李晓艳, 刘 颖

(1.辽宁师范大学 学报编辑部,辽宁 大连 116029;2.辽宁师范大学 法学院,辽宁 大连 116081)

制度治党、依规治党是新时代管党治党的鲜明特色和主要方式。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设,并就构建完善的党内法规体系做出了战略部署和指示要求。2021年7月1日习近平于《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》中提出“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”这一重要任务,党的二十大报告再次提出要“形成比较完善的党内法规体系”[1]12。这些重要指示表明党中央对“完善党内法规体系”这一战略任务高度重视,而如何完善党内法规体系则成为学界当前和今后一段时期的重要研究课题。已有部分学者对此课题进行了探讨,但全面从严治党永远在路上决定了党内法规体系的完善需要不断地进行理论创新和实践探索。本文拟从践行理路的视角对新时代如何完善党内法规体系作一探讨,主要从坚持党的领导、坚持问题导向、坚持系统观念三个视角展开论述,以为党内法规体系完善提供学理支撑。

一、坚持党的领导,把牢党内法规体系建设的正确方向

党内法规制度是制度治党、依规治党的重要依据,党内法规制度及其体系具有鲜明的政治属性和价值取向。坚持党的领导是党内法规体系完善的根本要求,只有牢牢把握党内法规体系完善的正确政治方向,才能确保党永远不变质、不变色、不变味。在完善党内法规体系的进程中,需要从以下三个方面把牢党内法规体系建设的正确方向。

(一)以政治建设为统领

新时代制度治党、依规治党的出发点和归宿就是清除影响党的先进性、弱化党的纯洁性的各种因素,刀刃向内进行伟大的自我革命,刮骨疗毒、去腐生肌,在党的建设各领域、各环节、各层面实现党的自我净化、自我革新。党内法规姓“党”,政治属性是其第一属性[2],党内法规体现的是全党的统一意志。党的二十大报告提出“以党的政治建设统领党的建设各项工作”[1]12。党的政治建设决定党的建设的方向和效果。完善党内法规体系是当前党的建设中的一项重要工作,应按二十大报告的部署把政治建设作为党内法规体系完善的首要任务,把讲政治贯穿于党内法规体系完善的全过程和各领域,切实发挥政治管根本、管全局的作用,以政治建设统领党内法规的制定、修改、实施、备案审查、清理、解释、评估等各项工作。例如,《中国共产党党内法规制定条例》第七条规定党内法规制定工作应当遵循六个原则,排在首位的原则就是“坚持正确政治方向,增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”;《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条规定的“政治性审查”就是在备案审查环节要确保党内法规坚持正确的政治方向。完善党内法规体系要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,以党的政治建设为统领,保证党内法规体系始终沿着正确政治方向不断完善,始终贯彻落实新时代党的建设各项要求。

(二)以思想建设为核心

马克思主义政党坚持以科学理论武装自己是其永葆先进性和纯洁性的密码,也是我们党的政治优势之一。习近平在党的二十大报告中强调“用党的创新理论武装全党是党的思想建设的根本任务”[1]58。思想就是力量,党内法规体系的完善应以思想建设为核心,使全体党员筑牢思想根基、补足精神之钙、坚定理想信念,这是贯穿党内法规体系完善过程的主线,也是制度治党、依规治党的根本目标。百年来,我国党内法规之所以能够实现从无到有、从弱到强、从体系的不完善到比较完善的飞跃,很重要的一条就是我们党始终重视思想建规、理论强规,坚持用科学理论定制立规,坚持用中国化时代化的马克思主义指导党内法规的建设、发展和实施,使党内法规始终成为统一全党思想、规范全党行动、武装党员干部头脑的标尺,这是我们党百年来党内法规建设和发展的优良传统和宝贵经验。新时代新征程新任务,必须坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想指导党内法规体系完善的各项工作,使马克思主义中国化最新理论成果真正成为党内法规体系完善的伟大引领力和强大推动力。

