李 闫，朱世欣

（河南大学经济学院）

为了推进农业现代化，我国坚持不断完善农业支持保护制度，这是农业政策的核心。目前，我国已经建立了具有中国特色的农业支持保护体系，涵盖保障粮食安全、促进“三农”发展的主要目标，包括直接补贴、生产支持、价格保护、物流储备、农业灾害、基础设施发展、生态发展等。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018）指出：“完善农业支持保护制度。以提升农业质量效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，扩大‘绿箱’政策的实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系。深化农产品收储制度和价格形成机制改革，加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制。通过完善拍卖机制、定向销售、包干销售等，加快消化政策性粮食库存。落实和完善对农民直接补贴制度，提高补贴效能。健全粮食主产区利益补偿机制。探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。”

党的二十大报告明确指出要“完善农业支持保护制度”。这是全面推进乡村振兴的重要部署，再次为建设农业强国、深化农业改革指明了方向。为了实现农业农村优先发展，进一步推动农业现代化，我们要进一步研究完善农业支持保护制度。

一、完善农业支持保护制度的价值意蕴

（一）有助于农业高质量发展

党的十八大以来，根据农业形势的发展变化情况，扶持和保护农业发展，是实施乡村振兴战略、推动农业现代化的重要保障。经过这些年的不断探索，以保障粮食安全、促进农民增收以及农业绿色发展为主要目标，我国已经形成了中国特色的农业支持保护政策体系。包括一系列农业补贴，还有价格支持、防疫补助、农机设备等支持政策，覆盖了农作物生产的前期、中期、后期各个环节。河南农业基础坚实、潜力巨大，随着农业支持保护政策的不断落实和完善，推动要素渗透进基层、下沉至乡村，为农村经济注入了新鲜血液，提升了乡村要素储备力和竞争力，形成了资金流、人流、物流、信息流的有机融合，为乡村振兴注入了持久动力，推动了乡村振兴战略实施和农业高质量发展。

（二）有助于满足群众美好生活需要

改革开放以来，河南省县域经济快速发展，经济实力持续增强，工业化水平不断加快，服务业比重提升，城镇化率提高。这也意味着，粮食供求均衡中需求端的压力将增大，食物消费的多元化将日趋明显。根据农业农村部发布的2022年强农惠农政策，现行的农业支持保护措施覆盖稻谷、小麦、玉米、棉花等17个品种，地方财政支持开展的特色农产品保险品种超过260个。中国土地面积广阔，各类物产丰富，随着支持保护的范围扩大，更有助于保障粮食安全，稳定农民的收入，也有助于河南省切实推进强县富民统一，持续提升群众获得感幸福感，满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）有助于保障民生

农业产品很大程度上受到自然因素的影响，自然资源、水资源以及气候这些条件缺一不可。因此，要不误农时、高效、稳定地组织生产，就必须顺应自然，并且遵循作物的生长规律。另外，农业生产具有明显的地域特色，各地区间的资源禀赋存在较大的差异，需要根据当地情况因地制宜发展特色农业，支持保护政策保障作用明显。另一方面，在市场经济中，受供求关系和市场情况的影响，产品价格总是随价值规律波动。但由于我国农户大部分是分散小规模经营，因不能完全掌握市场信息而产生损失。即使掌握一部分市场信息，也由于农业产品的生产周期长，难以对市场变化及时作出反应，也容易造成损失。由此可见，农业生产面临着自然和市场层面的双重风险，而通过临时性的农资补贴以及农业保险和农业再保险的利用，可以降低突发事件对农产品价格的影响，并且增强农民收益的稳定性。

二、农业高质量发展面临的制约因素

（一）资源环境约束

就河南省来说，地下水的开采问题日益突出，水资源利用效率有待提高。根据《河南省四水同治规划（2021—2035年）》数据可知，2020年河南省人均水资源占有量不足全国平均水平的五分之一，且高效节水灌溉面积仅占耕地灌溉面积的30.3%。另外，在一些农村地区，化肥农药也存在过量使用的情况，耕地“重用轻养”问题突出，畜禽粪污和农作物秸秆资源化利用率较低，并且局部地区出现土壤酸化和重金属污染。从全国来看，根据第三次全国国土调查数据可知，我国耕地面积约为19.18亿亩，10年间，我国耕地面积减少了1.13亿亩。随着我国城镇化和生态修复工作的不断推进，保护耕地面临不小的压力。同时，由于耕地的使用强度大、缺乏休耕、轮作，导致耕地质量也出现下降的趋势。

（二）盈利空间挤压

农作物的生产成本呈上涨趋势。根据河南省统计局数据，2022年河南省小麦的平均亩产成本为571.45元，同上年相比增加9.31%，其中物资费用上涨11.4%、生产服务费用上涨9.17%、人工成本上涨3.18%。虽然农业生产成本整体呈上升趋势，但是农产品的价格并不稳定，随着市场供需状况上下波动，影响了经营主体的积极性。近年来，我国农资和劳动力等农业生产成本不断增加，土地租金也在不断上涨，而且随着农村土地确权颁证、“三权分置”等改革深化，进一步提升了农民的土地收益预期，流转土地经营的盈利空间受到挤压。

（三）农村人才流失

农村家庭依靠农业生产所获得的收入十分微薄，由于农产品生产设备不够完善、劳作任务量大、生产成本不断提高等原因，导致农民的务农收入与工作量不匹配，即使国家发放补贴，依据土地面积所发放的补贴被均摊之后十分微薄，很难提高农民的生活质量。所以经济条件稍好的地方，群众粮食种植的积极性并不高。加之乡村教育、文化、医疗等各项设施和产业发展滞后，很难吸引并留住人才。

