建成，它将在2021年和2022年完工，并将运营至2081年和2082年。目前40岁以上的市民需超过100岁才能看到两个核电站关停，而且两个核电站产生的放射性废弃物必须安全储存至少10万年以上。然而，在此次公众参与过程中，不仅是未出生的新生代，就连当下19岁以下的青少年仍然没有表达意见的机会。因此，公众参与委员会补充组织了以高中生为对象的讨论会征求意见。2017年9月30日，首尔市106名高中生参加了新生代讨论会，由重启和暂停专家讲授复工或停建的必要性并进行答疑，然后组织分论坛并发表意见。①

结果显示：11组中5个组持暂停意见，5个组持其他意见，只有1个组同意恢复建设。②多数人倾向于暂停建设，其他意见中也包含很多暂停建设的内容。他们认为，如果没有核废料处置的方法，即使一次事故也会造成致命威胁和财产损失。也有意见称，目前为止单方面提供的核电相关信息很难让人相信。也有很多人认为，与核能资源相比，对可再生能源的投资更为明智。还有人指出，新古里5号和6号机组的建设不仅增加风险，而且对当地居民的健康和财产产生负面影响，加剧了差异。市民参与团在综合辩论会次日，可通过视频看到新生代讨论会的场景。但是，由于时间关系，仅提供编辑暂停、复工、其他等意见的视频各5分钟，而未提供11个分论坛意见的全部相关视频资料。公众参与委员会虽然承诺“把新生代的意见完整地反映给市民参与团”，但是并没有传达“暂停建设意见占多数”和“新生代更希望暂停建设”的意见。也就是说，虽然举行了新生代讨论会，但其意见未充分传达给市民参与团。③

谁代表新生代的意见，新生代的意见又将如何体现？这并非易事。新生代的意见如何反映在公众辩论过程和民意调查中？通过降低参与年龄就能解决问题吗？参与年龄应降低到多少？如果新生代不能直接参与，决策中如何充分体现新生代的立场？是否有必要设计代表新生代意见的公众辩论？无论是审议资料，还是在线学习的视频资料、综合辩论会的组成等方面，均未正确考虑针对新生代的伦理和责任问题。公众辩论的焦点是电力供应的稳定性、经济性、环保性、安全性、核电出口或者电费问题。公众参与委员会在作出“重启或暂停建设”的判断时，市民参与团关注的焦点在于安全性、稳定的能源供应、电力供应的经济性、地区及国家产业、电费、环境等方面。这些讨论焦点不是根据市民参与团自行制定的判断标准，而是已经设计的问卷调查而确定的。问卷选项是根据公众辩论过程中的争论焦点而设计的，体现了公众辩论中关注的主要问题或价值，但其中未积极考虑新生代的需要。就新生代的代表性而言，如果考虑到尚未出生的一代无法直接参与公众辩论，就只能在公众辩论中注重探讨新生代的需求，这也是今后通过公众参与决定对新生代影响较大的议题或问题时必须关注的问题。

最后，如何体现当地居民的代表性的问题。界定“当地居民的代表性”涉及以下问题：在空间维度上，如何确定“当地”的范围；在公众辩论中，多大程度关注设备附近的当地居民；在统计技术上，是否考虑赋予“地区”更高的权重，“当地”参与比例略高于招募团比例是否合理。有些人认为，应该给新古里5号和6号机组所在的釜山-蔚山-慶南地区居民更多参与机会。然而，此意见未被接受，而是根据地区人口比例分配参与名额。但是，如表4所示，核电站所在的广域市①实际招募为市民参与团的比例、参与综合辩论的比例低于总人口的比例。导致这种结果可能是因为第一次调查中根据参与意愿抽样并组织市民参与团，以及自愿参与综合辩论会的人数比例的缘故。值得一提的是，新古里5号和6号机组所在的釜山-蔚山-庆南地区支持暂停建设的成员认为应该增加该地区居民的参与率，而该地区支持恢复建设率高于总支持比例的5.2%。不仅是该地区，月城核电站和韩蔚核电站所在的大邱-庆北-江原地区的重建比例也高于总支持比例。相反，灵光核电站所在的光州-全北-全南地区暂停建设的意见与总暂停建设的意见相比，压倒性地高出14.4%。

