刘长兴

(华南理工大学法学院,广东 广州 510006)

引论

法律责任是环境法律制度的重要组成部分,在推进环境法律体系化、[1]P83编纂环境法典的过程中,环境法律责任的体系化也是一个重要课题。虽然环境侵权责任至今还是环境法所关注的重点,但现行环境法律中规定的主要是行政管理制度,其中的法律责任主要是行政法律责任;已经纳入全国人大立法规划的环境法典编纂也被定位于“行政立法领域”,①其法律责任设计也应当以行政法律责任为主。而且民事责任和刑事责任都是以个体责任为核心,都以找到明确的责任承担者为前提,这一前提在现代风险社会遭受了极大的挑战。[2]P45环境法律责任的重心应当是行政法律责任,其体系化的重点任务应当是环境行政法律责任的体系化。

环境行政法律责任的体系化目前还面临诸多问题。首先,环境法律责任的定性模糊导致环境行政法律责任与其他法律责任的关系复杂难辨。环境法被认为是公法与私法融合的综合性部门法,环境法律责任的综合性也经常被强调,[3]P42这导致各种法律责任之间的界限模糊,环境行政法律责任与其他法律责任的关系也不清晰,特别是生态环境损害赔偿等新型法律责任被认为具有公私法融合的特性,[4]P169-189环境行政法律责任体系的外部关系成为首先需要解决的问题,与此直接相关的是环境行政法律责任的范围问题,例如生态环境修复责任是否属于行政法律责任就存在争议。[5]P92其次,环境行政法律责任与行政法律责任的关系也存在疑问,即行政法律责任的一般规则与环境法中行政法律责任之间的定位、衔接等还存在理论争议,立法上也不够清晰,环境行政法律责任需要在遵循一般规则与体现环境保护特殊性之间保持平衡,但如何把握是仍未解决的问题。再次,环境行政法律责任包括行政相对人、行政主体及其工作人员的责任,不同主体的法律责任之间如何协调配合也并非不言自明,特别是环境行政的风险规制特征[6]P26要求多元的合作,行政法律关系中不同主体的义务配置具有特殊性,对应的责任也需要相应调整,而如何调整还未形成比较广泛的共识。最后,作为环境法律体系化之最高形式,环境法典编纂中还需要综合、深化考虑上述问题,准确把握应然与实然的关系,[7]P7以形成相对合理的环境行政法律责任的法典编排方案,并与行政法律责任相关法律衔接、为行政法规和地方立法中的环境行政法律责任制度提供规范依据和设计指引,而这一点在环境法典编纂研究中还未得到充分重视,还未形成获得广泛认可的环境法典之行政法律责任制度设计方案。在此背景下,无论是从实质上推进环境法律体系化、环境行政法律责任制度的体系化,还是要在立法形式上完成环境法典编纂的目标,都需要对环境行政法律责任进行更深入的分析,对上述诸多问题进行回应或者回答。本文将环境行政法律责任制度实质上体系化、形式上法典化的问题结合起来讨论,从制度设计的现实需求出发,对不同主体、不同类型的环境行政法律责任及其体系化问题进行分析,进而提出环境行政法律责任体系化的思路以及法典化的初步设想,为环境法典编纂中环境行政法律责任制度的编排提供参考。

一、环境行政法律责任的体系化需求与结构

行政法的基本目标是维护公共利益和公共秩序,即“保障公共利益最大化”,[8]P139环境行政法的目标更具体为维护环境保护领域的公共利益和公共秩序,以实现环境公共利益的最大化。在环境行政的基本框架下,行政法律责任的功能主要是惩戒违法行为、维护公共利益、保障环境法的实施。基于此,环境行政法律责任的体系化需求来自于相互关联的两个方面,一是适应环境行政法律义务的体系化要求,针对违法行为设计全面、妥当的责任规则;二是回应环境行政法律实施的现实要求,即公平、公正的责任设置和追究机制。回应上述需求的环境行政法律责任需要按照义务性质、主体类型的不同合理安排责任方式及其体系结构。

(一)环境保护目标与环境行政法律义务的体系化

环境法产生于法律应对环境问题的过程中,以环境保护为基本目标,或者可以说,环境保护目标就是环境法的目标,是环境行政要去实现的目标。环境保护目标首先是一个整体性概念,人与自然和谐共生是环境保护、生态文明建设的最高目标,并可具体化为主要污染物排放总量持续减少、生态安全屏障更加牢固、城乡人居环境明显改善等近期目标,以及广泛形成绿色生产生活方式、生态环境根本好转等远景目标。[9]P46提出环境保护目标是为了“人民生活更加美好”、保护环境权,但其实现需要社会行为规范的全面更新,本质上是对人的行为施加环境保护义务。反映在法律上,除了个体层面不得污染环境、破坏生态、侵权他人权益的义务之外,主要体现为环境保护的国家义务和政府责任;[10]P107-119后者主要在环境行政法律关系中进行义务配置,包括政府的环境保护职责和行政相对人的环境保护义务,是为环境行政法律义务。对该义务的违反通常需要承担相应的行政法律责任,严重的违反可能需要承担刑事法律责任。②

