许多奇

(复旦大学法学院,上海 200438)

金融是国家重要的核心竞争力,金融安全是国家安全的重要组成部分。十八大以来,党中央围绕防范化解重大风险攻坚战作出重要战略部署,其中防止发生系统性金融风险是金融工作的根本任务。习近平总书记早在2017年7月14日全国金融工作会议上强调,“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置,科学防范,早识别、早预警、早发现、早处置,着力防范化解重点领域风险,着力完善金融安全防线和风险应急处置机制”。党的二十大报告明确要求:“深化金融体制改革,建设现代中央银行制度,加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线。”如何提炼行之有效的做法以监测系统性金融风险发生之“因”,预测其发生之“果”,并创新性地将其上升为法律制度,除金融稳定法治化手段方面的充分讨论外,如何运用税法规制系统性金融风险,成为全球关注并亟待回应的重大现实议题。

在经济紧缩期间,各国都会面临严重财政赤字或国库枯竭的困境,个体金融风险亦极易通过传导迅速发展成为系统性金融风险,简单直接、一刀切式的金融监管措施难以解决这一困境,而向金融机构的交易或行为征税则不啻为一种既能减少风险性操作、又能提升税收收入的柔性有效的经济治理方式。各国根据自身具体情况寻求最适合自身的税收政策救市之路,①政策制定者能够通过向第三方征税来达到金融规制的目的。一方面,现代税收政策支持者认为向金融交易或行为征税具有明显的稳定市场、削弱过于强大的金融部门的作用,并为各国增加急需的财政收入。②另一方面,该税也存在不可避免的缺陷,一旦金融部门的失败或紧缩可能损害第三方利益,该税往往于事无补,甚至进一步恶化金融机构失败造成的负面后果。简言之,金融规制税是否能将不利成本精准地附加于金融机构产生“系统性风险”不良后果的行为或活动上,是此种税收政策设计成功的关键所在。

一、系统性风险税法规制的必要性:金融监管的悖论

系统性金融风险的防控职能通常归属于金融宏观调控部门或者金融监管部门,只有在金融宏观调控无效或监管失灵时,才会将关注重心转移到看似并无直接关联的税收政策的调控职能上。

(一)系统性金融风险的概念界定

风险是金融市场的基本特征,系统性金融风险的税法规制的有效性则先取决于对系统性风险内涵的充分认识。所谓风险,意指未来发生的潜在概率,大体上可分为系统性风险和非系统性风险两类,后者可通过多样化投资等方式得以消解,而前者不可通过分散风险得以避免或消除。[1]P626-627“系统性风险”的微观基础是“系统风险”,前者是威胁整个金融系统及宏观经济的风险,而“系统风险”是指因微观个体失败或失调引发链式反应导致的个别金融风险。面对金融风险,其核心既有对尚未实际发生的风险进行前瞻性嵌入式规制,也包括对已经实际发生风险的后顾式救济规制。

经济学家富兰克林·艾伦等认为,系统性风险是指因某种共同的冲击或传染而导致的众多或全部金融机构的崩溃。[2]P2法学家则常常描述为系统风险通过连锁反应在金融机构之间迅速蔓延,随之金融部门的功能被整体削弱,进一步将风险扩散至实体经济,不可避免地引发政策失灵并加剧经济损失。杜克大学史蒂文·施瓦茨教授认为系统性风险具有以下特征:一是由市场或机构失败引发(通过恐慌或其他)的经济冲击;二是失败的市场或机构引发的链条性传染,抑或金融机构重大损失所引发的传染性恐慌;三是资本成本增加或效用降低,导致金融资产市场价格的大幅波动。[3]P204哈佛大学哈尔·斯高特教授则从相互关联性角度,指明系统性风险存在两个截然不同的含义:一是同时对金融机构产生影响的共振性金融冲击;二是类似一家银行倒闭会影响其他银行连锁反应的可能性。在某种程度上,这两方面相互关联,一个重大冲击本身就可以引发连锁反应。[4]P173随之,国际货币基金组织、金融稳定理事会以及国际清算银行对系统性风险做出界定,即它不只是对金融服务产生威胁的风险,而且还对金融系统的绝大部分运作造成损害,并给整个经济带来重大负面影响。[5]P2也有学者提议从企业倒闭或困境造成的损失角度来定义系统性风险,即由股东、债权人和直接遭受损失的员工所承担的风险,只要该风险不溢出并影响到社会公众,都并非真正的系统性金融风险。

具体来看,我国系统性风险包括两方面的涵义:一是发生公司财务困境的可能性;二是该种财务困境对非利益相关者会产生影响。[6]P4一旦发生系统性金融风险,它具有以下典型特征:一是周期性。经济需求端的改善仍然主要依靠传统银行,随着经济持续上行,银行等经济代理人受到激励,愿意承担更大的风险以便获得更高收益,直到市场受到一个引发市场资产价格发生逆转的负向冲击,导致资产价格错位,引发资本和劳动力等资源部分和期限方面的错配,进而降低投资和消费意愿。二是高杠杆性。近年我国经济整体的宏观杠杆指标不断攀升,在经济繁荣时期银行可能通过金融创新或资产证券化等行为扩大对市场大规模资金供给,进一步增加杠杆和信息非对称性,潜在地增加损失的破坏性和风险传播速度。三是相互关联性。随着经济萎缩的发生,投资和消费意愿的降低,进而影响了金融市场中资金流动,导致信贷紧缩。银行部门的信贷紧缩会增加市场上外部融资的风险溢价,进而增加债务负担。由于金融系统本身的结构特征,市场是非完全信息的,且金融个体之间具有较紧密的资产负债表关联,那么当债务违约发生时,就可能通过资产负债表、非对称信息等渠道在金融市场中传播。如果风险不能得到有效控制,就容易诱发系统性金融风险的暴露或金融危机。

金融市场是一个复杂系统,金融部门之间相互关联,且对整体经济尤为重要。一家金融机构的失败会以一种独特的方式威胁着整个经济,尤其是作为重要金融机构的损失不仅在整个系统中蔓延,而且随着损失的扩大而扩大。次贷危机之后,各国金融体系通过宏观审慎监管进行逆周期相机决策,[7]172部分解决了系统性金融风险防范问题。在各种政策组合中,除货币和外汇政策外,还可以考虑征收“托宾税”,③“托宾税”起源于经济学家詹姆斯·托宾在19世纪70年代向外汇交易征税的提案,其积极意义在于中央银行不需要调整利率或介入货币和外汇市场实行干预行为,就可以影响资本交易的流动方向与规模,从而影响市场汇率,达到防范系统性金融风险的目的。④更重要的,征收涉金融类税收也能起到遏制金融市场上过度投机行为的效果,证券交易税、货币交易税和银行交易税等金融交易税,能通过提高成本的方式影响当事人决策和行为的方式,以避免资本快速流动带来的冲击和资金断裂等连锁反应。[3]232

(二)系统性风险的金融法规制失灵

防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务。当前,我国金融风险一方面来源于传统的金融体系内部,现代金融体系作为一个相互关联的整体,更加强调风险的内生性;另一方面也来源于数字科技部门、地方政府部门、房地产市场以及重大公共事件等外源性因素。

