宁波市发展和改革委员会应急物资保障体系研究课题组

一、构建应急物资保障体系的重要意义

（一）我国应急物资保障体系发展历程

应急物资储备是国家储备的重要组成部分，通常是指以政府为主体，以保障国家总体安全和经济社会稳定为目的，有计划地对事关国家战略发展和应对突发事件的各类物资进行储备。我国应急物资保障体系的发展阶段，大致经历了初步发展期、基本构建期、深化建设期三个阶段。

1.初步发展期。20 世纪 50年代中期起，我国参照苏联模式开始建立国家物资储备体系，陆续建立了粮食、药品、救灾物资、外汇、土地、石油等储备制度。1953年，国家物资储备局作为政务院的一个独立局正式挂牌成立，自此我国有了专门的应急物资储备机构。1980年以来，物资储备管理体系进一步完善，基本确立了自上而下的物资储备管理结构。

2.基本构建期。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视应急物资保障体系建设。2014年，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”的概念，被纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。2018年，按照《深化党和国家机构改革方案》，整合国家粮食局、民政部、商务部、国家能源局等部门相关职能，新组建国家粮食和物资储备局。至此，我国进入了大物资储备统一构建、统一管理的进程。

3. 深化建设期。2019年底以来，面对世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情等全球性突发公共事件，习近平总书记多次指示要切实加强应急物资储备工作。党的十九届四中全会将物资储备体系建设列入《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的重要内容。2020年2月，习近平总书记主持召开中央深改委第十二次会议，明确提出“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。”2021年8月，中央深改委第二十一次会议召开，审议通过了《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》，深刻阐明了加快健全统一应急物资保障体系的极端重要性。2022年10月，应急管理部、国家发展改革委、财政部、国家粮食和储备局联合印发《“十四五”应急物资保障规划》，对应急物资保障工作作出全面部署。

（二）宁波构建应急物资保障体系的重要意义

受全球政治经济格局加速演变以及自然灾害、公共卫生、公共安全等多重因素影响，突发性事件风险因素愈加增多。随着中国式现代化进程的不断加快，在新发展格局下高质量构建宁波市应急物资保障体系具有重要意义。

1.构建应急物资保障体系是应对国际环境深刻变化的必然要求。世界百年未有之大变局加速演进，面对复杂严峻的外部环境，构筑好应急物资保障体系，夯实防范化解重大风险的物质基础，其重要性日益突出。宁波作为我国重要的开放型经济大市和长三角对外开放重要门户，承担着辐射国际国内“两个扇面”的重要任务，建立健全应急物资保障体系，以自身的稳定发展有效应对外部风险挑战，对打造双循环互促发展的示范城市具有深远意义。

2.构建应急物资保障体系是全面践行总体国家安全观的重要保障。党中央要求健全统一的应急物资保障体系，显著提高应对重大突发事件的应急物资保障能力，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。坚持以需求为导向的应急物资底层逻辑，着力构建集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的应急物资保障体系，将为宁波探索市域层面推进中国式现代化夯实重要基础。

3. 构建应急物资保障体系是创新数字化改革的必然趋势。人工智能、大数据、云计算等先进技术的快速发展，为提高应急物资管理水平提供了技术支撑。当前，宁波市着力打造“361”万千亿级产业集群，将数字经济摆在重中之重的位置。通过数字化改革对应急物资保障工作机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，将引领全市应急物资保障工作实现跨越式发展。

二、先进地区经验借鉴

2020年以来，全国各地纷纷出台应急物资保障体系相关规划。如山东建立了较为完整的从省级到地方的应急物资保障体系；浙江应急物资保障体系走在全国前列，出台《浙江省应急物资保障体系“十四五”规划》，将应急物资分为生活保障类、公共卫生类、抢险救援类及能源保供类；不同于浙江的“自上而下”，广东则是采用“自下而上”的模式，由深圳率先提出涵盖食物、能源资源、自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全应急事件的战略和应急物资保障体系。

（一）深圳市

深圳市物资保障分为战略物资保障和应急物资保障。战略物资保障实现基本生活物资储备供应平稳，物资储备量现已达到或超过上级规定的储备标准；应急物资保障主要为针对突发事件的应急救援物资储备，现纳入储备范围的应急物资共有20 余类。从深圳的特色看有两大亮点：一是科学顶层设计，出台纲领性文件。深圳市印发了《深圳市战略和应急物资保障体系“十四五”总体实施方案》，对全市战略和应急物资保障进行了总体规划，构建了具有深圳特色的大物资储备体系；二是强化数字赋能，提升物资保障信息化水平。建立全市战略和应急物资保障信息平台，使市本级各条线物资保障信息系统有效衔接，满足组织实施、监督评估和日常管理的需求，为市委市政府决策提供数据支撑。

