文/刘纪艳 于书宇

一、引言

“十四五”时期，北京市高精尖产业发展进入依托存量空间资源的“三量提升”阶段。从空间维度看，根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京将大力疏解不符合城市战略定位的产业，压缩工业、仓储等用地比重，到2020年城乡建设用地规模由现状2921 平方公里减少到2860 平方公里左右，到2035年减少到2760 平方公里左右。从产业维度看，根据《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》，北京市将重点构建“2441”高精尖产业体系，到2025年，高精尖产业增加值占地区生产总值比重达到30%，制造业增加值比重回升至13% 以上，力争达到15%。

伴随2023年3月1 日《北京市城市更新条例》的落地实施，在空间做“减法”和产业做“加法”双重压力下，以老旧厂房为切入点，如何更规范、有序、高效地推进存量产业空间资源提质增效成为当前亟待研究的课题。

二、北京市老旧厂房更新再利用政策分析

从全市实施污染扰民企业搬迁算起，北京市老旧厂房更新政策演进历程大致分为四个阶段。

（一）以工业企业污染搬迁为导向的阶段

该阶段为上世纪90年代初期至2005年。以出台《北京市推进污染扰民企业搬迁加快产业结构调整实施办法》（〔99〕京经规划字第200 号）政策文件为代表，北京市开启了“退二进三”“退三进四”产业空间调整。政策规定：对土地所有者出让土地使用权和土地使用者将土地使用权归还土地所有者的行为，不征收营业税；污染扰民企业搬迁转让原厂址，经地方税务机关审批后，免征土地增值税。在该政策的激励作用下，北京中心城区工业企业进行大量搬迁，工业用地面积和工业厂房建筑面积大幅减少。

（二）以工业遗产保护利用为导向的阶段

该阶段为2006-2013年。以2006年发布《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》文件为代表，北京市开启以工业遗产保护利用为主导的政策期。文件规定：从2006年起，北京市政府每年安排5 亿元文化创意产业发展专项资金扶持发展文化创意产业；设立5 亿元文化创意产业集聚区基础设施专项资金，分三年投入，支持集聚区环境整治、基础设施和公共服务平台建设等公共设施工程。在政策的激励作用下，涌现出一批具有时代特征的代表案例，如北京798、751 等一批工业遗产、老旧厂房被改造成为文化创意区、艺术区。

（三）以老旧厂房发展文创产业为导向的阶段

该阶段为2014-2020年。2014年，国务院办公厅发布《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，从国家层面明确了推进城区老工业区搬迁改造的相关要求。在此背景下，北京市出台《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》（京政办发〔2017〕53 号），专门提出利用老旧厂房拓展文化空间，服务于全国文化中心建设。在此阶段，全市涌现出90余家文化产业园区。

（四）以推进老旧厂房更新再利用为导向的阶段

该阶段为2021年至今。2021年北京市人民政府发布《关于实施城市更新行动的指导意见》，随后同时印发4 个与之配套的实施细则，其中包括《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕139 号）。2021年8月21 日，为加快城市更新，北京市委办公厅、市政府办公室发布《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》；2022年5月，市政府印发《北京市“十四五”时期城市更新规划》。在此阶段，北京市城市更新的顶层政策体系逐步完善，老旧厂房更新再利用进入优先发展高精尖产业、科技创新、文化等产业业态和补足城市短板的新阶段。

三、北京市老旧厂房更新再利用面临的问题

经过近两年相关规划和政策的密集出台，北京市老旧厂房更新工作正处于快速推进阶段。但是，总体来看，北京市老旧厂房更新利用在认定标准界定、融资方式创新、容积率突破、改造规范化、置入业态把控、信息化手段支撑等方面仍存在诸多“堵点”。

（一）缺乏全市针对老旧厂房的认定标准

目前，全市层面对老旧厂房缺乏根据建筑年代、利用效率等指标制定的统一、细化标准，区级层面对老旧厂房认定缺乏依据，委办局之间、各区之间对老旧厂房认定口径不一，导致在全市层面缺乏统一的老旧厂房名录库。例如，市经信局、市发改委等委办局作为推进老旧厂房资源更新利用的主管部门，对存量空间资源均采取由各区上报的“台账式”管理方式，其中，市经信局建立了接近200 个老旧厂房台账，市发改委建立了约60 个台账。两者之间的标准不一、认定台账数量差距较大。

（二）容积率突破问题亟待分类施策

一直以来，北京市城市建设实施的是占地规模和建筑规模的“双控”政策，相比南方城市，北京工业用地容积率明显偏低。以北京市相关部门梳理的近200个老旧厂房台账为例，项目占地面积约770 万平方米，建筑面积仅约为550 万平方米，容积率平均为0.71。而广州市人民政府于2022年6月9 日印发的《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（穗府办规〔2022〕5 号）则是明确了广州市工业用地规划控制指标，对各类工业用地均规定了容积率上限和下限，最高为5.0，最低为1.2。