首先,影子银行会通过一系列的专业化设计,将风险置于传统金融监管视域之外。国外影子银行运行的逻辑在于,银行不再无限期地持有抵押贷款,而是通过资产证券化等影子银行工具,将数千笔抵押贷款组合成一个投资组合,再将这些投资组合分割成有价证券,转售给投资者。交易的吸引力在于对优质证券给予高信用评级(例如AAA),使其适合保守型和受严格监管的投资者;夹层部分的信用评级较低(例如BBB);而劣后级股权可能根本无评级。创建“高质量”的部分是如此诱人,以至于银行重新打包,将夹层部分汇集到一个新的投资组合中,然后将该投资组合本身转换为高级、夹层和股权部分的债务抵押债券,如此循环下去,脱离于原有的银行监管体系循环之外。[8]P71-72而我国的影子银行业务主要基于银行信用履行职能,却又未受到高标准的银行业监管,其金融活动除了银行自身的表外业务,还包括传统银行与借贷有关的业务。有学者更愿意用“传统商业银行的影子”来进行定义。[9]P33中国的影子银行,主要构成为信托贷款、委托贷款以及没有金融中介参与的企业间直接贷款等。[10]P23虽然中国的影子银行离国外发达国家的影子银行差距不小,但在中国的金融抑制和分业监管的背景下,影子银行可以轻易地利用监管制度缺陷,通过创新手段开展套利活动,绕过金融监管经营金融业务,导致金融监管失灵。2008年的金融危机爆发之后,受“四万亿”财政刺激计划的影响,央行在2010年收紧了对地方政府融资平台的表内贷款,地方政府面临债务压力,不得不转向非银行融资来实现债务展期,中国的影子银行自2012年开始迅猛发展。

第二,缺乏跨机构、跨市场、跨区域的全面监管是导致风险爆发扩散的重要原因。交叉性金融业务是在金融混业经营迅猛发展与分业监管体系不完备背景下发展起来的一类具有创新性质的产物。2008年,中国人民银行、原银监会、证监会和原保监会(简称原“一行三会”)共同发布的《金融业发展和改革“十一五”规划》提出“鼓励金融机构通过设立金融控股公司、交叉销售、相互代理等多种形式,开发跨市场、跨机构、跨产品的金融业务”。此后,以资产管理公司为核心的多类型金融控股公司开始迅猛发展,直到2017年3月原银监会发布《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》,对各类资金套利乱象进行严厉整治,快速膨胀发展的理财业务与同业业务才放缓了脚步。尽管自2017年至今金融监管体制改革朝着统一性的特殊双峰方向行进,但仍处于金融监管空隙的发展阶段,交叉性业务具有投资结构复杂、资金链条长、业务透明度低、风险隐蔽性强等特点,交叉业务底层资产难以穿透,非标准化债权资产的扩张提高了银行的信用风险。[11]P49与此同时,金融科技参与引发“科林格里奇困境”⑤的出现,即使构筑起毫无间隙的金融监管,亦难以应对跨界、跨业和跨域的科技风险识别和风险控制的不确定性,必然导致金融监管的失灵。

第三,金融监管无法规制流动性风险导致“流动性螺旋”,从而引发系统性金融风险。次贷危机中,各银行曾争先恐后将抵押贷款与其他贷款捆绑在一起,做成债务抵押证券(CDO),其投资者分担了抵押贷款放贷人的部分风险,以换取经济回报。[12]P44金融机构也从短期借款人(存款、回购)手中获得资金,并将其用于非流动性投资。该类投资的优势显而易见,即回购贷款机构集体退出市场的事实也并不会使CDO的价值下降。然而,一旦面临挤兑(通过存款或回购贷款机构)的银行需要现金,以便通过新的存款、回购等方式筹集更多资金,则必须出售其在非流动性投资中所持有的股份。在恐慌期间,突然有大量银行寻求紧急卖出,而极少有银行愿意买入,导致银行不得不接受较低的资产价值,迫使银行重估其持有的所有类似资产,因而影响了银行的资产负债表。一家银行的折价抛售迫使其他银行对其持有的股票折价,随之贴现销售影响到其他银行,称为“抛售外部性”。通常,较低的价格会吸引逢低买进者,推高需求,稳定价格。但当储户、回购贷款机构和其他银行都在寻求退出市场,相互传染而失去信心,就会形成“流动性螺旋”,使得银行缺乏大多数经济活动具备的自我稳定和自我修正的能力。

金融传染性往往极大地超过人的想象力,金融微观审慎监管已经无法适应金融衍生品的发展,宏观审慎应运而生。“流动性螺旋”不会直接影响银行借款人,他们并不知晓或关心其抵押贷款被分割并出售多次。然而,潜在的抵押贷款人可能无法为其新房子找到一笔贷款,甚至更多的人面临失业进一步恶化了还贷的可能性,因为更严格的信贷条件抑制了经济活动和各类非必要服务的需求。银行业务的不稳定和失败可能会蔓延开来,给整个社会带来更高的成本,而不仅仅是一家金融机构的股东、储户和其他利益相关者,这就是典型的系统性金融风险的关联性特征。经济学家将这种系统性风险视为一种负外部性⑥,一家构成系统性风险的银行享有其承担风险的全部好处,但不受大部分下行风险的影响。这种不对称性在银行中体现尤为明显,微观审慎监管⑦显然已经不能满足金融稳定的需要,它可能会稳定一家公司,但会破坏整个系统的稳定。所有行业的企业股东都享受着承担风险的全部好处,同时让债权人面临风险。虽然公司债权人(在很大程度上)是自愿的,并筛选过度冒险行为的债务人,承担额外风险的企业债务人必须以更高的利率支付该种特权。相比之下,系统性风险则是由整个社会负担。如果缺乏宏观审慎监管,政府就无法对那些从事产生更多系统性风险活动的企业施加更高的成本。

实施“宏观审慎”职能的国家之手通常在市场繁荣时期收紧监管,而在经济萧条期间放松监管。微观审慎监管的对象是单一机构,资本充足率、杠杆率、流动性比例等因素构成微观审慎监管体系,宏观审慎监管则可通过这些工具对整个经济进行调节,例如,资本充足率规则在繁荣时期得以加强,而在萧条时期则得到放松监管。[13]P4与此同时,宏观审慎监管以金融稳定为目标,其监管范围充分覆盖金融体系间的相互传染性。金融危机对整个经济造成的破坏尤其严重而不容发生,人们通常注意到开征金融税具有提振财政收入的作用,却少有关注金融税同样具有监管职能。支持者认为,金融交易税通过提高交易成本,阻止金融泡沫的形成,抑制繁荣/萧条周期。[14]银行的连锁倒闭会损害整个经济,而不只是影响投资者和其他与银行有直接联系的人,通过比较不同政策安排可知,合理的税收具有矫正负外部性的功能,从而发挥防控系统性金融风险的功能。[15]反对者却认为,矫正性税收对于防控系统性金融风险往往于事无补,由于金融部门的失败或困境会损害第三方,对不良资产征税,意味着让已经深陷困境或濒临破产的公司雪上加霜,这样的税收甚至适得其反,加剧金融风险的恶化与传播。故,为了达到必要的效果,金融系统性风险税收规制必须瞄准增加金融机构不良后果风险的行为或活动,精准定位征税对象。以下笔者将通过剖析系统性金融风险征税的理论基础,归结出最适合我国防控系统性金融风险的税收制度。

二、系统性金融风险征税的理论基础与现实困境

由于矫正税既有弥补负外部行为损坏的作用,也有“寓禁于征”社会政策目标,具有规制性质,非常适合通过针对系统性风险发生关键点征税的方式,起到防控系统性金融风险的作用。