尽管新古里5号和6号机组建设对当地经济与就业产生较大影响，但是像新生代一样的直接利益相关者不一定直接参与市民参与型调查的公众辩论过程。在此过程中，比起考虑当地居民的直接参与，新生代以降低负面影响的方案作为依据来判断是否重启建设对当地的影响。新古里5号和6号机组的建设不仅影响到当地，也对国民经济产生影响，即假如发生事故，损失不仅停留在当地，也会扩散到全国；另外，核电站的建设需投入大量的国民税收，所以所有市民都是广义上的利益相关者。因此全民平均参加辩论是合理的。如果为了提高当地居民参与度而赋予权重，那么又涉及赋予多少权重和如何界定“当地”的问题，即：是以核电站发生事故时避难区域半径是以30公里为标准，还是以核电站所在的行政区域为单位。即便以行政区域为准，也必然考虑是以村为单位，还是以地方自治团体为单位，或是以广域市为单位等多个维度。

（二）审议性

公众参与的核心是传达“真实意见”（authentic opinion）①的深度决策过程，因此能否保障及真正执行深度审议是至关重要的。②假如审议的基础是通过客观数据或者信息获取知识，那么我们要关注这些信息和数据是否以对称的方式充分地提供给参与者，是否通过信息和学习资料提高了参与者的知识水平，或者审议过程是否公正地运行，以便每个人都能参与、交换意见和反思。

首先，因为市民并不只是被动行为者，所以参与者应做好审议的准备。是否做好审议的准备，可通过对审议资料册的阅读率及在线学习听课率确认。以审议资料的学习为例：65.9%的参与者阅读全文，16.3%参与者阅读一半以上（约3/4）资料，无一人表示“根本没看资料集”。③如果将“全部阅读”设定为100%，则市民参与团的阅读率不低于85.1%。根据公众参与委员会分析，阅读水平不因性别和立场而异，但是不同年龄段呈现阅读率的差异，20—29岁的阅读率最低，为76.6%，随着年龄的增长，平均阅读率相应增高。公众参与委员会提供的听课率数据显示（如下页表5所示），整体在线学习听课率高达92%。值得注意的是，从表6所示的在线听课率来看，重启与暂停建设的听课率中，除第2讲之外，均出现2%p（1-3%p）左右的差异。④在综合辩论会的第一天进行的第三次调查结果显示，市民参与团获取信息的来源依次是：在线学习课程为87.1%（平均4.4分）、资料册为79.9%（平均4.2分）、网路信息搜索为71.9%（平均4.0分）、公开讨论会为38.6%（平均3.0分，属最低）。此外，参与者还通过电视、广播节目、新闻与熟人的交流等方式获取信息。这说明参与者是以多种方式获取相关知识的，表明他们负责任的参与态度。

在公众辩论过程中，相关知识水平是否提高，成为确认审议性的重要指标。公众参与委员会调查结果显示，关于核电相关8个问题的正确回答率从第二次调查的2.8个提高到第三次调查的4.8个和第四次调查的6.0个。由此可见，审议过程对参与者的知识水平的提高具有显著影响。在第二次调查中存在因性别、受教育程度与立场导致的知识水平的差异，但是第四次调查中，统计上未呈现知识水平差异的有效数据，说明信息的提供和学习水平总体上有所提高。

那么，审议过程对参与者的态度变化产生了多大的影响？如表6所示，比较第一次调查和第四次最终调查（不含保留立场）结果，56.7%的参与者维持原立场，43.3%的参与者改变了原立场。其中34.4%维持重启立场，22.3%维持暂停立场。从暂停转为重启立场的参与者为5.3%，从重启转向暂停立场的参与者占2.2%。最大的变化体现在“保留立场”上，从保留转向重启立场的占19.7%，从保留转向暂停立场的占16.1%。当初在第一次调查中，36.6%的人持重启立场，27.6%持暂停立场，二者相差9个百分点。第四次调查中，35.8%的保留立场转向重启立场，而且也有从暂停立场转向重启立场，导致重启与暂停之差扩大到19%p。40%的参与者改变态度，说明审议具有效果，但是取决于如何看待从保留到重启或暂停的立场变化，且对审议效果的评价有所不同。

但即便对维持原立场者，审议也产生了影响。市民参与团的访谈结果显示，即使维持原立场，也有很多参与者内心发生了很大变化。①与在不知情的情况下作出的决定相比，在熟悉更多细节并与他人讨论后所作的决定更具有意义，这说明尽管审议过程短暂，但却产生了积极的效果。据公众参与委员会调查结果显示，对分论坛的评价为6.16分（满分7分），对公众参与的全过程的满意度为3.24分（满分4分），满意率为88.8%。今后，如果增加审议筹备时间和提供高质量的学习材料，可以期待较高水平的审议效果。