(三)以制度建设为保障

为确保党内法规体系始终坚持党的领导、沿着正确政治方向发展,除了以政治建设为统领、以思想建设为核心外,还必须以制度建设为保障,因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[3]。党章是党内法规体系中的根本大法,是管党治党的总章程和总依据,制度建设的首要任务就是与时俱进完善党章。中国共产党现行党章自1982年9月党的十二大制定以来历经数次修改,不断地将马克思主义中国化时代化的理论创新、实践创新和制度创新的成果及时载入党章。例如,2017年10月党的十九大修改党章把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想,把坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导写入党章;2022年10月党的二十大修改党章,把党的十九大以来习近平新时代中国特色社会主义思想新发展及时写入党章。其他党内法规从根本上说都是依据党章而制定或修改的,是对党章规定和党章精神的具体化,党章的修改和完善具有以上率下的示范效应,必然带动其他党内法规的出台或修订。例如,2015年10月出台的《中国共产党廉洁自律准则》、2016年10月出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、2019年9月修订的《中国共产党问责条例》、2019年8月修订的《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规正是新时代我国以前所未有的力度加大党内法规制度建设的重要体现。党内法规制度的制定和实施是党内法规体系完善的关键内容和重要环节,党内法规制度建设的“量”和“质”不但是党内法规体系完善的重要考量指标,也是党内法规体系完善中政治建设和思想建设的重要保障。将管党治党的政治建设和思想建设的指导思想、原则、要求、目标和任务以党内法规制度明确规定并加强贯彻落实,这是发挥制度保障作用的重要体现。

二、坚持问题导向,不断提升党内法规制度的治理效能

党的二十大报告指出“必须坚持问题导向”、聚焦“党的建设面临的突出问题,不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法”[1]18。坚持问题导向是马克思主义政党的鲜明品格,也是我们党实事求是思想路线的基本要求。进入新时代以来,以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向,对党的建设中存在的突出问题有的放矢,实施靶向治疗,取得了显著成效。新时代党内法规体系的完善需要解决以下三个问题。

(一)加强党内法规制度建设解决有规可依的问题

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。制度治党、依规治党首先要解决的就是管党治党有规可依的问题,此处的“规”就是指党内法规制度。党中央高度重视党内法规制度建设,并推动这项工作取得了重要进展和显著成效。中共中央2012年5月印发了《中国共产党党内法规制定条例》,此即确立了党内法规的 “立法法”,随后又先后印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》《中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)》等关于党内法规制定工作的重要指导性文件,推动党内法规制定工作进入快车道,以改革创新精神为党内法规体系建设立梁架柱、添砖加瓦。截至2021年7月1日,全党现行有效党内法规共3 615部。其中,党章1部,准则3部,条例43部,规定850部,办法2 034部,规则75部,细则609部[4]2。不难看出,我国不仅制定了标志性、关键性、引领性的党内法规,还制定了若干配套的党内法规,实现了党内法规体系从无到有、从不完善到比较完善的质的飞跃,从总体上基本解决了党的领导和党的建设各领域各方面都有规可依的问题。

(二)加强党内法规学习教育解决有规必依的问题

习近平指出“要坚持思想建党和制度治党紧密结合,既从思想教育上严起来,又从制度上严起来”[5]138。思想建党和制度治党应齐头并进,同向发力。这就要求在加强党内法规制度建设的同时,还要对广大党员干部加强教育培训,将党内法规的宣讲解读纳入各级党校、行政学院、干部学院的必修课程体系,同时也作为各级党委(党组)中心组学习的重要内容。为使党员的教育培训工作规范化常态化制度化,中共中央于2006年6月、2019年5月先后印发了《关于加强党员经常性教育的意见》和《中国共产党党员教育管理工作条例》,此外还制定了专门的教育培训工作规划如《2019-2023年全国党员教育培训工作规划》。通过党性和道德教育滋养法治精神、培育法规意识,在全党营造尊规学规守规用规的良好风尚,使广大党员干部牢固树立遵规守纪意识,做到守规矩明底线。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党的性质决定了其必须始终保持先进性和纯洁性,这就对共产党员提出了更高的要求, 对共产党员要“坚持纪严于法、纪在法前”[6]65。通过教育培训使广大党员筑牢思想根基,形成秉公用权、依法用权、廉洁用权的自主意识和行为习惯,并最终将有规必依的理念内化于心、外化于行,这就是对党员及干部加强党内法规学习教育的核心要义所在。

