任春雷, 王颢霖

(辽宁师范大学 法学院,辽宁 大连 116081)

治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度。这个“法度”,主要就是以党内法规为主的党的制度。依规治党、制度治党是以习近平同志为核心的党中央在管党治党实践中提出的重大理念,将法治理念贯彻于管党治党的实践以推动管党治党法治化。科学立规、有规可依是依规治党的首要任务,有规必依、执规必严是依规治党的关键所在。习近平高度重视党内法规执行力建设并多次作出重要指示,如“要增强制度执行力,制度执行到人到事,做到用制度管权管事管人”[1]55,“加强制度执行力建设,为党的长治久安提供坚强制度保障”[1]127。党的二十大报告明确指出“增强党内法规权威性和执行力”[2]65,这为党内法规执行力建设做出了新的部署和要求。进入新时代以来,依规治党虽然取得了显著成效,但全面从严治党永远在路上决定了党内法规执行力建设也必将永远在路上。

一、加强党内法规执行力建设的多重价值

“法规制度的生命力在于执行”[1]88,说明法规制度只有执行了才能产生约束力和震慑力,越是严格执行,约束力和震慑力就越大,正所谓“法立如山,贵在必行”。“现在,我们有法规制度不够健全、不够完善的问题,但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[1]88-89只有正确认识加强党内法规执行力建设体现在三个层面上的价值要义,才能产生严格执行党内法规的使命感和责任感。

(一)是提升全面从严治党实效的必由之路

依规治党是新时代全面从严治党的重要特征和主要方式。全面从严治党的重点在“严”、关键在“治”,能否取得实效关键在于制定的党内法规能否得到严格执行。针对党内法规执行中存在的虚假执行、变通执行、消极执行、懈怠执行等问题,习近平指出“好的法规制度如果不落实,只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里,就会成为‘稻草人’‘纸老虎’,不仅不能产生应有作用,反而会损害法规制度的公信力”[1]89。“现有制度都没执行好,再搞新的制度,可以预言也会是白搭。”[3]186因此,加强党内法规执行力建设,让铁规发力、禁令生威,才能让领导干部和广大党员明规矩、知敬畏、存戒惧、守底线。如果党内法规执行力建设软弱无力,全面从严治党的实效也就无从谈起。

(二)是进行党的伟大自我革命的重要保障

中国共产党是马克思主义政党,先进性和纯洁性是其鲜明品格和本质属性,也是中国共产党百年来永葆创造力、凝聚力和战斗力的重要源泉。习近平指出:“在长期执政条件下,各种弱化党的先进性、损害党的纯洁性的因素无时不有,各种违背初心和使命、动摇党的根基的危险无处不在。”[4]党的十八大以来,我们党一刻不停推进全面从严治党,就是党发挥历史主动精神进行的一场伟大的自我革命,目的就是坚决清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素,清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒。而这场伟大的自我革命能否取得成功的决定性因素之一就是党内法规的执行是否科学、规范、严格,这就需要一刻不停加强党内法规执行力建设,为党内法规科学执行、规范执行、严格执行提供重要保障。

(三)是推进全面依法治国的强大动力

党的十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国总目标,将党内法规体系确立为中国特色社会主义法治体系的重要内容。党内法规和国家法律犹如车之两轮、鸟之两翼,共同为推动“中国号”巨轮在法治轨道上行稳致远保驾护航。党内法规是管党治党的重要依据,有其强烈的政治属性和鲜明的价值导向,只有狠抓落实和执行,才能确保党不变质、不变色、不变味,永葆共产党的政治本色。办好中国的事情,关键在党。打铁必须自身硬。坚强有力的执政党是全面依法治国的坚强领导核心,而坚强有力的执政党的淬炼源自依规治党、执规必严的治党逻辑。没有党规党纪,国法就很难保障。加强党内法规执行力建设不仅是管党治党的重要保障,也是推进全面依法治国的强大动力。

二、加强党内法规执行力建设的基本要求

习近平强调要“坚决维护制度的严肃性和权威性,坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为”[5]379。制度的严肃性和权威性主要体现在执行的严肃性和权威性上。若一项制度制定得很完美,却在执行时留“暗门”开“天窗”,制度就会变成“橡皮筋”“稻草人”,其严肃性和权威性也就随之丧失了。2021年1月22日习近平在十九届中央纪委五次全会上发表的重要讲话中强调:各级领导干部特别是主要负责同志必须切实担负起管党治党政治责任,把严的主基调长期坚持下去。党的二十大报告再次指出“坚持严字当头、全面从严、一严到底”[6]。就党内法规执行力建设而言,长期坚持严的主基调有以下三方面含义。

(一)党内法规执行要长期坚持严的主基调

坚持严的主基调是长期的,不是短期的更不是一阵子。全面从严治党、依规治党的实践已证明,从党内法规的制定到执行始终是坚持严的主基调。截至2023年6月,全党现行有效党内法规共有3 802部[7],这就为各级党组织、广大领导干部和党员如何依规用权、依规办事搭建了扎实的制度的“笼子”,并且国家纪委监察机关、司法机关坚持“老虎”“苍蝇”一起打,持续强化不敢腐的震慑效应。2023年1月9日习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话再次强调“把严的基调、严的措施、严的氛围长期坚持下去”[8],凸显了党中央要走出管党治党“抓一抓就好转、松一松就反弹”这个怪圈的坚定决心,走出怪圈的重要举措就是依规治党要长期坚持严的主基调不动摇不放松。