（三） 信息的充分对称性

为了能够积极且顺利地进行审议，需要注重所提供信息的数量和质量，尤其重要的是要确保以对称性的方式充分提供公众辩论过程中所需的学习材料。韩国政府是以扩大核电为导向的，因此政府一直传播支持核电的信息。尽管公众辩论过程需要对称的信息，但关于对称性信息的话题很少被提及。

公众参与中所使用的信息和资料是谁提供的并通过哪些过程产生？提供给市民参与团的材料，除了审议资料册第一、二章和在线学习第一讲之外，均由重启/暂停方专家拟定。问题在于双方专家的专业背景并不相同。重启建设方由核工学教授、研究员、韩国水力原子能公司（KHNP）职员组成，他们作为新古里5号和6号机组的直接利益相关者，属于“利益共同体”，其职业与资料准备过程是相关的。而暂停建设方却不是直接利益相关者，他们是追求去核或核电安全性的“价值共同体”，大部分专家从事的职业与核电无关。因此，重启方能够比暂停方投入更多的时间、人力和资金制定审议资料，也能够更加细致地回复市民参与团的疑问。施工暂停方专家是从志愿服务、奉献精神和社会责任的角度考虑并开展活动的。这是一场在倾斜的竞技场①上进行的竞赛。

尽管已经组织资料鉴定团队，但仍会出现在未纠正资料中不准确的、夸张的、错误的信息的情况下将其传递给市民参与团的现象。如上所述，双方并没有在联络协议会中验证数据本身的真实性，而是对资料草案进行交叉审核后，由委員会委托的第三方鉴定专家团队验证资料所引数据和资料的来源。即使原始数据有问题，即便未确认数据本身的合理性和可靠性，只要标注了资料来源，数据就可以使用。公众辩论应基于对相关知识的理解，因此应充分考虑由谁制作相关资料，以及如何确保资料的可靠性，但是在新古里5号和6号机组的公众辩论中，此点未得到充分的重视。

此外，还应考虑资料中涉及的议题是否合理的问题。在公众辩论过程中，也要考虑民意调查的焦点、拟要制作的资料手册的主要议题、综合辩论会如何组织分论坛等，因为这些因素会影响市民参与团的判断。根据韩国研究联盟给国务总理递交的《新古里5号6号机组市民参与型调查报告》，公众参与委员会为了确保审议议题选择的合理性，通过定额调查和大数据的方式进行了两次议题调查。一次是在2017年9月2日上午10点至晚上9点，以全国范围内1000名19岁以上韩国籍居民为对象，使用计算机辅助电话访问（Computer Aided Telephone Interview，CATI）调查综合辩论会的重点议题并收集关于核电政策的意见。调查结果显示，市民关心的议题分别是：核电的安全性（41.8%）、电力供需的稳定性（19.4%）、核电的经济性（15.7%）、核电的环保性（9.5%）、对当地居民的影响（7.6%）、核电站相关伦理性（1.7%）。核电放射性物质的生命周期较长，需要考虑时间要素，但在调查中未体现出来，这说明对新生代缺乏考虑。大数据是从2017年1月1日至2017年9月4日，以推特（Twitter，2857299952件）、博客（93547776件）、新闻（6374457件）、主要公告栏为对象进行分析。搜索“去核电”相关文献，发现研究集中于社会、经济、政治、环境等四个领域，其中对社会和政治领域的关注度较高，而对环境与经济领域的关注度较低。尽管审议议题是以市民关注的领域为主，但是如果仅限于此，则很难探讨新的价值或观点。

此外还有其他的争论焦点。即使所提供的信息是值得信赖的科学知识，但是在面对价值冲突问题时，公众参与也可以提供各种线索，因为公众参与可以摆脱专家主义并通过辩论达成共识，从而发现普通市民在地方知识、生活知识、科学等领域的欠缺，也可以多元行为主体根据各自的经验，分享各自的观点和价值观。因此，公众参与可能会成为真正意义上共享和反思新古里5号和6号机组建设的平台。