(一)庇古税理论的延伸:系统性金融风险征税的适当性

对外部性征税的理论源于经济学家庇古1932年的著作《福利经济学》,在庇古税中,政府为出售排放污染的权利提供某种价格,并将剩余的事情交给市场。“污染者付费”原则不仅能够减少污染,而且可以让污染者在如何最有效地减少排放方面具有灵活的选择权。而为庇古式传统税收理论的现代辩护,则来自于经济学家格雷格·曼基,后者认为,庇古税受到欢迎的原因有二:一方面,它是补救市场失灵的最小入侵性的方法。既可恢复资源的有效分配,又不需要政府针对家庭和公司的具体决定采取直接干预手段;另一方面,在增加政府收入的同时,可减少诸如所得税等其他税收,所得税往往违反税收中立原则,造成所得者致命的损失。[16]P16将该理论延伸到系统性金融风险的税收规制,有其内在的合理性。明斯基的金融不稳定假说把债务融资而非家庭需求和储蓄的波动作为金融不稳定的主要根源,⑧强调了杠杆作为复杂市场经济中持续金融不稳定的根本性作用,金融不稳定可能因一系列衍生金融工具的发展以及导致风险被错误度量的金融理论的基本弱点而加剧。这一内涵更为广泛的经济框架突出了由过度杠杆和风险的错误度量而导致的过度承担风险的重要性,它们是违约风险及其引发的系统性风险的根源。在缺乏税收引起的价格变化情况下得出资源最优配置的结论,往往使税收政策制定者忽略了这些效应,而将注意力集中在微观层面的激励上。实则在宏观层面,这些激励可能会加剧非税收因素对金融不稳定的影响,而经济可能要为此付出潜在的成本,其中部分成本甚至由无辜的第三方承担,这种宏观层面的过度杠杆和承担风险可以被视为一种负面的外部性。[17]P12

在金融税制构建过程中,从财政收入目的向金融稳定目的转向成为目前达成的最大共识。[18]68以庇古税为代表的矫正税正好填补了这一空白。众所周知,庇古税最早是一种以碳税或汽油税为典型代表的环境税,具有明显的类推性,由于人们担心缺乏公平性,在立法时时常遭遇纳税人抵制。而庇古税作为矫正型税收,适当地应用于金融部门,将税收负担置于银行家和资本所有者身上,反而会呈现累进性特点,起到较好的税收公平分配效果。政策制定者甚至可以通过向金融机构的对手方等第三方征税来提高项目成本,间接达到监管金融业的目的。路易斯·卡普洛和史蒂文·沙维尔详细阐述了矫正型税收相对于直接监管的普遍优势:“矫正性税收优于数量监管的理由显而易见,它能有效利用该公司相关控制成本的信息进行适度调节。”[19]P4-9即使政府并不清楚外部性造成的危害程度,庇古税仍可通过限制外部性的数量(如碳产量)等方式有效地发挥作用。即使在潜在损害不确定性情况下,仍可通过有效利用生产者自身成本的信息,达到与直接监管(限制外部性)相同的效果。换言之,征收金融矫正税的直接原因在于,系统性风险是政府意欲竭尽所能减少的一种负外部性,即使系统性风险造成的危害无法确定和投机性无法量化,政府仍可利用该税收来限制总体系统性风险。更何况,正如环境税可以通过衡量碳排放来计量税基,系统性金融风险税也能寻求一种具体、可测量的税基计量方法进行精准的定量分析。

区分过度投机性交易和投资性交易的征税力度,是发挥宏观调控作用的关键所在。以凯恩斯、托宾为首的学者提出了针对金融机构征收的小额金融税的做法,历史证明其具有宏观调控的作用。凯恩斯认为,这种税能在增加投机成本的同时,控制噪音金融交易者的过度投机行为,最终达到将投资导向实体经济部门并降低经济波动性的目的。[20]P80-81托宾则指出,由于金融产品流动性强的特点,商品市场和劳务市场相对于金融市场对价格信号的敏感程度较低,因此国际资本市场的投机活动在导致国际金融市场波动后,终会引致商品和劳务的扭曲,并损坏市场和社会的整体福利。因此需要通过征收全球统一的货币交易税的方式,降低国际金融市场运行的速度。众所周知,金融市场需要一定的投机行为提高活跃度,缺乏适度的投机交易会导致交易总量的降低,而通过适当增加短期交易成本的方式能够抑制频繁的短期投机行为,降低全球资本的流动性,从而维护汇率的稳定。随着全球性股市崩盘以及次贷危机等金融危机出现,规模过于庞大和复杂的金融投资交易被视为推动危机爆发的主要推手之一,金融交易税有效减少大量投资交易行为也是对市场环境的净化,不仅会有效遏制投机冲击,还会有利于税基的维护,并激励更多长期稳定的优质交易的产生。

(二) 实施金融风险矫正税的现实困境

矫正性税收的原理在于用税收来矫正负外部性,提高错误行为的成本,对负外部性产生者征收相当于外部不经济性价值的税款,使其私人成本与社会成本相等,从而阻止该种系统性金融风险始作俑者的行为。从广义上看,以矫正负外部性为目的,由国家向其管辖范围内的自然人、社会组织强制征收的金钱给付,都称之为矫正税。在各国金融监管实践中,税法参与金融监管的情景并不鲜见。例如养老金投资运营监管就主要涵盖负责证券市场政策的金融监管部门及可能涉及的税务部门之间的协作。[21]P32然而,这一逻辑并非任何情况都可行,至少将面临以下困境:

一是无法对于濒临倒闭的金融机构征收矫正税。如果我们意欲减少产生系统性金融风险的不良后果,就必须通过征税的方式提高其成本,但该逻辑并不适合类推于银行倒闭。一方面,政府并不希望银行倒闭,也会尽可能挽救大银行以防止其倒闭,因为“大而不能倒” “太快而不能倒” “太多关联而不能倒”[22]的魔咒始终存在。另一方面,矫正性税不应在金融机构陷入困境时适用,因为此时的矫正税更可能加大金融机构倒闭的可能性。银行与经济监管和金融危机一样,具有顺周期特征并极具传染性,某家银行的失败会破坏其他银行的资产负债表和储户的信心。摇摇欲坠的银行必然靠出售资产来满足资本充足要求,但这样做只会进一步破坏市场的稳定性。不论是金融监管还是税收,在困境中增加金融公司的负担将与金融稳定的目标相悖。

二是不适当的税收政策设计反而会加剧系统性金融风险。金融稳定作为经济的属性并非“完全可观察”,因为金融不稳定可能潜藏着政策制定者无法确定经济能否减弱而非放大危机所引发的冲击。[23]155所得税的内在逻辑是通过对营利收入征税来加重其负担,并通过给予扣减成本的方式来帮助遭受损失的纳税人,以此实现实质公平。然而,仔细审查所得税不难看出,作为一种矫正性税收很可能与政策初衷南辕北辙。假设,在一个免税的世界里,投资银行A希望根据以下条款与交易对手B签订衍生品合同:“如果黄金明年达到某个预先设定的基准,A将从B获得100美元;而如果黄金没有达到基准水平,B将向A支付100美元。”让我们假设基准的设定是为了保证合同是“公平的”(也就是说,它对任何一方都有预期价值)。即使它没有预期价值,合同也确实会产生风险,因而可能产生完全不同的结果。双方要么赢要么输100美元,潜在的结果存在200美元的价差。所得税的出现无疑压缩了这种价差。50%的所得税会使赢家的税后收益降至50美元。但是,如果政府给予输者抵税,输者可能只遭受50美元的税后损失。50%的税收将投资收益和损失都压缩了一半,即从200美元减少到100美元。据此,所得税看似一种可以降低风险的合理的矫正性税收。然而,仔细观察思考可察,当事各方其实很容易抵消该种矫正税赋予的风险降低效能,合同双方可通过提高赌注的方式来实现200美元的价差,征收50%的税并不会改变税后的结果。⑨在该例中,如果所得税导致合同双方将其风险赌注的规模增加了一倍,征收所得税甚至还会加剧系统性金融风险。一旦合同当事人输掉了赌注,其200美元的损失只造成100美元的税后损失。不容忽视的是,所得税确实会导致更大的税前损失,其他市场参与者很可能会由于观察到更大损失却并未考虑到可能的税收收益而感到恐慌。