环境行政法要从制度上保障环境保护目标的实现,需要围绕该目标进行行政法律义务的系统配置。一是政府环境保护职责的明确化和体系化。政府的环境保护职责根源于国家的环境保护义务,是实现环境保护目标的主要依凭。因为环境保护目标本质上是公共利益保护目标,需要政府公权力的强制保障。在立法上已经确认地方政府的环境目标责任制的基础上,需要进一步明确各级政府以及生态环境等相关主管部门的环境保护职责,包括基于环境目标的环境管制措施、生态环境修复、环境执法等具体义务,形成保障环境保护目标实现的义务体系。二是行政相对人环境保护义务的具体化和体系化。基于法律的直接规定或者对应于政府环境保护职责的履行,行政相对人负有直接的环境污染防治等义务,以及间接的接受政府环境管理例如提供环境信息等义务。企业的违法排污是环境污染和破坏的直接原因,行政相对人违反管制要求是政府环境管理目标难以达成的重要原因,因此可以说,环境行政相对人的义务覆盖面和系统性决定着环境保护目标能否以及在多大程度上实现。 环境行政法律义务的履行除了依赖行政法律关系主体的主动作为、监督或者压力下被动作为以及主体间的强制之外,还在很大程度上需要依赖法律责任制度的威慑和保障,其中第一层面是环境行政法律责任,然后才涉及环境刑事法律责任。在此意义上,环境行政法律责任的体系化要对应于环境行政法律义务的体系化,根据环境行政法律义务的不同类型设计适当的行政法律责任,才能保证环境行政的顺利施行、环境保护目标的最终实现。

(二)环境行政法律责任的分散立法与执法困难

虽然近年来我国环境立法的体系化发展方向日益明确,[11]P55-70但是对照上述环境行政法律义务和责任的体系化要求观察现行立法和执法实践,可以发现其与体系化目标还存在比较大的差距,这已经造成了环境行政执法面临诸多困难而且效果难以达到预期。从这个角度来看,环境行政法律责任的体系化也是尽快完善环境立法与改进环境执法的现实需要。

我国环境立法采用分散立法模式,目前有三十多部法律通常被认为属于环境法律,包括作为环境保护基本法的《环境保护法》以及《环境影响评价法》等综合性单行法、《水污染防治法》等污染防治单行法、《水法》等自然资源保护单行法、《电力法》等能源法和其他相关法,这些法律都在某种程度上致力于推进环境保护,但所关注的重点各不相同甚至包括非环境保护目标,而且制定于不同的年代,制度的碎片化严重、相互协调性较差,导致环境法律规范较传统的部门法律体系在外在形式上更为分散与去中心化。[12]P42规定于这些法律中的环境法律责任规则也缺乏衔接和协调,规范设计模式、范围甚至法律责任方式都存在差别,其中环境民事法律责任有《民法典》或者之前的《侵权责任法》的基本规定作为依据,环境刑事责任基本上需要引致到《刑法》的规定,协调性问题还不太突出;而环境行政法律责任虽有《行政处罚法》等基本制度规定,但是由于与《行政处罚法》的位阶相同、出台时间不一甚至差距较大、行政法律责任形式多样等原因,各环境立法的行政法律责任规定之间存在较多的不一致、不统一乃至相互冲突,即使作为环境基本法的《环境保护法》规定的行政法律责任也难以发挥统领环境法律、法规中行政法律责任规定的作用,环境行政法律责任规则分散特征突出、协调性不足的问题比较突出。

这一立法问题给环境行政执法带来了困难,不仅是法律适用上的冲突经常出现,而且分散型执法与生态环境问题公共性的矛盾也引发了治理困境。[13]P121有学者提出了构建整体主义执法体制的对策,[14]P131与之相应的也需要环境法律责任体系化,通过责任的分层次、类型化和体系化设计,与整体立场、合理划分的执法权相配合,才能从根本上解决环境行政执法所面临的问题。

(三)环境行政法律责任的体系结构

从以上两个方面给环境行政法律责任提出的体系化需求要落实到特定的体系结构中。首先,环境行政法律责任的体系结构要基于环境行政法的基本结构,按照环境行政法律制度实施的责任保障需求来设计相应的法律责任,从而呈现出环境行政法律责任与环境行政法的体系对应性。当然,要超越按照环境保护领域进行划分的形式上的对应性,对不同类型法律制度分别设计相应的法律责任规则,从法律责任层次、责任方式、责任大小等不同角度体现法律责任保障法律制度实施的功能,将环境行政法律责任的体系化作为环境法体系化的重要方面进行统一考虑。

其次,环境行政法律责任应当定位于违反行政法律义务的责任。环境法律责任的创新倾向已经导致了基本概念的使用混乱,政治责任、道德责任、法律义务都可能被冠以“法律责任”之名,这无助于环境法律责任的科学设置和保障环境法的实施。应当基于“义务-责任”框架来界定环境法律责任,即在严格意义上将法律责任界定为“违法者在法律上必须受到惩罚或者必须作出赔偿”,[15]P84也就是违反法律义务而必须承担的不利法律后果。环境行政法律责任的基本定位也是违反行政法律义务导致的不利法律后果,其体系化首先要处理好与相关责任如政治责任等的关系,其次要区分不同类型的法律责任进行结构再造。

再次,环境行政法律责任需要深入到环境行政法律关系的基本结构来完成体系构造。所调整的法律关系的类型决定着环境行政法律制度的类型,法律关系的内容特别是义务决定着责任设置的需求,因此,不管从环境法律制度的实施需求出发,还是从“义务-责任”的基本框架出发,环境行政法律责任的设计都要立足于环境行政法律关系的基本结构。行政法律关系是行政主体与行政相对人及行政第三人之间构成的各种法律关系,[16]P22其中行政主体与行政相对人承担的义务存在明显区别,而行政第三人仅在特殊情况下有一定的权利义务。环境行政法律责任因此区分为行政主体的法律责任——主要是职责不履行或者不当履行的责任即政府的行政法律责任,以及行政相对人的责任——主要是行政处罚责任。在内部行政关系纳入法律调整的前提下,行政主体的公职人员违法需要接受相应的行政处分。因此,按主体不同,行政法律责任包括行政主体的责任、行政相对人的责任以及行政主体公职人员的责任。