(二)党内法规执行标准要严格

党的纪律挺在国家法律之前,这就要求党内法规的制定标准要严于国家法律,在执行党内法规时也要把严的标准落地落实,这是全面从严治党的题中之意和内在要求。党中央一再强调反腐要“坚持无禁区、全覆盖、零容忍”的原则,就党内法规的执行而言有以下两层含义:其一,党内法规有不同位阶、不同层面、不同领域之分,习近平指出“确保出台一个就执行落实好一个”[1]82,也就是说不论何种党内法规,上至党章下至细则、规范性文件都要确保认真贯彻、落地落实;其二,上至高层领导干部下至普通党员,都要“坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”[9]111。简而言之,党内法规执行标准要严须落实到具体的制度、人和事上。

(三)党内法规执行作风要严实

“一分部署还要九分落实,制定制度很重要,更重要的是抓落实,九分气力要花在这上面。”[10]习近平之所以强调要下大气力抓落实抓执行,理由有二:其一,制度只有落实了才会产生约束力、震慑力和公信力,否则,只是写在纸上、贴在墙上、挂在嘴上而无落实的制度就是摆设;其二,制度落实过程中通常会遭遇各种阻力而无法落实或落实不到位。基于以上理由,有关组织或部门在执行制度时要敢于动真碰硬,要坚持敢管敢严,只有执行作风从宽松软走向严紧硬,严字当头、实字托底,步步深入、层层推进,才能纠正执行中的做选择、搞变通、打折扣的现象。

总而言之,领导干部不论其职务、资历或贡献如何,都不可能有凌驾于党内法规之上的特权,普通党员不论怎么普通,也同样要受党内法规的约束。不论是谁,只要违纪违法了,都要一视同仁受到严肃追责和严厉惩处,坚决杜绝因人、因事、因时而变通执行标准现象的发生,坚决杜绝执行制度时先紧后松、上紧下松、外紧内松现象的发生。

三、加强党内法规执行力建设的重要抓手

加强党内法规执行力建设的目的就是要提升执行的效能,这就需要找准党内法规执行力建设的重要抓手,解决好抓什么、怎么抓的问题,确保制度执行落地见效、务实管用。

(一)坚持抓制度建设促制度执行

党内法规只有建设得好才可能执行得好。有的位阶高的党内法规缺乏配套的位阶低的党内法规;有的位阶低的党内法规规定得较笼统,缺乏具体的执行措施和标准;有的党内法规和其他党内法规相互脱节,彼此之间缺乏衔接和协调配合,形成不了制度链条。这些党内法规制定或体系上的种种问题,使得制度无法落实到位或无法形成执行上的综合效应。针对这些问题,习近平强调“牛栏关猫是不行的!要搞好配套衔接,做到彼此呼应”[1]55。为了更好地“打虎”“猎狐”“拍蝇”,必须扎紧扎细扎密制度的“笼子”,这就要求我们对党内法规必须“一手抓制定完善,一手抓贯彻执行”[11]154。近些年,我国党内法规建设虽已走上快车道,但是完善党内法规体系仍是全面从严治党面临的重要课题。我们必须一边针对执行中的突出问题不断提升党内法规建设质量,以内容科学、系统完备、程序严密、务实管用的党内法规巩固全面从严治党的成效;一边抓党内法规的贯彻落实,使党内法规的建设和执行彼此呼应、相辅相成,从而增强制度治党、依规治党的整体效能。

(二)坚持抓“关键少数”管“绝大多数”

习近平的重要论述“紧紧抓住领导干部这个‘关键少数’”[12]对加强党内法规执行力建设而言,就是强调抓住领导干部这个“关键少数”,原因如下。其一,领导干部身处关键岗位,是行使各项权力的重要群体,也是滥用权力的高发群体;其二,领导干部身居要职,在全党全社会具有风向标的作用。由此,不难得知怎么抓好“关键少数”。首先,正人先正己,即“凡是要求党员、干部做到的自己首先做到,凡是要求党员、干部不做的自己首先不做”[9]51。领导干部要以身作则,做到依规用权、廉洁用权、秉公用权,就会产生较好的连锁效应,如上级领导干部带动下级领导干部、领导班子“一把手”带动班子其他成员、主要领导干部带动一般领导干部、一般领导干部带动普通党员,这就是领导干部的表率作用和头雁效应。其次,为防范“一把手”和领导班子滥用权力,中共中央印发了《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《领导干部报告个人有关事项规定》等重要指导性文件,实现了对“一把手”和领导班子监督的制度化规范化,以制度来保障对“关键少数”的真管真严、敢管敢严、长管长严。