三是金融监管可以通过合作模式来实现,而新税种很难通过国际合作来达成。控制系统性风险的首要监管框架巴塞尔协议是国际合作的结果。假设美国政府有效地识别出了一个与系统性风险密切相关的标记,并选择对其征税,金融机构可能会依法纳税,也有可能只是将业务转移到国外。事实上,英国拒绝对欧洲的金融机构征税正是由于该原因,它担心其总部位于伦敦的银行和金融机构迁移到纽约或其他地方,而金融机构的市场退出无疑就意味着税收政策的失败。假设仅美国颁布了一种金融行为税,并将其许多银行推向伦敦或其他地方,美国将失去进入全球资本市场的机会,这些退出的公司仍可能通过传染机制对美国经济构成系统性金融威胁。可见,摆脱银行家并不能摆脱系统性风险。国际合作已成功实施了有关银行资本充足率的全球标准,并通过监管制度将国际软法内化为国内法律制度,由于各国经济、政治和文化不尽相同,合作模式很难在金融税收政策方面达成共识,而税法规制又不失为一种有效的辅助手段,那么,次优的选择便是在系统性金融风险税法制度的补充模式中选择适合本国的规制路径。

三、系统性金融风险税法规制的三种路径

次贷危机与新冠疫情之后,随着对系统性金融风险认识的不断加深,伴之经济持续紧缩和量化宽松升级,系统性风险的金融税法规制开始受到各国金融监管部门的高度关注,学者们从市场波动率、税收收入、制度构建、投机抑制、外汇管制以及金融监管异曲同工的角度,论证出三条不同的税法规制路径。

(一)金融交易税(financial transaction tax, FTT)

金融交易税能充分发挥金融交易宏观调控的作用,有效抑制投资交易行为,发挥弱化道德风险以及预防系统性金融风险等功能。[18]66金融交易税起源于凯恩斯的著名论断,在其名著《就业、利息和货币通论》中曾阐明:“对所有的交易征收政府转让税,可能是至今最有服务性质的改革,成为减轻美国公司投机的主导力量”。[20]P81此后,从二战结束到二十世纪七十年代,外汇交易都按照1944年布雷顿森林计划执行固定汇率,美元与黄金挂钩,成为世界经济的官方储备货币,其他国家和地区的货币则盯准美元。直到1971年尼克松总统放弃了与黄金挂钩而采用浮动汇率机制,其他国家也采用浮动美元挂钩制。[24]P2实际上,金融交易税与托宾稳定外国交易率的国际货币体系改革提案密切相关。托宾并非一个崇尚自由贸易的绝对主义者,他偏重国家之手在财政与金融政策有效协作性的调节,布雷顿森林计划崩塌之后,他充分意识到虽然浮动汇率对美国好处多多,但汇率市场的高速流通性可能威胁到国家的经济稳定。因此,托宾提出自己的税收主张,简称托宾税。[25]P149-153对汇率的投机行为征税,无论是官方资产和债务的巨大变化,还是汇率本身的大幅变动,都会产生阻断频发的国内经济系统性金融风险的作用。托宾税最初的设计思路是减缓金融资本从一种货币转换为另一种货币的速度,是一种货币对另一种货币的所有兑换率征税(税率低至1%),包括从国外购买商品和服务,这样做无疑会给效率本就过于低下的国际货币市场增加负担。受限于原始的内涵,托宾税不能回应后续由其他因素引发的金融危机的内在要求。从广义上看,人们通常认为过激的金融活动和过度高效的金融部门行为可能引发金融危机,从而期冀减缓快速运转的金融之轮,于是,现代改革者将托宾汇率税应用于更为广泛的金融交易之中。

次贷危机之后的2011年至2013年期间,欧洲国家普遍认为金融机构理应对危机造成的损害负责,同时立法者也正在寻找新税源,金融交易税不失为政府面临金融监管困境时一种适恰的新税种。欧盟提出两项与金融交易税有关的指令建议,但两个提案都未获通过,直到新冠疫情来临,政府发现仅从疫情中复苏就需要大概7500亿欧元的资金,再次点燃欧盟征收金融交易税的热情。[26]P1-2迄今为止,在政治上最可行的金融部门税收形式是金融交易税,其主要提案来自欧盟针对任何“金融交易”征收的交易税,却排除了针对一种货币转换为另一种货币的税收,即最初托宾税所针对的外汇交易反而被金融交易税所豁免。2011年9月,欧盟委员会提出了一项理事会指令,将在整个欧盟各地设立金融交易税,[27]P24反映出欧盟独特的政治结构。欧盟本身授权征收金融交易税并开展基本设计,16个成员国(德国、法国等)负责征收和实施该税。[27]P20-21金融交易税产生的税收收入归属于成员国,而非欧盟本身,而各国之间的立场又有所不同。法国和德国强烈支持这项税收,但英国坚决反对,因为担心这项税收会损害伦敦的金融业。事实上,英国对该税收的反对已经影响了整个欧盟企业,使得应对欧洲银行业危机的努力变得更为复杂可变。法国非但没有被盎格鲁—撒克逊人的抵抗所吓倒,反而在2012年夏天单方面实施了这一税种,希望促使欧盟其他国家效仿。2013年初,欧盟税收的支持者取得了部分胜利,27个成员国(包括法国、德国、意大利和西班牙)中有11个获得欧盟授权,通过“加强合作”采用适合本国的金融交易税。最初,该税预计将于2014年生效,但由于成员国之间的分歧,该税的落地实施被一再推迟。[27]P23截止2021年1月,至少已有超过10个国家开征了金融交易税。[28]

欧盟确定了金融交易税的潜在理由在于,它必然会产生政府亟需的财政收入。从金融机构寻求收入不失为合理的政策举措,它们直接引发抑或促成了金融危机以及由此产生的费用,让政府陷入重重困难的境地。更微妙的是,欧盟为其(而非个别成员国)应该强制征税的主张进行了辩护。欧盟希望在各成员国之间保持一个公平的竞争环境,并避免由于该税的开征造成“分裂”。欧盟认可了金融机构税收规制的监管功能的实现。在没有详细说明的情况下,预期金融交易税将为实现“金融稳定”创造条件,并“为风险高的交易创造适当的抑制工具,并补充监管措施”。[27]P24显然,欧盟坚持认为“国际层面的协调方式是最好的选择”,建议“应该为与最相关的国际伙伴的协调方式铺平道路”。欧盟提案的措辞相当简单。如果获得通过,它将由个别会员国征收这项税。粗略地说,它就像征收销售税一样,适用于任何交易的面值,一般利率为交易所涉及金额的0.1%(10个基点)。因此,十亿欧元的交易将产生一百万欧元的税。不过,衍生品合约通常不涉及前期的货币交换,而是以“名义金额”来衡量的。对于衍生品而言,税率为名义金额的0.01%(1个基点)。[29]P26

然而,在美国,任何形式的新联邦税对共和党来说都是不可能的。一些民主党人支持金融交易税,但奥巴马政府不支持,后者更喜欢对金融机构的负债而非交易征收更温和的税收。欧盟的金融交易税如果在美国实施,每年将产生大约700亿美元的收入。⑩尽管在美国和英国存在严重的政治分歧,金融交易税还是得到了强有力的支持,从乔治·索罗斯到教皇本笃,“占领华尔街”运动经常因缺乏具体议案而广受批评,人们却似乎支持“金融交易税”。[30]鉴于金融交易的收入潜力和对遭受抵制的金融部门的影响,金融交易在美国和欧盟可能仍是可行的。国际货币基金组织还指出一个重要问题,金融交易税具有瀑布效应,可能引发更复杂的现象。例如,一家银行可能会发现对冲某些利息或货币波动的行为选择往往是谨慎多元的。一种选择是与另一家公司进行衍生品交易;另一种方法是,该公司通过创建自己的衍生品部门或改变其整体投资组合来直接对冲风险。由于该税的存在,金融机构有动力亲自从事更多的活动,而非把工作外包给其他公司。通过阻断机构间交易,金融交易税很可能会减少金融机构之间的依赖,切断相互联系从而降低系统性风险的可能性。[6]P37