环境法典中的环境行政法律责任制度设计要在上述框架下考虑现行法的规定。现行环境法律对行政主体的公职人员、行政相对人的责任有较多的规定,但对于行政主体的责任规定相对欠缺,特殊情况下可以依据《国家赔偿法》等追究相应责任。当然,现行环境法制度是否应当纳入环境法典需要具体考量,[17]P124环境法典中的行政法律责任制度要在对现行法律相关规定进行总结提炼的基础上,按照环境行政法律责任体系化的内在要求,考虑环境法典的外部关系和内部结构进行合理编排。以下按照责任主体的不同分别讨论环境行政法律责任的体系化思路以及相应的环境法典制度设计问题。

二、政府行政法律责任的体系化与法典选择

环境保护是现代政府职责的重要方面,在生态文明建设中甚至可以说是最重要的职责。政府的环境保护职责是基于社会应对环境问题的整体需要,起源于政府作为公共利益维护者的政治责任或者说宪法上的国家环境保护义务。由于政府职责的政治性,将职责履行不当的后果明确为法律上的责任存在困难,但从法律上明确职责内容、将其转化为政治法律责任[18]P83仍有必要,而且对特定情形可以规定明确的法律责任。环境法典中的政府责任设计不应当拘泥于典型的法律责任方式,可适当扩大范围明确政府的多种法律责任。

(一)政府环境保护职责的法定化

生态文明建设是政府的政治责任,[19]P91具体来说就是要政府承担环境保护职责,③法律上要做的是对政府的环境保护职责进行明确规定,以法定化形式确定职责内容、履行要求等,使其成为可操作、可预期的制度规范,实现从政治责任向法律义务[20]P140的转化。

实现环境保护目标需要政府承担多项职责,结合现行法律规定来看,主要有以下几方面:一是政府的环境质量责任。2014年修订《环境保护法》增加的第6条第2款明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,中央政府本身也将环境质量维持作为环境保护的最重要目标。政府承担环境质量责任是实现环境保护目标的根本保障,也是其他政府环境保护职责的基础,具有最强的政治性。二是环境治理责任。对于已经受到污染或破坏的环境,政府有采取措施进行治理的责任。在制度上,上世纪末开始不少国家的环境法已经将环境修复规定为一项基本原则或者重要法律义务;2014年修订的《环境保护法》明确了环境修复制度、环境综合整治制度等,其中包括政府的环境修复等治理责任。三是生态补偿责任。生态补偿是环境保护的成本收益不匹配情形下的利益再平衡机制,主要是环境公共利益的补偿与平衡,政府作为公共利益的代表应当在其中发挥关键作用。《环境保护法》第31条在规定生态保护补偿制度的同时,明确了政府对生态保护地区的财政转移支付责任、落实生态保护补偿资金的责任、政府间协商进行生态保护补偿的责任等。四是环境信息责任。政府的环境决策和个体的环境行为都高度依赖环境信息,《环境保护法》规定了环境监测制度、信息公开制度等,其中包括了政府进行环境监测、调查和收集环境信息并发布重大环境信息的责任。这些责任主要是需要政府积极作为的职责,本质上是政府的政治责任、形式可以或者已经表达为政府的法定义务。

另外,政府还承担繁多的具体环境管理职责,包括环境规划、环境影响评价、污染物总量控制、环境许可以及环境检查和执法等,这些职责通常是履行前述环境质量责任等的工具性措施,基本上已经通过法律、法规明确在具体的环境行政管理制度中,对于职责内容、行使程序等都有相对清晰、可操作的规定,并且多数可以对应于行政相对人的义务,是更典型意义上的政府法定义务,具有直接的法律强制性,对其违反可能直接导致法律责任。

(二)政府环境保护职责的履行与责任追究

由上述分析可见,法律上规定的政府环境保护职责从性质上可以分为两大基本类型:一是政治性的环境保护职责,即政府的环境保护政治责任,基于对政府政治责任的法律规定而在形式上表现为法定职责或者说法定义务;二是强制性的环境保护职责,即具有法律上强制力、需要政府严格依法履行的环境保护职责,本质上具有法律强制性特征,是真正的法定政府环境保护职责和义务。二者虽然在法律表现形式上相似,但是法律强制性不同,对二者的履行要求以及对应的不履行或者履行不当的责任也有区别。

政治性的环境保护职责主要依赖政府的积极主动作为,即依法采取各种法律措施或者政策措施来实现职责的要求,例如维持环境质量即为履行了环境质量责任,给予生态保护地区财政转移支付即为履行了生态补偿责任。由于在本质上是政治责任,此类政府环境保护职责的不履行在实践中不太可能发生,其不当履行的直观表现是效果未达到预期,通常只能通过政治问责等方式追究责任,除非其中的具体法律措施采用不当甚至违法,否则在法律上进行责任追究的空间有限。当然,环境法律责任与政治责任之间存在耦合关系,[21]P129-130政治性的环境保护职责不履行也可能导致直接的法律后果,例如环境信息责任的不履行就可以依法强制进行纠正,但往往需要更具体的制度规定作为直接依据,也就是说存在政治性环境保护职责的法律转化问题。强制性的环境保护职责具有更明确的法律属性,是政府必须依法履行且裁量空间有限的法定职责,不履行法定职责构成行政不作为,可能需要承担赔偿等不利后果;[22]P113不完全履行、不当履行法定职责同样构成行政违法,需要综合考虑作为义务、行政资源配置情况等多种因素评价政府的履职可能性并确定其责任,[23]P39包括可能的赔偿责任以及程序性责任等。