(三)坚持抓早抓小且“常”抓“长”抓

习近平强调“要抓早抓小,有病就马上治”[5]394,指的就是对领导干部和党员要加强日常的教育、管理和监督,对发现的苗头性、倾向性问题要及时严肃处理,不能养痈遗患,防止小错演变成大错、小问题发展为大问题、违纪走向违法。各级党组织及纪检监察部门、职能部门要本着惩前毖后、治病救人的原则,坚持严管与厚爱相结合,通过约谈函询、谈话提醒、批评与自我批评、责令作出检查和整改、下发纪检监察建议等方式做好做实“抓早抓小”,让提领、扯袖、咬耳、红脸、出汗成为一种常态,使领导干部和党员依规用权、依法办事成为一种习惯、一种自觉、一种责任。有人认为全面从严治党就是一阵风、搞一阵子就会过去,针对这种错误认识,习近平指出全面从严治党是一项长期而艰巨的任务,“关键就在‘常’、‘长’二字,一个是要经常抓,一个是要长期抓”[5]386,“就这么抓下去,总会见效的”[1]75,表明中央保持全面从严治党高压态势不放松的政治定力。“常”抓“长”抓,才能久久为功。

四、加强党内法规执行力建设的实践进路

党内法规贵在严格执行,但也难在严格执行。习近平强调“任何人违反了党纪国法,都要依法惩治,决不能手软”[3]137,问责要敢于“较真”“叫板”。这就需要探寻党内法规执行力建设的实践进路,打通党内法规执行中的堵点淤点难点,切实提高党内法规的执行实效。

(一)强化党内监督以形成党内法规执行的强大震慑力

“为了防止滥用权力,必须通过事物的统筹协调,以权力制止权力”[13],孟德斯鸠的这一至理名言早已被很多治国理政者奉为圭臬。中国共产党百年来始终注重强化党内监督,这是党永葆肌体健康、充满活力的关键所在。习近平指出要坚持以党内监督为主导,推动各种监督有机贯通、相互协调。强化党内监督的关键是做好顶层设计,健全党内监督法规制度,为科学有效实施党内监督提供制度支撑和规范依据。《中国共产党党内监督条例》(2016年10月颁行)是共产党第一部规范党内监督的基础性法规,不但细化了《党章》的有关规定,也推动了党内监督制度化规范化发展的守正与创新。纪检监察机关是党内监督专责机关,为规范和加强纪检监察工作,中共中央办公厅先后发布了三个以“规则”命名的党内法规,即《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》和《纪检监察机关派驻机构工作规则》,再辅之以其他配套的党内监督法规,初步形成了一套比较完善的党内监督法规体系。党的二十大报告明确要求“完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,让权力在阳光下运行”[2]65。这为当前和今后一段时期完善党内监督提出了新任务新要求,这就需要统筹推进纪律、监察、派驻、巡视等党内监督进行力量整合、程序契合、工作融合,让监督的利剑始终高悬、监督的震慑始终常在。

(二)聚焦执纪问责以形成党内法规执行的强劲推动力

国家法律靠国家强制力保障实施,党内法规靠党的纪律保障实施。习近平之所以指出要“强化监督执纪问责”[14]58,原因就在于监督执纪问责越是严肃,党内法规的执行就会越到位。问责是监督执纪的重要保证,没有问责的监督执纪形同虚设。因此,监督执纪问责构成了党内监督从发现问题到执行纪律再到责任追究的完整链条。纪检监察机关是履行监督执纪问责职能的专责机关,为规范纪检监察工作并提高执纪问责的法治化正规化水平,相关的党内法规日益完善,如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》等党内法规已施行。需要强调的是,在健全执纪问责法规制度的同时,更要严格执行这些法规制度,“让铁纪‘长牙’、发威”[8],“只有真追责、敢追责、严追责,做到终身追责,制度才不会成为‘稻草人’、‘纸老虎’、‘橡皮筋’”[14]460,只有严肃追究主体责任、监督责任、领导责任才能形成不敢腐的强大威慑力,让领导干部和党员时刻心有所畏、言有所戒、行有所止。

(三)深化标本兼治以养成遵守党内法规的高度自觉性

对违纪违法领导干部和党员执纪问责只是加强党内法规执行力建设的手段,让领导干部和党员形成遵守党内法规的高度自觉性才是加强党内法规执行力建设的目的和初衷。习近平在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话中强调“标本兼治”并对其含义进行了解释:“治标”突出惩治的功能,重在对违纪违法分子进行震慑和遏制;“治本”突出对权力的制约和监督,重在对违纪违法行为进行预防和阻拦[11]151。深化标本兼治要求我们对违纪违法行为既要禁于已然之后又要禁于未然之前,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。在不敢腐上持续施压、保持高压震慑力量常在,在不能腐上深化体制机制拓展、加强对权力的制约和监督。在持续推进不敢腐、不能腐体制机制建设的同时,更要在全党开展党内法规宣传教育,加强新时代廉洁文化建设,固本培元,使领导干部和党员不断增强党性修养,筑牢不想腐的思想之基,补足不想腐的精神之钙,把稳不想腐的行为之舵,牢固树立法治意识和纪律意识,懂法纪、明规矩,知敬畏、存戒惧,这才是管党治党的初心和使命所在。