(二)金融行为税(financial activities tax, FAT)

从广义上看,金融行为税类似于针对整个交易的净收益额征税,而金融交易税针对总交易额征税。[30]P19金融行为税源于2009年9月,20国集团的领导人在匹兹堡讨论从金融危机中恢复相关议题,要求国际货币基金组织准备一份报告,描述“金融部门如何为支付与政府干预修复银行体系相关的任何负担做出公平和实质性的贡献。”[31]十个月后,国际货币基金组织作出了回应,提出了征收“金融行为税”的理由,[32]考虑对金融利润和经济补偿同时征税。显然,IMF设想针对一般目的金融活动所产生的税收收入征税,并建议采用5%的税率,并同时设计了三种不同的税种模式,最高收入的设计方案将为美国带来约500亿美元的税收。从宏观层面看,有文献提出,累进性的个人所得税和广税基的消费税,特别适合成为金融业自然的稳定器。[33]973

围绕金融行为税的争议从未停息。支持者认为,IMF提供了减少金融冒险行为的税制方案。几经修改后的金融行为税提案约定,只有在利润和补偿超过某个正常阈值后才能得以适用。其基本原理为,在某个特定年份监测冒险或赌博的收入良好,却可能会在以后的几年内导致糟糕的结果,先行征收金融行为税会起到提前预防系统性金融风险的作用;[32]反对者则认为,IMF提出的金融行为税类似于政府持有的期权,期权理论表明该税可能反而会加大风险,因为如果公司表现良好,政府就会“行使”选择权从而得到报酬;如果公司表现不佳,政府虽得不到报酬,也不会承担任何损失。金融行为税通过有效地授予大型金融机构股票的政府期权,变相加重了它们的冒险负担。期权理论通过对风险较高资产的期权分配更高的价格,认识到良好结果和更高风险之间的关系。[34]P7-8更高的风险水平使类似政府期权的金融行为税更具价值。假设金融行为税与对金融机构资产的期权类似,随着公司投资于风险更高的资产,金融行为税的价值将会增加。假设该公司在今年年初拥有1,000亿美元的资产,它可以选择没有风险(0%)或非常高的风险(100%)或介于两者之间的各种衍生品。到年底,政府将获得该机构资产增长的5%,但如果该公司资产价值下降,则不承担任何成本。然而,在美国征收金融行为税几乎等同政治自杀,很少有共和党人愿意提高税收或创建新税种,民主党中也有金融行业的天然盟友,来自纽约州、新泽西州和康涅狄格州的民主党历来反对增加金融税收负担的改革。即使美国国会对金融行为税感兴趣,美国可能也较难单方面通过开征新税的法案。

鉴此,IMF提出,只有在利润超过一定回报率时才适用金融行为税。最低支付利率的目的是获取“超额回报”,这可能导致金融业享受超额租金或寻求过度风险。假设直到公司有10%的资产回报率后才适用该税,政府在获得超过100亿美元所有利润的理想情况下,金融行为税将对风险征收累进税率,即税率随着金融机构收入回报率的增加而攀升。假设金融行为税税率等于公司自身收入回报率的一半,并不意味着该公司与政府分享了一半的回报。如果该公司的收入从1000亿美元开始,当年的回报率为20%,利润为200亿美元。它的税率将为10%,根据调整后的税率将支付20亿美元。如果它赚了300亿美元(30%的回报),它的税率将是15%,并且它将向政府支付45亿美元。这种累进的金融行为税所造成的负担不仅取决于利润的大小,还取决于获得利润回报率的大小。一家拥有1000亿美元资产的大公司可能会产生2%的回报或20亿美元的回报。它只需缴纳1%的税。一个只有100亿美元资产的规模较小的公司可能会产生同样的20亿美元资产。由于它的回报率更高(20%),它将支付更高的回报率,其税率是10%。[6]P43另一方面,为了防止金融行为税的失灵,必须有效实施金融行为税。在立法者确定纳税人和税基的基础上,识别金融行为税纳税人的明显方法是鉴别在多德—弗兰克法案下受到强监管的金融机构,资产超过500亿美元的银行控股公司占据该类别的大部分,其中包括几乎所有类似高盛的银行类控股公司,某些受到该法案监管的非银行类控股公司(如AIG)也可能会列入其中。与此同时,税基的确定要困难得多。金融矫正性税必须适用于与系统性金融风险联系的风险,这可能与金融行为税能有效征税的投资风险完全不同。假设某公司拥有1000亿美元的资产,金融行为税的征收相当有效地增加了公司投资中发生固有风险的成本,随着风险的增加,金融行为税甚至可以对其逐步施加更大的负担。然而,矫正性税制的设计还需要考虑更细致的税法要素问题,只有将收入、销售和财富等传统的税基转化为数值进行计算,才有征税的具体计税依据,而像“冲击”和“连锁反应”等系统性金融风险中常见的抽象概念,难以转化为可量化的税法要素,无疑将会成为向系统性金融风险精准征税所面临的现实难题。

巴塞尔协议针对影子银行现象提出了正确的监管对策,但依然未能阻止金融危机的爆发。如果巴塞尔在监管规制中适用了金融行为税模式,即监管机构或许可将高利润解读为高投资风险的标志。一旦拥有高杠杆的金融公司拥有高利润,它应该被迫增加账面上的股本和其他资本;但如果某公司已经拥有了充足的资本,满足资本充足率,就无法通过巴塞尔协议的金融规制加以调整和防范,此时,金融行为税则可在某种程度上补足巴塞尔协议规制的缺陷。但批评者指出,金融行为税依然不够完美:一是该税缺乏优雅而精确捕获投资风险的能力;二是该税也不具备巴塞尔协议所亟需的杠杆调整补强的能力。[35]

(三) 金融杠杆税

基于财政收入和金融风险防范的考虑,在金融市场上的投机行为也应当予以课税。IMF的讨论显示出,金融行为税并不能起到预防系统性风险的目的,它可能在防止投资风险或公司投资策略中固有的波动性时相当有效,但无法将税收负担附加于有能力处理高水平风险的金融机构,即使直接针对企业债务数额征税,亦难以甄别企业的债务有害与否而加以区分对待。2010年6月底,美国国会准备征收一种新型银行税,并将作为多德—弗兰克法案的一部分。[36]参众两院的谈判代表6月底在该法案中试图增加一项银行税条款,以冲抵法案产生的额外监管成本。参议员布朗和共和党人肯尼迪却对开设新税种犹豫不决,他写信给参议员多德和众议员弗兰克,试图阻止该法案。由于布朗的支持对《多德—弗兰克法案》的通过至关重要,如果未能达到60票,就无法在参议院获得通过,自从该税从法案中删除之后,布朗才和另外两名共和党参议员一起支持了该法案。[37]

取消的银行税条款的核心内容是实施一种“金融危机特别评估税”,[38]该种评估并非永久性税收,如果成功开征,预估将会筹集190亿美元(或多德—弗兰克法案10年成本的133%,以两者中少者为准)税收,并将在四年内筹集。一旦取消评估税,他们只有通过削减的问题资产救助计划和提高联邦存款保险公司的保费等替代收入或削减开支的方式,来冲抵多德—弗兰克法案的成本。该评估税将适用于资产超过500亿美元的金融机构(或资产超过100亿美元的对冲基金)。拟议的文本没有定义税率或应税基数,只是授予监管机构根据各种因素实施征税的权力。这些因素包括任何“金融稳定监督委员会可能认为合适的风险相关因素”,如杠杆、活动和相互联系等。与非风险政策目标相关的其他因素则包括“该公司作为低收入、少数族裔或服务不足社区的信贷来源的重要性,以及该公司的失败将对这些社区的信贷可用性产生的影响。”所收取的款项将存入由联邦存款保险公司维持的一个新设立的“金融危机特别评估基金”。有趣的是,该基金不会被用于一般收入、救助成本或任何其他特定目的。相反,联邦存款保险公司只会将该基金维持到2035年,随后就会被用于偿还联邦债务。此外,评估税的有限寿命、资金的使用以及这两项建议的背景都表明,该种评估税本质上并非有关矫正性税收的严肃尝试,而只是一种满足联邦预算安排的机制。