因此,尽管都是法律规定的政府环境保护职责,但是因其根本性质不同、法律上的履行要求不同,违反职责所导致的责任亦存在差异,政治性的环境保护职责之违反原则上仅承担政治问责等责任,而强制性的环境保护职责需要落实到具体的环境行政管理制度中,对其违反通常要承担相应的不利后果,包括承担行政赔偿责任、采取补救措施等。

(三)政府的环境损害补偿责任

既然环境质量责任是政府的基本环境保护职责,那么进一步的问题是如果环境污染或者破坏导致了人身损害或者财产损害,而且环境污染者和破坏者不明或者无法承担责任时,政府是否承担补偿性责任?政府的环境损害补偿责任是相对特殊的责任形态。上述政治问责、行政赔偿以及采取补救措施等责任在环境行政领域有一定的特殊性,但基本上可以通过一般性制度途径进行追究,环境法律上对其进行规定的意义在于明确具体的需要追究责任的情形。而在相对独立的意义上,政府的环境行政法律责任主要是对环境损害的行政补偿责任,[24]P231-240区别于通常的行政赔偿责任,在现行法中并未规定但有必要在环境法典中进行规定。

环境损害的成因复杂、损害后果特别是人身损害后果有可能非常严重,在污染者不能承担赔偿责任时,政府应当承担对受害者的补偿责任。这一方面是基于政府的环境质量责任,即环境损害是政府环境质量责任以及具体环境监管职责履行不力的后果,政府进行补偿有其正当性;另一方面是基于政府对重大基本权利损害的兜底性救济义务,即在侵权赔偿对受害人的重大损害救济不足时,政府承担补偿责任是其对社会成员履行救助义务的体现。因此,应当立足于对环境损害的填补、对受害人基本权利的保障,在侵权赔偿无法提供救济的领域确立政府的环境损害补偿责任。[24]P139-145在环境法律责任体系中,政府的环境损害补偿责任还需要协调与民事侵权赔偿责任、环境损害的社会化救济制度之间的关系,通过立法明确其责任限度、适用条件和补偿方法等规则。[24]P155-180

(四)环境法典中政府责任的设计

政府在环境行政法律关系中作为行政主体的定位决定了其责任至少在形式上是行政法律责任,环境法典中对政府责任的设计也应当立足于这一基本定位,以政府环境行政法律责任的体系化为目标进行制度建构,在总结、提炼现行法律中关于政府责任的规定之外,还有创新政府承担法律责任的方式,主要是规定政府的环境损害补偿责任。

首先,环境法典中应当规定政府的基本环境保护职责。尽管政治性的环境保护职责本质上是法律规定的政治责任,而且呈现为法律规定的义务,并非真正意义上的行政法律责任。但是此类职责对于政府环境行政管理的开展具有基础性作用,是其他具体环境保护职责的前提和来源,而且在立法实践和理论上也被称为“责任”,在环境法典中对此类职责进行确认有助于明确政府的职责定位,理顺政府法定义务、法律责任与政治责任之间的关系。因此,建议在环境法典中对政府的基本环境保护职责进行规定,具体可以通过设计专门条文、与相关具体制度结合规定两种方式。第一,对政府的环境质量责任以专门条文进行规定,以《环境保护法》第6条第2款的规定为基础,设计专门条文明确政府对所辖区域的环境质量负责,并且规定相应的人大质询、问责等规则。第二,对政府生态补偿责任以专门条文进行规定,以《环境保护法》第31条为基础,设计专门条文明确政府的生态补偿责任,同时规定财政转移支付、特定类型财政补贴、政府间协商等生态补偿的具体方式,作为生态补偿制度的基本规定。在体例安排上,环境质量责任和生态补偿责任宜规定在环境法典法律责任编的一般规定中,承认其“政治法律责任”[18]P83的属性并凸显其政府基本职责的定位,即不能归属于普通的法律责任。第三,政府的环境治理责任、环境信息责任虽然也有较强的政治性,但一方面与环境质量责任有关,可以纳入环境质量责任中并经由环境质量问责等督促政府履行,另一方面可以直接体现在生态环境修复、环境监测和环境信息公开等制度中,需要在具体制度层面设计规则。因此,环境法典中可不设专门条文规定环境治理责任、环境信息责任,但在生态环境修复制度、环境监测制度、环境信息公开制度中明确政府的相应职责。

其次,政府的环境损害补偿责任应当在环境法典中进行规定。如前所述,环境损害的救济不能仅依赖环境侵权赔偿,政府在特定条件下承担有限的补偿责任是现实所需,也具有正当性基础。虽然现行法律上还未规定该责任,但在环境法典中进行规定具有理论和现实基础,还可以解决政府事实上承担了环境损害补偿责任但是于法无据的问题。[24]P74建议在环境法典法律责任编中将政府的环境损害补偿责任作为一项专门责任制度进行规定,设计专门条文规定政府承担环境损害补偿责任的条件、范围和程序。具体设计上,如果是用一个条文进行相对概括的规定,可以放在法律责任编的一般规定中,为行政法规等的细化规定提供依据并留下空间;如果用多个条文进行细化规定,可以在法律责任编的行政法律责任制度中设置专节,全面建立环境损害政府补偿责任制度,并设置与环境侵权赔偿责任、环境损害社会化救济制度的衔接条文。创新的制度设计还需要考虑更多的相关因素,环境法典对环境损害政府补偿责任是否进行规定、如何规定还需要进一步论证。