受到中考等升学考试的影响，大部分语文老师功利性思想比较重，对名著导读部分不够重视。同时作为新的教学板块，老师也缺少教学经验，在名著导读教学中仍采用传统的教学方法，以教师讲授为主，忽略学生的自主阅读能力培养。这种教学方法枯燥陈旧，再加上许多老师本身也并未深入阅读过原著，缺乏体悟与理解，给学生的讲授也就更如空中楼阁了，很难唤起学生的阅读兴趣。

（三）建筑物的改造力度亟需规范化

老旧厂房更新根据改造力度不同划分为拆除重建、改造整治、保护维护等类型，国外以及广州、深圳等城市均经历了由整体改造向微改造的转变。北京市城市更新条例及城市更新规划提出要小规模、渐进式、灵活多样地推进城市更新。目前，从现有老旧厂房实际改造情况来看，老旧厂房在整体改造、微改造方面缺少可参照的标准和操作规范，部分建筑年代不算久远，建筑物保持较为完整的项目采取了整体改造方式，个别项目拆除重建，部分仅保留建筑物的框架结构，造成资源的浪费和改造成本的攀升，影响了城市风貌的整体性和历史文化的延续性。

（四）融资方式的创新有待进一步突破

老旧厂房更新的典型特征是改造成本伸缩量巨大，少到每平米几百元，多到每平米五六千元（与新建成本齐平）。根据调研情况，目前很多项目采取拆除重建或者在仅保留房屋框架结构基础上重建。在项目改造成本的构成中，主要部分为水电气等配套设施改造费，如果项目周围市政配套设施不完善，项目改造还会承担巨额的外围设施接入改造费用。在老旧厂房更新成本居高不下的背景下，融资方式的创新有待进一步突破。

（五）部分改造项目入驻业态单一且经营业绩较差

长期以来，由于全市针对老旧厂房改造后发展文创产业有若干政策支持，导致大部分老旧厂房的转型多以定位发展文化创意产业为主。以全市认定的市级文化产业园区为例，由于受文化产业园区“双70%”（入驻率70%、文创类企业占比70%）认定标准限制，部分老旧厂房产业转型方向过于单一，园区之间同质化竞争严重，很多园区没有形成特色产业和特色竞争优势，没能形成可持续发展动力。另外，文化产业具有人群聚集性特征，受疫情冲击影响较大。加之老旧厂房改造大多属于企业行为，园区入驻率、租金收入、投资回收期等指标是产权方和园区运营方的主要关注指标，导致园区对入驻项目把关不严，采取一揽子招商模式，且更倾向于招商一些短平快项目，对长期需要孵化培育、成长周期长、后续发展潜力大、符合北京科创中心定位的高精尖项目招商力度不足。

（六）信息化管理手段严重滞后

目前，北京市关于城市更新的信息化建设滞后，特别是针对存量老旧厂房资源信息掌握不全面、动态信息掌握不及时、空间信息未能落图，对推进老旧厂房更新的精准施策、片区联动更新难以形成良好的支撑。以北汽集团为例，作为在京的大型市属国企，土地资源多、空间分布散，所属地块有上百个，落位于全市十几个区。自2017年开始，为更好地推进地块的更新再利用，企业便自发开展地块的信息化管理工作，但在全市层面，针对存量老旧厂房资源的信息化建设尚处空缺。

四、老旧厂房更新再利用典型模式及代表案例

北京市老旧厂房更新模式可以分为三大类：政府平台公司收储回购更新模式、多元主体合作更新模式和产权人自主更新模式，每种模式都涌现出诸多成功案例。

（一）政府平台公司收储回购更新模式

该模式可以概括为政府部门成立平台公司作为开展区域内城市更新的实施主体，通过收储回购、租赁等方式开展城市更新工作。例如，北京经开区成立了北京亦庄城市更新有限公司，管委会与平台公司联合成立专项工作小组，并与法院建立对接机制，多方合力、分工协作开展区域内的城市更新工作。其中，由管委会业务部门约谈项目负责人，讲解政策、了解诉求，由平台公司法律团队进行专业评估和谈判。天空之境·产业广场项目就是该模式的一个典型案例。通过实施老旧厂房更新再利用，该项目实现了从传统工业冶金设备生产基地转型成为专注医疗器械高精尖产业园区的跃升，在北京开创了“工业上楼”产业发展模式。

（二）专业园区运营商和产权主体合作更新模式

（三）产权单位通过转型升级自主更新模式

该模式可以概括为对于具有更新改造意愿且具备园区运营能力的老旧厂房产权主体，通过自主投资、自主运营的方式开展存量厂房更新改造工作。此模式对产权主体资金实力、投资运营能力、园区运营团队建设、招商资源储备等方面要求较高，产权主体以大型市属国企居多。如天坛家具厂——中关村科学城·金隅智造工场项目，利用腾退出的土地房产发展培育符合首都功能定位的新产业、新业态，实现“腾笼换鸟”，并构建起“物理空间租赁+产业投资（孵化）+创新产业服务”的园区运营服务模式。