2010年1月14日,奥巴马总统提议对大型金融公司征收“金融危机责任费”,税率将为0.15%,并适用于金融机构除存款以外的负债。改革的既定目标是恢复拖欠巨额高管奖金的问题资产救助计划支出。根据总统的说法,“我的承诺是收回美国人民所欠的每一分钱。”这项费用将持续10至12年,并筹集到足够的资金来支付政府在问题资产救助计划(TARP)中的支出。据推测,一旦政府收回其支出,该税收就会结束。在最初提出时,TARP的预期成本为1170亿美元。一年后的2011年2月,奥巴马总统重新提出了这一费用,预期成本已经降到480亿美元,2011年12月达到340亿美元。[39]这项费用将适用于合并资产超过500亿美元的金融公司。根据间接受益于TARP的理论,未获得直接援助的公司仍将支付税费。费用将为公司“承保负债”的15个基点(0.15%),将为(1)总资产减少(2)一级资本和(3) FDIC保险存款所覆盖。[39]该建议并非矫正税,然而,如果这笔费用成为永久性的支出,并用于监管目的,它将针对金融公司杠杆征税。粗略计算,一级资本是公司股权,股权的增加会降低杠杆率和费用。存款显然是一种债务形式,但它们已被联邦存款保险公司的保险系统“征税”保障。收费率为15个基点,大致相当于国际货币基金组织对“太大而不能倒的实体”的政府支持价值的估计。[32]P14

责任税的支持者通常根据赔偿(如奥巴马政府)或未来救助的资金(如脱轨的多德—弗兰克费用)来确定其目标,似乎关注到核心风险并非聚焦于规范行为。该税确实会提高债务融资或杠杆化的成本,因为高杠杆化的金融机构更有可能倒闭,并给金融体系和整个经济带来不可预计的成本,即责任税与系统性风险有一定的合理联系。然而,责任税作为一种宏观调控工具的设计而言相对粗糙。监管金融机构的国际规则首推巴塞尔协议,而仅仅依赖银行杠杆并不能充分衡量与系统性风险关联的紧密度。假设两家银行都有900亿美元的负债和100亿美元的股权,且两者都拥有1000亿美元的资产。若一家银行投资的风险资产当年有50%的可能性下降超过100亿美元,则这家银行有50%的可能性会破产;另一家银行投资于低风险的资产,这些资产下跌超过100亿美元的几率只有1%,破产的几率只有1%。这两家银行面临的系统性风险完全不同,但它们需要缴纳相同的税。同样,责任税也不能充分解决衍生品问题,因为层出不穷的创新型衍生品往往能产生杠杆投资的经济回报。此外,它也不能解释公司债务融资的稳定性问题。诸如回购等短期债务、批发融资在危机期间相比长期债务波动性大得多。最后,它没有解决金融机构与金融体系的联系问题。一家对冲基金可能会对公开交易的股票进行高杠杆率的押注。如果该基金倒闭,它可能会向其他贷款机构施加压力,而在其他方面几乎不给市场造成任何连带损失。

总而言之,主流提案对三个基本行为对象征税:金融交易、金融活动或企业杠杆作用。这些措施都与系统性风险或多或少的联系,却似乎缺乏必然性的强相关关系。但不容忽视的是,系统性风险税将产生公共收入,这在存在巨额预算赤字的时代非常必要。

四、中国式现代化背景下系统性金融风险税法规制的出路展望

全球在疫情冲击和俄乌战争背景下,面临金融秩序的严重挑战,我国面对国际贸易摩擦升级所带来的系统性金融风险,通过税收法治和税收政策手段维护国内金融秩序的稳定发展具有现实的紧迫性。[18]P66

其一,金融体系改革和税收政策同步演进,形成以金融监管为主,税收规制为辅的协同模式。金融监管政策强调合规性,更强调对微观主体行为的审查与检察,而金融税制具有法定性、见效长、易于遵从等天然特点。[40]P86防范影子银行体系形成的系统性风险,应从金融监管长效机制入手,同时配有税收规制的组合拳。我国经济下行压力有所增大,实体经济增速与回报率持续下降,认清系统性金融风险产生的根源,逐步探索建立一套严密且行之有效的金融监管和风险化解体制,是系统性风险的治本之策;与此同时,如果金融监管部门对短期杠杆行为调节经济的依赖,则容易破坏金融体系的稳定性,此类风险调控行为使得金融体系自发抵御风险的能力降低,金融税制则能起到辅助和缓解系统性风险传播的作用。金融交易税以金融机构为纳税主体并对交易行为课税,能有效弱化金融监管部门的道德风险,规范金融监管部门的监管行为。[18]P69某些临时金融交易税的性质更类似迅捷的宏观调控监管工具,应综合考虑我国实际的经济发展程度、金融资本市场战略调整要求和税收体系等因素。一方面,应给金融交易税设置一定限制,在税率上可适用累进税率,不宜给贫困人群和新兴行业带来过大负担,相反要成为名副其实的劫富济贫税,主要由富豪承担税负,且该项财政收入将用于贫困人群的福利、为未来的金融救助筹集资金、削减其他的税种或削减公共债务,其主要征税对象应是可能引发系统性金融风险的大型金融机构的频繁交易行为;另一方面,在将已有的证券交易印花税作为金融交易体系核心税基的基础上,税基设计中尽可能包括现货金融产品及其可替代的衍生品交易,在征管模式上并行使用国际上流行的金融交易税和行为税两种模式。[41]质言之,金融交易税是针对特定的金融交易活动征收的一种税。我国已经有证券交易印花税,但银行间市场、债券市场等交易数额远远大于证券市场交易,特别是形成影子银行的证券化、衍生品交易更是交易量巨大,既然征收金融交易税通常是为了抑制金融市场上的过度投机行为,理应针对所有的金融交易行为征收交易税,以达到提高同业之间规避金融监管行为成本的目的,且能缓解公共卫生及社会福利的财政困局。当金融交易税针对一个市场征收,尤其高频交易的投机者就会离开这个市场,因此,这个市场受干扰的程度会降低,并会转变得更为稳定;而如果这最终能促使我国所有市场都能引入共同的交易税,那么经济中的投机交易会大量减少,金融中介在交易中也会更多地关注市场本身的相关信息,并增加所有金融市场的稳定性。[42]P293-322

其二,增强金融税制的预防功能,即向系统性金融风险征税适宜在事前和事中触发纳税义务,不适合在已经发生金融风险的事后征收。从根本上看,我国系统性风险的根源在于整个体系的脆弱性和监管的不完备性,积累在银行中大量不良金融资产是引发系统性金融风险的重要诱因。金融机构容易在两个方面形成不良资产:一是对国有企业的贷款无法及时收回形成不良贷款,这种情况多通过金融监管中的贷款回收率、资本充足率、流动性比率等监管指标来实现;二是银行随意支配资金直接进入非金融行业经营,经营失败直接造成不良资产,特别是由此衍生出游离在金融监管体系之外的短期投融资行为,也极易成为风险产生的潜在根源;三是影子银行主要面临资产与负债端期限错配的流动性风险:资产端的非标一般为中长期资金,负债端的同业、理财则多为短期资金,因此需要依靠负债端的持续滚动来填补期限错配缺口。一旦短期资金突然收紧,则很容易引发流动性风险,如2013年及2016年的“钱荒”都一定程序暴露了影子银行短期流动性的问题。[43]P73