最后,对于政府违法行政的责任应当在环境法典中进行衔接规定。政府作为行政主体违法履行职责即违反强制性的政府环境保护职责要求的,应当承担对国家的责任和对行政相对人的责任,责任形式主要是行政行为被撤销或者被确认无效,赔偿行政相对人因违法行政行为所受到的损失等。[25]P558此类责任在现行环境法律中几无规定,仅有的少数条文也仅为原则性规定,例如《循环经济促进法》第49条规定,对于有关主管部门有不依法履行监督管理职责行为的,由“本级人民政府或者上一级人民政府有关主管部门责令改正”。实践中需要追究政府违法履行职责的责任的,上级政府有权责令改正,或者依据《行政诉讼法》《国家赔偿法》的规定进行追究。如果沿用此种模式,那么环境法典也无需对政府违法履行职责的责任进行规定,但是考虑到环境保护职责的多样性、复杂性,《行政诉讼法》《国家赔偿法》的一般性规定也有必要结合环境保护职责特点进行更加明确的规定,而且环境法典与《行政诉讼法》《国家赔偿法》相关制度之间的关系也需要明确,因此,建议在环境法典法律责任编对政府违法履职的责任追究进行概括规定,包括明确政府及其部门之间的监督关系与纠正违法机制,并与《行政诉讼法》《国家赔偿法》的相关制度进行衔接。

三、环境行政处罚制度的体系化构造

行政处罚是对违反行政管理秩序的行政相对人的制裁,[25]P343是行政相对人承担行政法律责任的具体方式,也是环境行政法律责任关注的重点,这在现行环境立法中的法律责任规定中已有反映。尽管规范和制约有关环境的政府行为被认为是现行《环境保护法》的制度创新,[26]P40-43环境法制度的新近发展也更注重对政府职责的规定和责任的追究,但环境问题的根源主要在于以企业为主的行政相对人的污染和破坏行为,因此,对行政相对人的行政管理是环境法律制度的重点,相应的法律责任制度是维持环境管理秩序的基本保障,环境行政处罚在环境行政法律责任体系中具有核心地位,也是环境法典中环境行政法律责任乃至法律责任制度设计的重点。

(一)行政处罚在环境法中运用及其问题

现行环境法律法规中规定的法律责任主要是行政处罚,环境执法实践中面临的主要争议也是关于行政处罚的争议。但是相对而言,将行政处罚运用于环境保护领域并未引起太多的理论关注和思考,一种可能的解释是,行政处罚已有相对成熟的理论和制度框架,简单复制运用于环境保护领域即可,无需过多的理论探讨。这一立场本身并无太大问题,多数的行政处罚规则当可直接运用到环境保护领域,但是对环境行政处罚的实践争议应当有更多的关注。

环境行政处罚的基本定位是行政处罚在环境行政领域的具体运用。在环境行政处罚规则的立法设计中,行政处罚的基本制度包括处罚方式等都可以直接运用,并且构成环境行政处罚制度的主体部分和继续创新发展的基石。从根本上讲,环境行政法律制度仍是运用行政权维护公共利益和公共秩序的制度,其中的义务类型、运行规律与传统行政法律制度并无根本区别,相应的责任保障需求当然也基本相同。在此意义上,环境行政处罚仍是行政处罚在环境行政领域的具体运用,虽然形式上拓展了行政处罚的范围,但本质上或者从主要方面看并无特殊性。但是,环境行政毕竟是现代行政的一个新领域,承认其主要方面的一般性并不能否认其具有特殊性。环境问题是人类在最近一两百年才真正面临的新问题,是“阳光下的新事物”,[27]P1具有典型的风险属性,作为法律上应对环境问题的最重要制度,环境行政法从主体内容看可以归属于风险行政法的范围,环境风险是其规制对象,也是环境行政的正当性根据。风险行政处理的是科学上不确定的风险问题,需要设计风险预防机制以更好地保护基本权利,[28]P55风险行政法也因此成为独特的行政法律领域。[29]P99-100相对于重在对当前事项进行管控、将决策建立在已知事实或者相对确定信息之上的传统行政,风险行政在很大程度上要决策于未知之中,需要将风险预防措施作为学习过程的一环、藉由程序的展开收集更多的信息,[28]P57主要基于预测对未来事务进行安排、控制。风险也使行政责任等发生相应的变化,[30]P340将传统行政处罚简单应用于环境行政中在理论上难以证立,因此至少一定程度的创新成为必须。

环境行政处罚的实践也反映了制度设计的不足。现行环境立法上设置的行政处罚已经比较全面,近年来环境执法力度加强的趋势明显,环境司法特别是环境行政公益诉讼对环境行政处罚责任落实也起到了促进作用。[31]P40在此意义上,既有环境行政处罚的实践运用已经比较充分,但这并未使环境行政机关摆脱执法不力的指责,环境法律落实的效果也不理想,环境罚款及其他处罚措施在责令企业整改方面效果并不乐观,[32]P102必须反思其中存在的问题。这不能完全归结执法体制机制本身的原因,某种程度上可以归结为环境立法质量问题,[33]P5环境行政处罚规则设计还存在明显的缺陷,行政罚款等责任方式并不能完全回应环境保护的需求,如企业停产停业责任的争议[34]P17-18等都暴露了制度设计问题。

因此,虽然环境法上仍应当充分运用传统行政处罚制度来保障环境行政的实施,惩罚违反环境行政管理秩序的行为,立法中已经规定、实践中运行良好的行政处罚方式都可以运用到环境行政管理过程中。同时也要看到,环境行政处罚也应当有适应环境行政之特殊需求的改进,以特殊的行政处罚制度安排来保障环境行政的实施和环境保护目标的实现。