（二）青岛市

青岛市应急物资储备体系已基本形成，纳入储备的应急物资主要包括抢险救援保障物资、应急救援力量保障物资、受灾人员生活保障物资以及为应对处置公共卫生事件所需的保障物资。从青岛的发展经验看，有两点值得借鉴：一是建立健全制度保障。早在2020年，青岛率先发布了《关于明确市政府部门应急物资保障职责分工的通知》，整合分散在市直各有关部门（单位）的应急物资管理职能。随后，又制定印发了《青岛市应急物资储备管理办法》等文件，进一步完善应急物资保障体系管理制度；二是制定完善相应机制。青岛市为提高各类突发灾害处置应急物资保障能力、规范全市应急储备物资调拨工作，制定了《青岛市应急储备物资调拨机制》，并建立了应急物资市场化储备机制，不断加强应急物资储备管理，全面提升新时代应急物资保障能力。

三、宁波市应急物资保障体系建设现状及存在的不足

近年来，宁波市深入贯彻落实党中央、国务院关于应急物资保障工作的重大决策和市委、市政府的统一部署，按照职责分工积极推进应急物资储备工作，应急物资保障机制初步建立，储备规模逐步扩大，储备模式日趋多元，信息化水平稳步提升，全市应急物资保障体系基础进一步夯实。尽管宁波市应急物资保障体系建设已取得初步成效，但对标高质量发展要求，与省外先进地区相比，宁波市应急物资保障体系建设仍有进一步提升的空间。

（一）应急物资保障机制初步建立，但治理体系建设和体制改革仍有待深化

近年来，宁波市深化创新全市应急物资保障工作，建立健全市、县两级应急物资保障机制，初步构建了上下贯通、协调一致、高效快捷的应急物资保障体系，确保应急物资储备保障可靠有力。制定实施《宁波市应急物资分类指导目录（2022）》《宁波市“健全应急物资（粮食）保障提升平安建设风险防范能力”专项工作排名赋分办法》等政策文件，切实保障应急物资保障工作有序推进。但与此同时，应急物资保障统筹协调机制尚未形成全市“一盘棋”“一本账”，新体制下应急管理的统与分、防与救职能还需要进一步磨合。

（二）应急物资储备规模逐步扩大，但储备能力仍需提高

宁波全市应急物资储备规模明显增加，品种结构逐步优化，已基本建立起应对严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件应急全过程所必需的生活保障、公共卫生、抢险救援、能源保供四大类储备物资，各类应急物资储备规模满足省、市级储备要求。但与此同时，部分物资储备规模缺乏设定依据，仓储设施建设投入存在不足，平急两用的城市基础设施建设还有待推进。

（三）应急物资储备模式日趋多元，但社会储备力量有待加强

目前，宁波市已初步形成了覆盖“市—区（县、市）—乡镇（街道）—村（社区）”，以政府主导、社会参与的应急物资储备模式。生活保障类应急物资以政府实物储备为主，协议代储、产能储备等形式为补充；公共卫生类应急物资以产能储备与实物储备相结合的形式；抢险救援类应急装备根据灾害特点和救援需求委托企业、社会组织进行分类储备；能源储备类应急物资以商业储备为主。上述储备模式中，协议储备、产能储备等模式有待创新，亟需补充市场化和社会化的储备力量。

（四）应急物资储备信息化水平得到提升，但数智赋能优势有待进一步发挥

近年来，宁波市深入实施数字经济创新提质“一号发展工程”，全面推进浙江省“战略和应急物资在线”贯通应用，较好地发挥了市、县两级与省级的联动作用，基本实现应急物资出入库、维护管理、轮换调拨、回收核销等全环节、全过程、全链条应用，提升了应急物资储备信息化管理水平。但与此同时，应急物资保障管理整体智治水平仍需提升，各条线对信息系统的使用程度不一，应急物资供需匹配精准性有待提高。特别是在应急物资全链条信息化管理方面尚未形成采购、储备、调拨、回收、报废、补偿等全流程闭环管理。