然而，鉴定委员会在评估公众参与的审议性时，认为“专家资格要素不均衡”和“代表双方立场的专家资格要素也不均衡”。市民参与团成员中最多14名专家有资格参与，而综合辩论会就有13名专家参与。鉴定委员会评价认为，重启建设方以专家为中心成立了专门小组，而暂停建设方则包括专业性较差的非专家群体，为市民参与团提供知识。重启建设方的综合辩论会成员几乎都是从事核领域的专家，共10人参与。其中，如表7所示，学界专家7人，占70%；韩国水力原子力公司相关人员3人，占30%。①相比之下，暂停建设专家小组的12人成员中，只有6人（50%）是学界专家，其余为社会组织（2人）、股市分析师（1人）、政治团体人员（2人）、普通居民（1人）等非专家，与重启建设的专家组成员相比专业性较差。②也就是说，双方专家组成员的专业性参差不齐，暂停建设方未能提供与重启建设方同等水平和数量的专业信息。也由于双方专业性的不对称，导致双方提供的信息存在差异，暂停一方采取的是基于个人经验①的方式。鉴定委员会表示，“市民参与型调查最终结论之所以是重启建设，是因为重启建设专家组的专业性更强”，而公众参与委员会并没有提前纠正双方小组专业性不平衡的错误。

笔者认为，鉴定委员会的这种评价没有考虑“公众参与”的真正意义，即公众辩论中涉及的信息是否仅限于科学的专业知识的问题。施工暂停方希望分享不同领域的不同观点，并希望超越传统的思考方式，即一直以来仅考虑核电经济性和电力稳定供应的问题，从而探讨新的未来和新的工作岗位，从当地居民的生活经验出发思考问题。由于并非所有的决定都需要科学依据，因此科学事实本身就会成为争论的主题，在面对各种价值冲突的问题时是需要理解和共鸣的。重启建设方几乎都是由50岁以上的男性、核电专家和利益当事人组成的利益共同体，而暂停建设方可称为追求能源转型的价值共同体，双方因年龄、性别、职业不同而提出多样化的观点。此外，重启建设方的3名专家重复参与过两次以上讨论，而施工暂停方却只有一人重复参加了会前培训和专家组。施工重启方的核电专家不是为了探索对策，而是试图说服和分享其观点。在当下韩国，暂停建设方中能在公共领域公开而积极地提出核电危险性的专家不足，也是其中原因之一。

公众参与委员会与利益相关者联络协议会协商确定审议议题，并讨论资料内容、目录以及与会专家资格，所以其作用极其重要。重启建设方的联络协议会由韩国原子能产业会议、韩国原子能学会、（株）韩国水力原子力组成，暂停建设方则是为了安全的世界而提出暂停新古里5号和6号机组建设的市民团队。作为新古里5号和6号机组建设的直接利益相关者，恢复建设方具有较强的组织能力和凝聚力，比如核能产业界公益法人、原子能相关核心学会、运营核电站的国营企业；相反，暂停建设方的市民团队成立于2017年7月27日，作为全国900多家社会组织的大规模联合体，沟通和决策效率不高。另外，与重建方不同，暂停方是公民团队，缺少学术团队和行业界人士。据市民团队解散资料集的自我评估称，公民团队内部沟通和抉择不灵活，无法引导活动顺利开展，并在暂停建设方的组成及公众辩论规则、提供的资料手册、提交资料、参会等主要决策方面存在很多局限性。

在此我们可以思考以下问题：公众辩论要探讨哪些议题？是否只有所谓的专业知识才能被认为是信息？应该如何处理相互冲突的价值观？谁将成为信息提供者？今后，如果把公众参与作为收集民意的一种方式，就应该考虑上述问题。

（四）公正性

公正性作为一项综合性原则，对公众参与委员会的成立和运作及其是否符合其所倡导的客观性、中立性、责任心、透明性等原则产生影响。公众参与委员会试图为保持客观性和中立性而努力，并试图通过其网站或Facebook账户公开相关资料以保持透明和责任心。它不仅向市民参与团提供透明的信息，而且还积极向公众公开信息，在主页上除了介绍“委员会活动”之外，还开设了“为什么要公众参与”和“公众参与专栏”内容，并以卡片新闻（Card News）和网络漫画等易于理解和熟悉的方式，发布了110份公众辩论中所产生的各类材料，以增加公众获取信息的机会。此外，该委员会还开设了“建议栏”，使市民参与团成员甚至对公众辩论感兴趣的人都可以自由地发表意见。由此可见，公众参与委员会是按照最初提出的客观性、中立性、责任心、透明性原则行事的。