(二)环境行政处罚的特殊性与创新发展

环境行政处罚的创新发展具有理论基础和现实需求,关键问题是如何创新行政处罚以回应环境风险管控需求,以更合理的责任方式和责任分担机制促进环境保护目标的实现。

环境行政对环境风险的应对需要贯彻预防理念,在制度上体现从事后管控到事前、预先管控的转变,如环境法上比较独特的环境影响评价制度、我国《环境保护法》规定的环境污染公共监测预警机制等都体现了预防原则。预防原则要求对环境问题形成过程的提前介入,在环境行政管理过程中提前采取措施,相应的环境行政处罚要根据环境行政管理的预防理念进行调整,不能仅关注或者主要关注环境损害后果并对造成环境损害后果的违法行为设置处罚,因为环境损害后果严重的情形会经常出现,而行政罚款等处罚措施很难与损害后果相匹配,这就导致“违法成本低”、行政处罚乃至行政执法不力的指责。

基于环境行政的风险应对属性,环境行政相对人的义务设置应当体现过程性、分散性特征,对风险形成过程中的相关主体设定义务而非仅关注最终的直接排污者或者破坏者,相应的环境行政处罚应当从两个方面进行创新。一是要摆脱对环境损害后果的过度关注,根据环境行政管理过程的需要合理配置法律责任,即针对环境管理的各个阶段、各个环节的义务都设置对应的法律责任,从而以过程控制来避免或者降低环境损害后果出现的可能,以适时、适度的处罚保障对环境风险过程管理的真正实现,从而消灭或至少是降低风险。这要求对各种行政处罚方式包括警告、吊销许可证等都要合理运用,并创新责任方式适应环境行政管理的需要,例如责令限期拆除、责令停产整治、禁止从业、一定时期内不得申请行政许可等处罚方式④都可适当运用。二是要改变以行政处罚来应对甚至补救环境损害后果的思路,运用损害赔偿模式来解决环境损害救济的问题,其中的私人损害需要回到环境侵权赔偿制度,而公共性的生态环境损害可以通过行政途径追究责任。[35]P102关于生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任的法律属性还存在争议,[36]P98,[37]P50但不管是否将其作为特殊类型的行政法律责任或者专门的环境行政法律责任,[38]P20可以明确的是其不属于传统意义上的行政处罚。制度上相对合理的处理是,对于环境损害后果的应对不再坚持行政处罚的主导地位,而是交由环境侵权赔偿制度、生态环境修复和生态环境损害赔偿制度去解决,当然,造成生态环境损害的行为违反环境行政法上规定的义务的,不排除课以行政处罚责任。

总结起来,环境行政处罚的创新发展要坚持几个要点:一是积极探索行政处罚方式的创新方向,总结实践中已经运用的处罚方式并进行提炼和提升,形成适应环境行政管理需求的新型行政处罚方式并通过立法加以确定;二是重视环境行政的过程性特征,以传统的或者创新的处罚方式配合对环境风险进行全过程管理,即针对风险控制的过程性义务设置对应的责任;三是以生态环境修复责任或者生态环境损害赔偿责任对环境损害后果进行救济,行政处罚在其中仅发挥辅助性作用。另外,环境行政管理中的主体多元化等也需要在行政处罚制度中进行考虑,例如规定环境污染治理第三方的责任等。[39]P64-65环境行政处罚要在上述思路下完成体系化构造,并以此体系为基础在环境法典中进行合理编排,这涉及环境行政处罚的专门性规定与相关法律之间外部关系的处理,以及环境行政处罚内部体系的构造两个方面,以下分述之。

(三)环境行政处罚的外部关系及法典处理

传统行政处罚方式在环境保护领域的运用,以及环境法上创新发展的行政处罚方式,共同构成环境行政处罚制度。无论是分散在多项环境法律法规中,还是在环境法典中进行相对集中的规定,环境行政处罚制度都要处理好与《行政处罚法》等法律法规的关系,此即环境行政处罚制度的外部关系。

行政处罚是行政法的一项基本制度,其基本内容规定在《行政处罚法》中。《行政处罚法》在行政处罚法律法规体系中处于总则地位,[40]P16包括环境行政领域等特定行政领域的行政处罚应当在该法规定的框架之下设计具体的规则,二者之间构成特别法与一般法的关系。我国台湾地区的“行政罚法”也定位于构建行政秩序法的一般规则,是共通适用于各类行政罚之统一性、综合性法律,以使行政罚之解释与适用有一定之原则与准绳。[41]P28即使考虑法典在法律体系中的特殊地位,环境法典中的行政处罚制度也应当在《行政处罚法》规定的框架之下进行设计。一方面设计具体规则实现行政处罚一般规则在环境行政领域的运用,主要是传统行政处罚方式的具体运用,典型如行政罚款的设定等;另一方面要立足于基本制度进行创新,主要是行政处罚方式的创新,即规定不同于传统行政处罚方式的新型责任方式,但是不得脱离基本制度,必须具备“减损权益或者增加义务的方式”“违反行政管理秩序”“惩戒”等基本要素。[42]P1286在环境法典的制度设计中,要注重制度之间的技术性衔接,《行政处罚法》已有规定的制度不必在环境法典中再行规定,而要着重创新性规则的规定和具体运用规则的规定。例如《行政处罚法》规定的基本行政处罚种类应当在环境法典中直接运用,需要创设新的行政处罚方式的可以专条进行规定,并在条文表述上与《行政处罚法》第9条相衔接。这样,总体上形成《行政处罚法》规定的一般规则与环境法典规定的环境行政处罚规则之间的一般法与特别法的关系,明确环境行政处罚制度的基本体系定位。