根据2021年度河南省人力资源和社会保障事业发展统计公报，截至2021年年末河南省农村劳动力转移就业总量高达3134.33万人，其中省内就业1878.36万人，输出外省1255.97万人。随着城镇化的不断推进，以及城乡收入、医疗、教育等环境的差异，农村人口加速向发达地区集聚，掌握一技之长的农民很多选择到城市工作，在外地读书的学生毕业后也更愿意留在城市就业。从全国来看，截至2021年年末，我国城镇人口达91425万，较上年同期增长1205万；而农村常住人口为49835万，同比减少1157万，城镇化率达64.72%。随着农村常住人口的不断下降以及老龄化趋势的加剧，人才流失成为乡村振兴进程中的一项不容忽视的问题。

（四）金融服务不够完善

因为农业保险的赔付比例低，仅补偿物化成本，且一些地方实际操作不够规范，并没有真正发挥政策性农业保险的作用。另外，保险费率偏高，造成农业保险供应不足和需求不足。同时，由于农业生产面临着自然和市场两方面的风险，并且农业保险种类众多，服务对象也较为分散，导致农业保险的运营成本偏高。此外，农户对风险的认识不足，对保险了解不多，缺乏金融方面的专业知识，投保意愿不强，导致农村保险基金规模较小，商业保险企业对农业保险经营的积极性也较低。

三、完善农业支持保护制度的建议

（一）优化农业补贴政策

提高农业机构的运行效率，调整财政支出结构，以此节省一些运行成本用于农业服务和补贴。同时，增加环境保护和绿色生产方式等绿色补贴方面的份额；增加金融、产业和农技方面的支出，提高农村的金融服务水平、产业化水平和农民的职业素质；通过分级补贴来减少成本差异，比如按照地理因素来区分，生产成本高的地区补贴相对较高；改变依据面积和产量的补贴方式，参考当年的市场形势和现实情况增加或者减少补贴，从而减少政府干预和市场扭曲，降低农业补贴的操作执行成本。通过补贴也可以提高群众的耕地保护积极性，使群众由被动变主动，从保护耕地中得到实惠。

提高涉农资金的使用效率，加强对涉农资金的统筹安排和监管，进一步完善绩效评价体系。在现有的资金规模下优化资金的使用，根据不同地区农业发展的不同情况，深入落实相关支持保护政策，让资金发挥最大效能，激发农业发展活力，促进农业现代化发展。

（二）以绿色生态为导向建立农业可持续发展机制

根据当前的大环境，以绿色生态为导向是改革和发展所必须遵守的前提。习近平总书记多次强调：“推进农业绿色发展，是农业发展观的一场深刻革命。”结合我国农村发展现状，探索出一条环境友好、绿色安全的可持续发展之路是当务之急。

可以对农民的保护性耕作、秸秆还田、病死畜禽无害化处理进行补贴，并淘汰耗能高、污染重的老旧机器，推广节能环保的新型农机器械。加大防治农业污染的力度，对被污染耕地进行修复，推进畜禽粪污资源化综合利用，在被污染区、生态退化区等地域探索建立耕地轮作休耕试点。加强水源的高效利用，对河流进行治理，改善地下水的生态环境，对农田水利设施进行定期维护，并加强对粮食主产区的节水灌溉工程建设。另外，加大对绿色防虫害产品的科研投入，鼓励相应高校和研究单位对绿色农业进行研究，从而减少化学农药的使用。还可以鼓励农户施用有机肥，提高耕地地力，减少环境污染，减少生活垃圾。

（三）健全金融服务体系

通过健全农村金融服务体系，来激发社会投资的动力和活力。可以通过加强政策的扶持，来引导金融机构创新和丰富有效抵押物品种，扩大农业信贷担保规模，使农民更容易获得农业贷款。引导和鼓励中原银行、农村信用社、村镇银行等地方性金融机构创新农村金融产品，提高服务效率。通过下沉服务，推进党建与金融的融合，加强县、乡、村三级党建金融共建，了解基层需求，着力解决涉农主体信息不对称、抵质押物缺乏、申贷渠道不畅等问题，从而提高基层金融服务的可得性。如果金融机构开展普惠金融、绿色金融或者扶贫创新型金融服务，可以对其进行利率和费率的相应补贴，从而降低其市场运营成本，提高经营效益和意愿。还可以对涉农贷款增量进行奖励，从而鼓励各类金融资本下乡开展涉农业务。另外，也能通过降低农村金融机构的存款准备金率和再贷款、再贴现等措施，增加金融市场在农村发展的活力。

同时，要完善农业保险政策。可以采取更多的奖励措施，以激发政策性和商业性保险公司的积极性，从而促进保险业务的扩面、增品和提标，加快建立多层次的农业保险体系。另外，通过加大政策扶持力度建立农业收入保险体系，并引入一些金融专业人才，对农民普及保险相关专业知识，使农民认清保险的运作程序以及作用，从而提高农民投保意愿，发挥保险保障农民收入的作用，推动农业保险的发展。

四、结语

在目前乡村振兴的大背景下，国家已经出台多方面的措施来深化农村改革，取得明显成效。但就农业大省河南省的农业农村发展现状来看，在一些方面还存在着问题，比如水、耕地等资源不足，农业生产成本上涨，农村人才不足和劳动力流失，金融服务体系不够完善等。针对这些问题，本文提出进一步完善农业支持保护制度的相应措施，包括农业补贴措施的完善和监管、推进农业可持续发展和健全金融服务体系，从而实现更合理的资源运用以及保护耕地、留住农村人才、完善金融服务。