通过市民参与团的评估，可确认公众参与委员会的活动进展情况。分论坛以意见交流顺畅、公正运作、相互尊重为参照进行评价，满分7分获得平均6.16分（满分7分）的较高分。对整个公众辩论过程的总满意度平均为3.24分（满分4分），占88.8%，显示非常高的满意度，这间接评估了委员会的公平性。公众参与过程的评估由能源政策知识的提高、对政治事件的关注、同意公众参与方式收集民意调查、对政府决策的信任以及未来参与意愿等要素构成，评估结果为平均6.12分（满分7分），整体上表现出较高的认可度。即使最终结果与本人意见有差异，大多数人也应会尊重对方意见。

但是，今后仍有需要改进的部分。比如，参加综合辩论会专家所属单位的说明不恰当。如表7所示，核工学系教授或政府资助研究所专家归为电力政策审议会的政府委员会委员，韩国原子能研究所所属研究员列为韩国原子能学会总干事，只标记了其所属大学名称，而省略了核工程系的教授学科名称，且后期并没有对此变更或采取其他说明。这种标记可能会使支持恢复建设的利益相关者视为客观行为者的效果。另外，作為直接利益相关者的KHNP总经理申请担任综合辩论会第四分论坛恢复施工方的发言人，并对此场辩论的施工暂停方提出异议。公众参与委员会对此表示不满，但截止发表之日委员会也未向市民参与团公开发言人和发言材料。最终，发言人被KHNP的一名职员所代替，这种临时改变的做法违背了公众参与运作的公正原则。因为暂停一方已经公开发言人和发言材料，重启建设方能够根据已经公开的资料有针对性地准备发言材料，委员会对此也未做出相应的处理，缺乏严格的中立性和公正性。

在某些情况下，公众参与委员会的中立性也因其机械中立而受到批评。例如，在新生代讨论会中，公众参与委员会以没有按照严格的统计方法选出参与者为由，未向市民参与团传达新生代讨论会的辩论结果。①不仅报告中根本没有反映结果，而且在综合辩论会中播放的新生代辩论结果的视频中，采访持有重启、暂停、其他立场的学生各1名，呈现三种观点占同等比重，反而呈现与现场意见不一致的效果。

五、新古里5号和6号机组公众参与的启示及挑战

新古里5号和6号机组公众参与揭示了公众作为主体解决严峻社会问题的可能性。启动新古里5号和6号机组公众参与曾受到赞成者和反对者双方的批评。有人批评说，公众参与是违背了总统关于废除建设的承诺，将责任转嫁给市民。还有人指出，让既不具备法律判断主体地位也不具备专业知识的普通市民对高度专业化的问题作出决定，是政府放弃责任的行为体现。而且很多人考虑到，在沉没成本、工作岗位、地区经济等要素下，无条件推进“暂停建设”的总统竞选承诺，会让社会承担更多的不满和冲突。新古里5号和6号机组的公众参与是韩国核电政策领域中首次基于公众参与的民主协商的成功尝试。面对立场对立而尖锐的问题，让普通公众共享信息并通过学习、讨论而达成共识，再反映到政策制定上，是防止社会冲突的一次有意义的尝试。新古里5号和6号机组的公众参与，是将此前由行政官僚和少数专家垄断的制定能源政策过程向公众开放，并将审议的方式引入能源决策中，扩大能源领域的决策民主，是改写能源政策格局的一次有意义的尝试。虽然有不足之处，但其意义在于：除了直接参与决策的市民参与团之外，还将核电以及新古里5号和6号机组在内的能源议题扩展到普通公众，将核电相关争议带入到日常生活领域。

2016年秋至2017年春，承载着市民心声的烛光革命开启了民主协商的可能性，为新古里5号和6号机组的公众参与奠定了基础。由于有了公民意识的成长和扩张，公众辩论得以顺利进行并得到社会认可。97.4%的培训参与率和98.8%的集训出席率体现了市民参与团的高度使命感、高度参与意愿和高度责任心。尽管媒体预测，无论重启与否都可能会出现“负面影响”，但公众辩论的结果得到了支持和反对两大阵营的广泛接受，公众的接受度也很高。①市民参与团成员表示对审议过程非常满意，并以自己身为市民而感到自豪。②参与和审议之所以可能，是因为市民通过这一过程进一步提升了韩国社会成员的整体民主意识。