另外,环境行政处罚制度与行政强制、治安管理处罚的关系也需要加以考虑。基于行政处罚与行政强制的关联性,环境行政处罚制度的设计也需要相应的行政强制规定,应当在《行政强制法》的制度框架之下设计具体规则。环境行政处罚的执行还经常涉及到治理管理问题,我国已有地方试行环保警察制度以强化环境执法,环境行政处罚与治安管理处罚之间的关系也需要理顺,基本立场是按照违法的性质和严重程度进行认定,以治安管理处罚作为维持环境行政管理秩序的保障。

(四)环境法典中的行政处罚制度设计及定位

环境行政处罚制度体系化的重点是内部的结构安排,目前分散式的环境立法未能实现其内部体系化,导致的局面就是,新型的环境行政处罚方式由行政规章进行规定,但却在法律法规中进行具体的运用。通过《环境保护法》的修订,在其中设置环境行政处罚的基本规则可以部分解决这一问题,但更合适的途径是在环境法典中对环境行政处罚制度进行体系化设计,并明确其与环境行政法规等立法中行政处罚制度之间的关系。

环境法典中行政处罚制度的设计要融入环境法典的编排方案特别是环境法律责任制度的编排方案中。关于环境法典中法律责任制度的编排方案,采取“独立为主、分散补充”编纂模式[38]P5已经逐步形成共识,即设置独立的法律责任编规定环境法律责任制度的主体内容,同时在污染控制等分则编补充规定相对具体的法律责任规则,其中主要就是对应于具体环境行政管理制度的行政处罚规则。在环境法典的法律责任编中,要设计法律责任的一般规定、行政法律责任等章节。[38]P5那么,环境法典中的行政处罚制度的编排可以分为三个层次:一是在法律责任编的一般规定中规定明确基本定位,主要是规定环境行政处罚制度的设计原则,并明确环境行政处罚制度与《行政处罚法》的关系、建立二者之间的衔接规则。二是在法律责任编的行政法律责任章中规定环境行政处罚制度的基本规则,主要是相对于《行政处罚法》的创新规则,包括新型的行政处罚方式,以及可以适用于某类环境违法行为的一般处罚规则,例如警告规则可在行政法律责任章进行概括规定;按日连续处罚制度也需要总结实践经验进行改进。[43]P117三是在污染控制编、自然生态保护编和绿色低碳发展编中规定具体的处罚规则,即针对具体环境行政管理制度中的义务规定设计相应的处罚规则,直接将环境行政相对人的义务与违法责任对应起来。

环境行政法规、地方性法规和规章也可以规定行政处罚,其设定权限等基本规则已有《行政处罚法》规定,但是涉及环境行政处罚的特殊方式等问题时,还需要考虑环境法典中的行政处罚制度与行政法规、地方性法规和规章中的处罚规定之间的关系,具体可以分类两种情形:一是环境法典对违法行为已经规定行政处罚的,行政法规等可以在上位法规定的幅度范围内进行具体规定,以明确具体的处罚规则;二是环境法典对违法行为未作出行政处罚规定的,行政法规等为实施相关制度可以补充设定行政处罚。在此意义上,环境法典中关于行政处罚的基本规定和《行政处罚法》的规定共同构成环境行政处罚的基本规范,行政法规、地方性法规和规章要在此框架下完成具体的行政处罚规则设计。

四、环境行政处分的体系定位与法典表达

环境行政法律责任涉及的第三类主体是公职人员即公务员、行政主体的工作人员的责任。公务员的责任主要是指公务员对国家的责任,主要责任形式是行政处分和纪律处分。[25]P558法律规定的处分在我国又分为政务处分和处分,监察委员会对违法公职人员适用政务处分,而任免机关、单位对违法公职人员适用的纪律处分统称为处分,从而形成监察委员会与任免机关、单位的纪律处分双轨制。[44]P44在环境行政领域适用的政务处分和处分可以合称为环境行政处分,现行环境法律中基本都有关于行政处分的规定,但未必明确处分的实施机关。在环境行政法律责任的体系化进程中,环境行政处分也是需要考虑的一个方面;环境法典中是否规定、如何规定行政处分也是编纂中需要考虑的问题。

(一)环境行政的特殊性与行政处分

与环境行政处罚制度一样,环境行政处分制度的设计和体系化也要立足于环境行政的特点。当然,作为行政主体的政府、行政相对人是行政法律关系的主体,而作为行政处分之对象的公职人员的主体地位并不相同,只是行政主体的工作人员,因此其责任受环境行政之特殊性的影响相对较小,也就是说,环境行政处分与通常的行政处分有更高程度的一致性。

公职人员当受的行政处分与政府的法律责任密切相关,事实上,应该课以行政处分的公职人员违法行使职权行为,通常也导致政府承担相应的行政责任。相对于传统的行政职权,环境行政权的特殊性在于经常需要作出风险决策,即在信息不完全条件下需要“决策于未知”之中,这样会导致行政职权履行不当未必是因为公职人员的履职不力,而是因为客观条件的限制,因此,即使行政职权的履行不当当承担责任,也不意味着公职人员的行为具有当罚性。环境行政处分的设置要充分考虑环境行政的风险行政属性,在一定程度上将政府履职不当的法律责任与对公职人员的行政处分区分开来,对于政府的行政法律责任更多考虑客观结果进行设置,而对于公职人员的行政处分要更偏重于对主观状态的考量,并建立行政责任追究的协作制度,实现同一违法行为所导致的行政主体追责与行政处分的衔接,[45]P185从制度上为环境行政的顺利实施和环境保护的达成提供保障。从这个角度考虑,相对于其他领域的行政处分,环境行政处分的设置应当更加谨慎。