(三)加强党内法规执行监督检查解决执规必严的问题

有些党员干部在执行党内法规时存在特权观念和侥幸心理,有令不行、有禁不止的现象依然存在,执行党内法规时做选择、搞变通、打折扣等现象屡禁不止。针对这些现象,习近平多次强调要严格党内法规制度的执行,有关论断如“现在,我们有法规制度不够健全、不够完善的问题,但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行”[6]88,“要狠抓制度执行,扎牢制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威”[7]。党内法规制度的严格执行离不开监督检查。“抓好法规制度落实,必须落实监督制度,加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力,用压力推动落实。”[6]90对党内法规执行情况加强监督检查是保障其得到严格执行的有力手段,加强监督检查需要抓住以下三个要点。第一,以建设强有力的监督检查队伍为关键。纪检监察机关是监督检查党内法规执行情况的专责机关,建设强有力的纪检监察干部队伍是新时代新征程全面从严治党的迫切需要。2017年1月中央纪委制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,为监督执纪权的规范行使提供了制度保障,也为纪检监察干部真正做到政治过硬、本领高强、忠诚干净担当提供了行为规范。第二,以构建完善的监督检查机制为重点。按照习近平的指示“要持续深化纪检监察体制改革”[8],当前纪检监察体制改革的重点任务应聚焦于推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,完善纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督的统筹推进,促进各类监督相互贯通、有机衔接。第三,以严肃责任追究为保障。习近平指出“不明确责任,不落实责任,不追究责任,从严治党是做不到的”[9]。只有对违反党内法规者严肃问责,才能使党内法规“带电”,不以严肃问责为保障的监督检查只会使党内法规成为“稻草人”“纸老虎”,不仅不能使党内法规产生应有的规范和惩戒作用,反而会损害其权威性,也有损其严肃性和公信力。《中国共产党问责条例》 《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》等党内法规为解决问责对象不清晰、范围不明确、程序不完善等问题提供了法规制度上的规范和保障。近几年对干部党员问责已成常态,有力推动了责任虚化空转问题的解决,说明严肃责任追究是党内法规发挥实效的重要保障。

总而言之,党的十八大以来,我们党坚持鲜明的问题导向取得了党内法规体系建设的显著成效,但当前仍然存在制约党内法规体系完善的诸多问题,如党内法规的系统性协同性仍需加强,有些领域的基础主干性党内法规尚未健全,有些党内法规欠缺配套的法规,有些不合时宜的党内法规还没有得到及时清理等突出问题,党内法规体系的进一步完善必将以解决这些突出问题为推动力。

三、坚持系统观念,协同推进党内法规立改废释

法与时转则治,治与世宜则有功。2014年10月党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中指出“坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”,此项要求不仅是对国家法律法规的要求,也是对党内法规的要求。对于某一项党内法规而言,只有坚持与时俱进才能保持生机活力,而坚持与时俱进的关键就在于适时进行立改废释;而对党内法规体系而言,就是坚持立改废释并举,其含义习近平已有论述,“对已有相关制度进行梳理……,该修改完善的就修改完善,该废止的就废止,该制定新的就制定新的”[10]。习近平的这一论述映射的正是其一贯强调的系统观念,如“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”“必须从系统观念出发加以谋划和解决,全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”[11],而且党的二十大报告提出的“六个必须坚持”其中之一就是“必须坚持系统观念”[1]17-19。这就要求我们必须坚持系统观念,协同推进党内法规的立改废释。

(一)统筹立规

党内法规体系的完善需要不同位阶、不同领域、不同环节的党内法规前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。这就需要坚持系统观念,用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点统筹推进党内法规的定制立规。中共中央高瞻远瞩,对党内法规制定工作进行顶层设计和总体部署,先后印发了三个“五年规划”,分别是:2013年11月印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》、2018年2月印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》、2023年4月印发的《中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)》。按照前两个“五年规划”的总体部署,出台了一批管党治党实践迫切需要、干部群众热切期盼的党内法规。截至目前,党的建设各领域的基础主干党内法规已基本制定,例如,《中国共产党政法工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党务公开条例(试行)》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》,以及《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内法规执行责任制规定》《中国共产党党员权利保障条例》等都是实施前两个“五年规划”而出台的党内法规。随着第三个“五年规划”的实施,党内法规体系必将进一步完善。截至目前,以“1+4”为基本框架的党内法规体系已形成并基本完善。其中,“1”是指党章,“4”是指在党章统领之下的党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规。不难看出,党内法规体系的形成和完善过程呈现出鲜明的统筹兼顾、一体推进的特点。