新古里5号和6号机组公众辩论结果的社会认可度很高，主要原因似乎是把公开透明的信息和数据提供给所有人共享。公众参与过程中为了体现公正性，在公众参与委员会下设部门委员会和咨询委员会；还成立了利益相关者联络协议会，以便于利益相关者之间的沟通；为了监督公众参与的整个过程，成立了鉴定委员会。这种透明性、开放性、中立性，增强了对公众参与委员会公正性的信赖，从而使公众辩论结果得到高度认可。

新古里5号和6号机组的公众辩论之后，公众参与因成为解决社会冲突的可能途径而备受关注。目前有必要慎重考虑设立“国家公众参与委员会”。③虽然不可能通过公众辩论解决所有的社会冲突，但是如果成立国家层面的公众参与委员会，对可能会引起激烈的社会冲突的事件或者一定规模的公共事务进行公众辩论，由其负责管理和运作，将会产生社会认可度高的决策。尤其在后常规科学时代，在社会对公众参与和审议诉求越来越高的背景下，通过完善代议民主制的民主协商方式，可提前预防与日俱增的社会需求冲突。国家公众参与委员会在解决新古里5号和6号机组公众辩论中提及合法性争议的同时，也会持续稳定地发挥作用。

新古里5号和6号机组公众辩论之后，虽然已经勾勒出去核电的能源转型蓝图，但依然任重而道远。现在亟需讨论的是如何解决核燃料问题。事实上，有关乏核燃料公众辩论的筹备工作已经开始。2018年5月11日，由核电站区域、环保组织、核电部门、冲突管理专家共15人组成的“高放射性废物管理政策审查筹备组”举行了启动仪式，并开启了为期4个月的活动，其目的在于重审乏核燃料临时贮存和永久贮存库的选址、进度和设施规模等，具有将在2018年下半年进入公众参与的筹备阶段的可能。如果将新古里5号和6号机组公众参与过程与方案应用于乏核燃料的公众辩论过程，则有可能更有效地进行相关的公众辩论，因为公众参与规则虽然因个案而有所不同，但仍具有共享的意义。

公众参与的两个核心原则是代表性和审议性。为了充分体现审议性，需要提供对称性信息，并且必须公正和透明地管理公众参与过程。通过新古里5号和6号的公众辩论，肯定中立和公正的管理在公众参与委员会的作用和职能中至关重要。代表性不仅关系到严谨的统计技术的应用，也涉及对新生代和当地居民赋予多大程度的代表性的问题，有时还适用于非人类的代表性问题。对于当地居民而言，首先要分清拟要解决的议题是国家层面的还是地方层面的。如果是国家层面的议题，則要为参与者提供足够的信息，使参与者能够充分地审议。针对新生代或非人类的自然，也要考虑选择代表他们利益的参与者的方法，尤其要考虑适当选择审议议题的方式。此外，公众参与的结果在何种程度上加以运用，必须要明确达成社会共识。特别是在难以保证严谨的代表性时，将公众辩论结果应用为政策建议案，最终决策权应由政府和国会掌握。只有在这种情况下，才有可能使协调代议民主主义和协商民主主义更好地结合起来。

媒体应该成为公众辩论的重要沟通平台。公众参与不能仅限于市民代表的学习、讨论和审议，只有在全体国民关注时，才能成为真正意义上的公众参与。在2017年10月21日报纸发表社论时，也即新古里5号和6号机组公众参与委员会向政府递交建议的第二天，可以看到不同媒体对同一事件的讨论。①但是，在3个月的公众辩论中，由于各媒体发表的大量报道内容有差异，也给读者带来困惑。在此情况下，公众参与委员会应该积极主动地与公众进行直接沟通。新古里5号和6号机组公众辩论过程中公众参与委员会积极与媒体沟通，利用媒体传递和宣传信息，以及通过在线平台与市民参与团或公众直接沟通，是创造利于公众辩论的良好媒体环境的积极尝试。今后，如果通过公众参与解决社会冲突，特别是与核电有关的问题，媒体必须成为全社会公众论坛平台，而且有必要为其构建健康的社会监管机制。此外，国家公众参与委员会（暂称）应启动沟通机制。

（原载于韩国《经济与社会》2018年总118卷第6期，第49—98页。此次翻译已获得作者授权。感谢在翻译过程中给予指导的所有老师！）

责任编辑：胡颖峰

责任校对：王俊暐 徐 敏 孙飞行