(二)环境行政处分制度的体系化

现行环境法律法规中对行政处分虽然已有规定,但相对而言比较分散和概括,且规定的方式存在着较大差异。而且行政法理论和立法实践中对行政处分的关注也相对比较少,环境行政处分的体系化程度比行政处罚更低。总结起来,现行法律关于行政处分的规定主要有两种模式:一种是概括模式,仅规定公职人员违法的概括情形,以及“依法给予处分”,例如《大气污染防治法》第126条;⑤另一种是列举模式,即对公职人员的具体违法情形进行列举规定,并明确相应的处分,例如《环境保护法》第68条。⑥即使是列举模式,对违法行为的列举也相对比较概括,行政处分的条文设计相对简单。

有鉴于此,环境行政处分制度的体系化首先也需要处理其与《公职人员政务处分法》《行政机关公务员处分条例》之间的关系,在政务处分与处分双轨制下,结合环境行政的实际需要设计具体的行政处分制度,将环境行政处分制度作为行政处分制度在环境行政领域的特别制度进行设计。其次,要根据环境行政制度的不同类型、结合环境行政的特点来完成环境行政处分制度的具体设计,将环境行政职权不当履行的后果与公职人员的过错程度等结合起来考虑,规定不同的行政处分规则。

(三)环境法典中的行政处分制度设计

现行环境法律法规中对行政处分的规定比较简单,环境法典中对行政处分的规定可以沿此模式进行规定。主要理由是,行政处分是行政机关的内部行政行为,而且涉及不同行政机关、不同行政领域的公职人员承担责任的公平性,以行政处分的一般性法律法规进行统一规定,并保留监察委员会与公职人员任免机关和单位的决定权更适合行政处分制度的运行规律。当然,考虑到环境行政处分的相对特殊性,环境法典中还有必要对其进行规定。

具体来说,环境法典中的行政处分制度设计应当以概括性规定为主,在法律责任编的行政法律责任章中进行规定,主要包括几个方面的内容:一是环境行政处分与行政处分一般规则的衔接规定,明确环境行政处分的基本类型、程序等适用行政处分一般法律法规的规定;二是以原则性规定明确环境行政处分的重点领域和适用导向,建立环境行政处分的一般规则。三是针对环境影响评价等具有特殊性的环境行政制度,规定行政处分的对应性规则。四是明确尽职免责等特殊规则,按照权责一致原则明确环境行政管理尽职免责的法定事由、程序机制等,[46]P52作为公职人员责任机制的重要组成部分。

结 语

立法的形式合理性和实质合理性都应当受到关注,[47]P85环境法典中的行政法律责任制度设计要通过科学合理的制度设计实现环境法律责任的体系化和现代化,[38]P5立足于实质体系化目标进行适度的体系化表达,[48]P110力争实现实质合理性与形式合理性的统一,构建理性的环境法律责任制度。环境法典作为领域型法典,其中的法律责任设置与传统的领域单行法中的法律责任设置有显著差异,需要对原有领域单行法中的法律责任规范进行处理,也需要创制新的法律责任规范,并注意与责任型法典中的法律责任规范的连接,[49]P112从内外两个方面实现责任制度的体系化。基于上述分析,总结起来,环境行政法律责任应当以环境保护目标为导向,充分考虑环境行政的特殊性。首先按照主体不同分别进行政府环境行政责任、制度行政相对人的行政处罚制度、公职人员的行政处分制度的体系构建,协调处理各自的外部衔接关系和内部体系,进而实现不同主体的责任之间的协调。在理顺实质体系化结构的基础上,环境法典编纂中应当适当考虑立法技术和形式要求,对三类主体的环境行政法律责任进行适当编排:一是政府的环境行政法律责任主要规定在法律责任编的一般规定中,以概括性条文规定政府的环境质量责任、生态补偿责任、环境损害补偿责任等,其中环境损害补偿责任的具体规则可以放在行政法律责任章中;二是对行政相对人的处罚规则分别规定在法律责任编的行政法律责任章以及污染控制等分则编中,前者规定环境行政处罚的一般规则、通用性规范,后者主要针对具体的环境行政管理制度配套规定具体的行政处罚规则;三是对公职人员的处分以相对概括的方式集中规定在法律责任编的行政法律责任章中,而具体的行政处分规则按照相关法律法规操作即可。当然,环境法典编纂虽然已经列入正式的立法规划中,但是出台仍需时日,而环境法律责任的体系化是一个需要不断深入的课题,对环境法典中环境行政法律责任制度的设计和编排方案还可以继续探讨。

注释:

① 2023年9月7日发布的《十四届全国人大常委会立法规划》明确“积极研究推进环境(生态环境)法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。2021年4月公布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确提出“要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。

② 本文的讨论主要限于环境行政法律责任,环境领域的刑事违法可以认为是行政违法的延续或者说是其严重情形。“从逻辑上说,根本不存在违反刑法的问题,刑事违法性只是一个虚幻的概念。”参见陈兴良.违法性的中国语境[J].清华法学,2015,4.

③ 关于政府的概念有不同的理解,本文所称政府指行政机关,即行政法律关系中的行政主体,主要是承担环境保护职责的各级人民政府以及生态环境主管部门等相关行政主管部门。政府也是政治责任的主体,本文的使用也不限于指法律上的主体。

④ 2023年5月8日,生态环境部公布《生态环境行政处罚办法》(生态环境部令第30号,其中明确废止《环境行政处罚办法》),相对于《行政处罚法》的规定,增加了上述行政处罚方式。实践中,还有创设新的环境行政处罚方式的需求和可能。

⑤ 《大气污染防治法》第126条规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的,依法给予处分。”

⑥ 《环境保护法》第68条规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职:(一)不符合行政许可条件准予行政许可的;……(九)法律法规规定的其他违法行为。”