(二)及时改规

“治国无其法则乱,守法而不变则衰。”伴随着世情国情党情的发展变化,管党治党总是面临新形势新问题新任务,这就使得已制定的党内法规不可能一成不变。因应理论发展和实际需要,习近平指出“对现有制度规范进行梳理,该修订的修订,该补充的补充,该新建的新建,让党内政治生活有规可依、有章可循”[5]116。通常而言,当党内法规出现不合时宜的情形时,可以采取两种处理方式即废旧立新或修改,具体采取哪种处理方式需要根据具体情况来定。如果党内法规从整体上而言仍具有较大的适用价值,只需对少部分内容进行修订完善即可解决问题,从维护党内法规严肃性权威性的角度而言,此时适宜采取修订补充的方式即改规。党内法规的修订是党内法规体系完善的重要方式,按照系统配套、务实管用的原则,党内法规的修订通常基于三种情形。其一,与其他党内法规不再系统配套。当某部党内法规与其上位党内法规或与党章发生相抵触或相冲突时,就应该及时修改。其二,与国家法律不再系统配套。国家法律和党内法规都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,如果与党内法规相衔接的国家法律进行了修改,党内法规也应及时修改。其三,不再务实管用。当党内法规滞后于形势发展和管党治党实际需要之时就是修改之时,以修改的方式保持党内法规的时效性才能维持其生机与活力。

(三)清除废规

按照马克思主义哲学辩证唯物主义的观点,任何事物都会从新事物变成旧事物并最终走向灭亡。党内法规也不例外,其也会经历从诞生到灭亡的生命周期。当党内法规显著不合时宜时,党内法规即属时过境迁的“陈年旧物”,已不具备修修补补的价值或意义。如果继续保留其存在,不仅没有适用价值,反而会使党内法规难以体系化,有损党内法规的科学性严肃性权威性,此时最适宜的处理方式就是及时将其清除以优化党内法规体系。清除废规可综合运用即时清理、集中清理、专项清理等多种方式宣布旧规废止或失效。例如,我国在2012—2014年、2018—2019年先后开展了两次党内法规和规范性文件的集中清理工作,对新中国成立以来出台的党内法规和规范性文件摸“家底”,在中央层面决定废止、宣布失效和修改865部[4]61党内法规和规范性文件,解决了长期以来党内法规体系中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。在施行新规的同时宣布废止旧规即是对旧规的即时清理,如中共中央印发的《干部教育培训工作条例》自2015年10月14日起施行的同时宣布废止《干部教育培训工作条例(试行)》(2006年1月21日印发)。

(四)积极释规

党内法规具有一定的抽象性,不可能对所有的问题都有具体的明确的规定,执行主体在执行党内法规的过程中难免会产生理解或适用上的疑问,这就需要对党内法规进行解释。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规解释工作规定》均规定党内法规的解释同党内法规具有同等效力,通过制定机关的解释或授权部委的解释可使党内法规获得制度上的张力,通过解释进一步明确条款具体含义,对党内法规适用上的问题进行答疑解惑,从而增强党内法规在实践中的可操作性和适用上的准确性,保证党内法规制定意图和条文含义得到准确理解和落实。党内法规解释通常采取文义解释、体系解释、历史解释、目的解释等方法。党内法规解释根据解释问题的性质、请示解释主体级别的不同,可以使用“解释”“批复”“答复”等名称。具体而言,对党内法规执行过程中具有普遍性的问题做出解释,使用“解释”的名称。例如,中共中央纪委印发的《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔2012〕4号)、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔2008〕23号)就是分别对《中国共产党纪律处分条例》执行过程中违规发放津贴补贴行为、违反信访工作纪律这两类普遍性的问题做出的解释;《中共中央纪委法规室对〈关于村委会主任(党员)利用职务之便收受财物行为如何处理的请示〉的答复》就是对安徽省纪委请示的具体问题进行的解释[12]。对党内法规进行解释时,必须从党内法规的制定目的和意图出发,回应党的建设和管党治党形势发展的实际需要,不得违背党内法规的制定原则和基本精神,从而对党内法规作出合规律性合目的性的解释,以达到解释党内法规的目的即增强党内法规执行的科学性、规范性和实效性。