五、关于推进北京市老旧厂房更新再利用的对策建议

（一）制定全市统一的老旧厂房认定标准

以目前已经掌握的老旧厂房台账资源为样本，分析老旧厂房建成时间、土地性质、建筑权属、经营业态、单位面积产出等基本情况。建议借鉴外省市做法，以基础数据为参考，再综合建筑年代、土地性质、利用效率等指标制定明确的北京市老旧厂房认定标准。如江门市老旧厂房的认定标准为：2007年6月30 日之前已建成使用，上盖物基底面积占改造单元地块面积比例达30%或以上；广州市老旧厂房的认定标准为：市辖区内2007年6月30日前建成或取得土地使用权的“退二”企业用地及低效利用的旧厂房、旧仓储、旧站场、旧市场等（以下统称旧厂房）建设用地。

（二）统筹指标管控，提高空间利用效率

2022年5月，深圳市人民政府印发《关于进一步促进深圳工业经济稳增长提质量的若干措施》，提出研究推动“工业上楼”新模式。在北京产业空间落实减量发展和大力发展高精尖产业背景下，针对原有老旧厂房容积率普遍偏低的问题，建议在亦庄、顺义、海淀、昌平、丰台及部分远郊区适当放宽建设指标管控，鼓励各区建设“指标池”，为产业项目、公共设施精准匹配建筑指标，选择新一代信息技术、医疗器械、智能制造、智能网联汽车等高精尖领域，在特定区域探索突破容积率上限，试点建设一批摩天工厂，提高存量空间资源利用效率。

（三）制定老旧厂房更新改造操作规程

针对北京市老旧厂房更新改造尚缺乏操作指引的问题，建议借鉴外省市的经验做法，在改造条件、适用范围、办理流程、批后监管等方面制定老旧厂房更新改造实施指引。通过制定规范详实的改造规程，规范改造主体行为，规避因违法政策而带来的相关风险。以2021年广州市住房和城乡建设局发布的《广州市旧厂房“工改工”类微改造项目实施指引》为例，文件对广州市旧厂房如何实施“工改工”类微改造项目进行了明确规定，包括总体目标、改造内容、适用范围、办理流程、加强批后监管等。

（四）创新融资方式，并在全市复制推广

目前，北京市针对老旧厂房更新的资金筹措已开展了诸多试点，如怀柔区政府为实施福田工厂的更新改造试点发放城市更新债；北京经开区与工商银行合作设立“城市更新贷”，北京经开区汇龙森科技园REITs 项目是首批国家发展改革委基础设施REITs 试点项目之一，90% 以上募集资金将用于存量低效园区盘活；丰台区计划成立城市更新基金。为破解老旧厂房更新改造前期资金投入大、投资回收期过长问题，建议在市级层面，对各区已开展的城市更新融资创新成效进行总结提炼，加强与金融机构合作，与全市高精尖产业发展基金衔接，促进融资方式的创新做法在全市复制推广。

（五）鼓励设立区级老旧厂房更新利用平台

借鉴亦庄、怀柔、丰台等区的经验做法，鼓励顺义、昌平等有条件的区设立区级城市更新平台公司，搭建政府引导、市场化运作的工作体系。按照立足优势、分工明确、各有侧重原则，赋予平台公司最大自主权，鼓励平台公司开展区域内低效工业项目回购、涉法涉诉项目盘活，为产业发展提供空间。推进平台公司市场化运作，采取平台公司总经理聘任制，研究制定招商项目绩效考核机制和招商奖励薪酬激励机制。

（六）落实全周期管理，促进高精尖产业发展

在城市建设用地，特别是产业用地减量发展背景下，依托存量空间资源实现产业的增量发展成为必然。为此，建议针对存量厂房资源，建立涵盖准入、审批、招商、运营、调度、评价、预警、奖惩到退出的全流程项目管理机制，搭建全周期管理体系。产业主管部门与产权方、运营方签订三方更新协议，约定权利、义务，明确预警、奖惩和退出机制，定期开展评价，保障存量空间资源用于全市高精尖产业发展。

（七）搭建全市老旧厂房资源信息平台

借鉴先进区域搭建存量空间资源监测分析平台的经验做法，建议建设全市层面的老旧厂房信息服务平台，开展老旧厂房登记造册、挂图落位、上网上云工作，利用信息化、数字化技术手段提升存量厂房资源管理服务水平。丰富平台信息查询、项目推介、空间匹配、政策服务等多元功能，动态更新厂房资源经营主体、入驻企业、经营业态、税收、租金以及企业进出变动情况，为及时、灵活推进全市老旧厂房更新提供技术支撑。