因此,我国更适合遵循金融领域的“污染者付费”原则,将高杠杆债务和短期债务等引发系统性金融风险的高发产品作为征收重点,既能鼓励使用其他风险较低的投融资产品作为替代品,亦能提前为系统性金融风险筹备足够的抗风险基金。其实作为我国金融业主体的银行业税收已经不低,其经营活动主要涉及三个环节,即协议签订、实现收入和实现利润,分别缴纳印花税(行为税)、服务型增值税及其附加,以及企业所得税(所得税),银行业其他业务还涉及增值税、房产税、土地增值税、车船税、印花税、个人所得税等诸多税种,总体税收比不低。向金融业主体征税,主要目的是为了预防系统性金融风险,而系统性风险与金融机构的资本结构密切相关。对比两家金融机构,它们都拥有1000亿美元的资产,除了资本结构外,其他方面完全相同:在A公司,这1000亿美元完全可归因于股东的贡献和留存收益。只要该公司没有债权人,它就不能破产。而且,如果不能破产,它也不会对金融体系构成明显的系统性风险。在B公司,这1000亿美元的资金来自50亿美元的股权和950亿美元的债务。如果B公司损失50亿美元,它将资不抵债,并有可能对金融体系构成系统性威胁。由于银行性金融机构具有天然的高负债性,因而不可避免地具有脆弱性,除了金融监管对资本充足率方面的监管之外,税收规制也可适当提高金融杠杆和短债的成本。

其三,矫正性的金融交易税仍是最受欢迎的金融税种。金融交易税和金融行为税各有利弊,但在政治上最可行的金融部门税收形式仍然是金融交易税,尤其在欧洲大陆的金融交易税较为盛行。金融交易税通常以特定种类的资产交易作为计税依据,具有减少金融市场投机行为、增加税收和提供金融危机援救资金等积极作用,可以更有效弥补我国金融监管漏洞和金融机构自身风险控制体系不完备的现状。

金融交易税具有明显的金融危机调节优势。一是它适用于所有的金融交易,减缓金融交易的速度。金融交易税可能会通过缩小金融业的规模来减少系统性金融风险,但通常对境外投资境内债权市场的行为持支持态度,甚至暂免增收债券利息收入所得税和增值税,[44]而对可能引发系统性金融风险的资本热钱迅速撤离行为征收金融交易税。二是金融交易税将增加短期借款的成本。金融机构在流动性短缺时,会严重依赖于回购等短期借款,金融交易税会在其每次滚动其回购债务时频繁适用。由于回购的持续时间很短,其成本通常很低,但在欧洲提议的金融交易利率(0.1%)可能会破坏隔夜回购的流动性。假设在一年的252个交易日内应用,金融交易税几乎会使隔夜回购比消费信用卡的利息更高,更有甚者,金融交易税在限制公司在几分钟内买卖资产的“高频交易”效果显著。三是它通过阻断金融部门的相互联系来抗击金融风险。金融公司通过相互交易而建立联系。例如,美国国际集团(AIG)在2008年构成了系统性风险,因为它已经向其他金融机构出售了价值数十亿美元的信用违约掉期(CDS)。同样,银行通过将抵押贷款投资组合“证券化”为CDO来出售其抵押贷款投资组合。[34]P547不过,金融危机期间的问题并非有太多的流动性,当持有CDO和类似工具的公司无法轻易出售时,金融交易税的作用并不明显,但却可能在具有流动性时,就通过提高成本的方式,阻断了各金融机构之间的关联关系和风险传染性。

由上可知,应精心设计适合我国国情的金融交易税,设计良好的切断金融风险传递风险点的税收能够弥补金融监管的空白。征税对象必须是切中金融风险的要害,细节上尚存不少困难:

一是区分对冲机制和波动性投机是金融风险矫正税成功的关键。例如,A可能只是在抵消客户要求的合约风险,起到套期保值的作用,与B签订的期货(期权)合同降低了其整体风险,这种动机来自法律允许的对冲风险行为,而对冲动机对于系统性风险而言,并无伤害甚至是有益的。而“波动性”风险中的银行家们只是在从事人为创造风险的赌博行为。例如,如果黄金价格上涨,银行家们会获得丰厚的报酬;如果黄金价格下跌,他们自身承担的风险也极为有限,极易引发金融机构破产或金融系统性危机,银行家们会被解雇,但不会面临其他风险,这种赌博行为将结果完全归于偶然事实的发生,参赌双方完全不知该事实发生的可能性。[45]P124-125因此,沃尔克规则禁止大多数形式接受存款保险的金融机构进行“自营交易”(具有系统重要性的金融机构往往接受存款),试图消除波动性风险行为,却允许对冲及其他风险较低的套期保值活动。监管机构在实施这一规则时面临着巨大的挑战,即使有明确的监管规则,也很难将特定交易明确区分为允许或禁止实施的类别。[46]鉴此,税收政策或许可以发挥过滤网功能,让那些表现良好的公司只能通过自营交易(即波动性追逐)来承担风险成本。一年内表现良好的金融机构很可能预示着以后几年的糟糕结果。因此,对收益颇高的公司征收矫正型税可能会降低系统性风险。而难点在于,一方面,我们需要确信,高收益的追求与意欲减少的系统性金融风险密切相关,另一方面,亟需确定收益良好表现背后的征税对象。政府也可能寻找系统性风险的印记,除了特别好的财务结果,对杠杆率征税和对金融交易征税,两者都与系统性风险有一个合理的联系。杠杆作用降低了一家公司在陷入破产前吸收损失的能力,而频繁的交易可能与波动性的追求有关,甚至许多金融公司严重依赖于经常更新的短期债务类回购协议,如果每次公司更新回购贷款时,都征收金融交易税,则可能鼓励金融机构寻求更为长期、更稳定的融资回报。

二是运用税收政策促进金融市场国际竞争力成为最根本的制度考量。金融交易税往往具有更强的税收中性特点,在金融市场自发调节失灵时对金融机构进行税制调整以稳定市场。在美国,国会经常使用《国内税收法典》(IRC)中的特别赠与或豁免规则来讨好选民和支持者。例如,金融交易税原则上应适用于任何金融交易。不过,国会会为某些交易(如美国政府债务交易)和某些政党(如养老基金)寻求豁免。[47]各国对金融资产收益的税收课征通常不单独设立税种,而是并入公司或个人普通所得征税,但也多规定各种税收政策。在资本利得税方面,希腊、奥地利、比利时均有免税的待遇。美国国税局(IRS)在金融危机之后似乎已经屈服于政治现实。当一个公司有一年的净亏损时,它便可承担该亏损,并从以后几年的收入中结转扣除,过去的损失就创造了一种有价值的税收资产,企业可以在未来使用它。然而,该准则限制了公司在公司控制权变更后扣除此类损失的能力。该政策的理由是为了防止健康的公司受到其他公司的税收损失的影响。可见,政府通过放弃财政收入的法定要求抑或放宽反避税的标准,暗中加强了金融救助计划。在中国,对股票转让所得免除个人所得税,自从2008年10月9日起对储蓄存款利息及证券交易结算资金利息所得完全免税。可见,在制定金融税法规则时,除了金融危机之后的各种议案之外,对金融市场征税能为国家获取多大规模的财政收入并非最主要的考量因素;相反,如何以税收利益为诱导,推动和促进金融市场的发展,增强本国金融市场的竞争力,已成为最根本的制度考量。

三是将附条件的银行税作为储备税种并做好开征前的基础性工作。在“金融市场的流动性本身创造流动性”的悖论下,各国对金融市场开征税种或采用增税的措施都极为慎重;相反,停征金融交易相关税收或给予一定的税收减免,促进金融市场的发展,却成为各国金融税法的基本选择。[48]P71随着我国金融市场对外开放程度的加深加强和国际金融资本流动速度的迅速加快,为守住不发生系统性金融风险,我国适宜顺应IMF报告的要求和欧洲开征银行税的趋势,同时考虑新银行税只对风险负债征收的新特点,积极做好准备。具体看,一是银行税税基的显著特点是只针对银行风险负债征税,凡是经过存款保险、担保的负债和自由资本金均予以扣除,从而达到低税率(以减轻金融行业税负)、广税基(以满足财政收入需求)的目的;二是应将银行的表外业务纳入到税基之中,由于银行的表外业务是影子银行的重要组成部分,构成银行风险的一个不可忽略的构成要素;三是应按照巴塞尔协议银行监管新规将金融衍生品和其他重要的金融合约,根据杠杆率将其表内化,并对其征税。四是根据金融机构的类型和会计准则的差异调整征税对象和征税方法。如对保险公司的税基就应该比银行业小得多,因为保险业的资金来源的波动性明显比银行业小得多;再如,欧盟国际财务报告准则会使得公司资产负债表的规模比使用美国通用会计准则(U.S. GAAP)标准做出的资产规模要大得多,必要时要进行合理的差异调整。[49]P44

总之,系统性风险是一种负外部性,正如碳排放或污染,存在系统性风险的“污染者”(大型银行等)将其利润支付给其他“受污染者”,从而实现直接监管效能,限制个别机构创造过度风险的行为,达到切断流动性风险传染、防范整个经济系统性风险的目的。对系统性风险征税,理论上可以通过对每个系统性风险单位设定一个边际成本来实现这一目标。作为矫正性税收,对待系统性风险就会像劳动力和资本等经济要素一样,市场将自动地将税收分配给最有效实现风险防控的守护者。

结 语

站在全面建设社会主义现代化国家新征程的更高历史起点上,中国金融税制改革处于一个良好的改革窗口期。从国际上看,基于扶持和培育各国金融市场发展考量的不适当税收政策助长了金融机构的过度冒险行为,国家税收“兜底”行为会导致逆向选择,银行家的个人所得税制过于宽松也会助长金融机构管理层决策的短期主义和冒险风气。反观之,我国无疑是全球首创对金融服务业全面征收增值税的大国,金融行业的税负颇重,国际税制协调难度较大。虽然系统性金融风险税法规制尽可能地超越系统性风险“冲击”和经济的负外部性,抑或采取某些会计或交易度量的方式来实现,存在或多或少的不确定性,然而,系统性金融风险税法规制始终是一个充满好兆头的未来期待,几乎所有的政策制定者都认同系统性风险真实存在。但系统性风险是如何产生、谁创造了系统性风险,以及如何分配税收负担,却仍是一个充满争议的研究议题,其内在困境在于难以确定矫正性金融税的准确税基。我们必须加强国际多边税收谈判机制,既减少我国金融增值税和财产税领域的重复增税、税负缺乏透明度等现象,疏通个人投资基金、信托、慈善等领域的不合理税收障碍,针对同一价值在同一经济活动一次性征税,又要精准实现金融税制,提升现代税收职能格局,[50]P7以防止系统性金融风险,优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。

注释:

① 欧盟国家大多数提案为金融交易税,即针对所有的金融交易征收相对较低的交易税,与零售商品税和房地产税有异曲同工之妙。

② 直到2017年3月,金融交易税面临顺利通过的不确定性。有人认为,由于金融紧缩和银行倒闭不仅会导致直接关联的投资者和其他人受到伤害,还会引发负外部效应,因而该税具有金融规制的目的。而历史上,针对负外部效应行为的征税都较易获得支持。如环境污染税不仅能阻止污染,还能给予污染者最有效地消除排放的弹性。

③ 金融交易税理论是1972年美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·托宾(James Tobin)在普林斯顿讲座中首先提出针对外汇交易征收的一种“货币交易税”,亦称为“托宾税”。

④ 银行税,是美国次贷危机后各国政府看到金融救助耗费纳税人大笔税收后提出的,主要指2010年6月22日G20峰会上,由英法德共同提出的针对资产负债表征收的“金融部门税”与对金融机构利润或收入征收的“金融交易税”,该税也是“托宾税”的一种。参见徐丽蓉:《防范“次贷危机”引发我国系统性金融风险》,《时代金融》2008年第12期,第7-8页。

⑤ 英国学者科林格里奇在《技术的社会控制》一书中提出“科林格里奇困境”这一命题,成为其后研究科技风险控制与技术治理的经典范式。“科林格里奇困境” 是指“技术后果在其发展前期难以被识别,或虽然技术发展成熟后的风险控制要点逐渐明显,但已经很难对其进行控制”。See David Collingridge, The Social Control of Technology, London: Frances Printer, 1980, p.11.

⑥ 当消费者的福祉或企业的生产可能性直接受到经济中另一个代理人的行为的影响时,就存在外部性。See Andreu Mas-Colell et al., Microeconomic Theory, Oxford University Press,1995, p. 352。

⑦ 微观审慎主要针对个体风险,长短债投融资的时间错配,是金融机构个体风险产生的主要原因。储户将资金存储在银行里,与此同时,整个经济环境中的企业和个人为自身的投融资向银行借款。而银行的独特之处在于,它们通常投资于长期非流动性投资,但融资却来源于短期流动性负债。例如,银行可以投资于抵押权,但银行不能要求立即偿还,也不能轻易地在市场上出售这些抵押权。相比之下,银行从储户那里获得资金(即投资资金),储户可能会在收到通知后随时要求偿还。针对借款人的抵押债权的资产和为存款人持有的存款的负债显然不相匹配。

⑧ 从金融运行的底层逻辑来看,实体企业融资行为的原因来自于预期未来会发生投资行为,金融中介是这一过程中起到关键性的连接作用,它们从家庭获得储蓄然后转而投向实体企业进行生产,资金再次从实体企业通过金融中介流向家庭。资金流向实体企业反映出未来利润的预期,而来自实体企业的资金则由企业的利润来实现。利润预期决定着投向实体企业的融资契约的流量以及这些契约的价值,这些金融关系将过去、现在和未来连接起来。当金融中介和实体企业的谈判结果表明实际利润等于或超过金融契约中的约定时,预期得到验证。然而,明斯基对金融关系的描述并不仅限于工商企业,它通过在未来现金流的基础上借贷的能力将家庭和政府包括进来。当工商企业、家庭和政府在国际范围内借贷时,他的描述扩展到开放经济的环境中。See Elisabetta De Antoni, Minsky’s ‘financial instability hypothesis’:The not- too-Keynesian optimism of a financial Cassandra, Edited By Stefano Zambelli,Computable, Constructive &Behavioural Economic Dynamics,Routledge,2009, p.468.

⑨ 金融市场通常以标准偏差或可能回报的分散度来衡量投资风险。See Jeff Schwartz, Reconceptualizing Investment Management Regulation, 16 GEO. MASON L. REv. 521, 2009, p.573.

⑩ 根据欧盟委员会新闻稿 (编号:MEMO/i 1/640),金融交易税通用规则-常见问题,2011 年 9 月 28 日发布)),按照债券和股票 0.1% 的税率以及衍生品等其他类型交易 0.01% 的税率计算,欧盟税收每年可筹集约 570 亿欧元。欧盟经济规模约为 12.6 万亿欧元,这表明该税收可增加 2011 年 GDP 约 0.45% 的收入。美国 2011 年 GDP 为 15.09 万亿美元,相当于可比收入为 680 亿美元。参见https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_11_640.