四、高质量构建宁波市应急物资保障体系的对策建议

（一）强化组织保障，建立统一高效的领导指挥机构

从深圳的发展经验来看，结合机构改革等背景，目前应急物资保障工作由发改部门牵头；而青岛等地则由应急管理部门牵头，并设立拥有较高权力与权威的跨部门、跨层级、跨区域的指挥决策机构，对应急物资保障领域工作进行统一指挥和部署。近年来，宁波已初步建立起应急物资保障工作机制，建议以此为契机，进一步深化全市应急物资保障体制机制，明确各相关单位工作职责，形成共同推进的工作合力。横向层面，进一步健全统一领导、分级负责、反应灵敏、协同联动的应急物资保障工作体系，加强对应急物资“采、储、加、调、运”等全链条信息共享、环节打通和资源整合；纵向层面，构建完善覆盖“市—区（县、市）—乡镇（街道）—村（社区）”的应急物资储备网络，形成与本级突发事件处置需求相匹配的应急物资保障能力，提高全市应急物资保障体系的运作效率。

（二）加强顶层设计，研究出台应急物资保障纲领性文件

深圳、青岛等地均出台了应急物资保障相关规划和实施方案作为纲领性文件，以指导本地应急物资保障体系建设工作。宁波市目前关于大口径的应急物资保障体系建设还缺乏顶层设计，无法较为系统地指导全市应急物资保障的体系化发展。受先进地区经验启发，建议宁波市下一步以新时代国家总体安全发展观为导向，在双循环新发展格局形势下，加强对不同阶段、不同情境下事态的研判，明确现实储备需求，挖掘未来潜在需求。立足实际谋划全市层面的应急物资保障体系规划，并提出未来3-5年的储备项目及远景目标，构建与现代化滨海大都市相匹配的、具有宁波特色的应急物资保障体系。同时，加强应急物资保障体系规划实施的组织领导和统筹协调，细化落实规划实施工作责任和建设任务，确保规划顺利实施。

（三）保障储备空间，提质扩容应急物资基础设施

深圳、青岛等地通过着力改扩建、新建一批应急物资保障基础设施，扩大全市应急物资可储备空间容量。建议宁波可结合应急物资需求规模、区域灾害风险、交通物流条件等情况，深化应急物资基础设施规划布局。一是大力推进全市应急救灾、粮食储备等基础设施建设，重点推进集储备管理、轮换调拨、维护保养、回收整理等功能于一体的市级应急救灾物资储备库项目，充分发挥“浙东区域库”辐射绍兴、台州地区应急物资保障的职能。积极盘活城市低效和闲置资源，挖掘仓储资源潜力。二是探索推进“平急两用”公共基础设施建设，推动建设集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地。统筹全市公共卫生应急物资仓储设施布局，加大医药流通储备基地建设，谋划一批技术创新和新型研发平台、公共服务平台、创新服务综合体。三是加大防洪排涝、消防救援等基础设施建设，提升综合应急救援能力。加快推进能源保供应急物资仓储设施建设，谋划建成一批地下储备库，满足应急应战应灾复合需要。

（四）创新储备模式，建立多元应急物资储备结构

广州、长沙等地根据应急物资属性采取了多元储备模式，已初步建立了由政府各职能部门组织的应急物资政府实物储备，企业（商业）储备、产能储备等方式也不断丰富多元。受其启发，建议宁波市进一步完善以政府储备为主、社会储备与产能储备协同发展的模式。一是夯实政府储备主体责任，健全以市级储备为核心、县级储备为基础、乡村储备为支撑的应急物资储备体系。二是充分激发社会储备关键作用，畅通物资储备社会参与渠道，通过协议储备方式，着力储备市场流通性好、存储成本高、保质期短的应急物资。鼓励居民家庭储备一些必要的应急物资。三是进一步发挥产能储备潜在能力，做强应急安全产业集群，鼓励企业研发一批先进急需的应急技术、产品和服务。

（五）构建指标体系，科学规范应急物资储备标准

应急物资储备品种主要取决于一个地区的资源禀赋、市场供求状况、社会经济发展状况以及现实工作需要。如青岛地处山东半岛东南部沿海、胶东半岛东部，濒临黄海，就在应对海洋船舶溢油事故的应急物资储备上做好了充分的准备。因此，一地的应急物资储备规模要在立足本地经济社会发展实际、资源禀赋特色的基础上，科学研判本地综合发展形势，进一步优化物资储备品种、结构和布局，规范应急物资储备标准。建议宁波以“按需储备、精准储备”为导向，以“物资属性+场景应用”为分类标准，动态调整《宁波市应急物资分类指导目录》。针对宁波市台风、暴雨、城市内涝灾害较为频发的现象，可适当增加应急救灾类物资储备。

（六）增强数字赋能，强化应急物资保障智治水平

数字化应用在应急物资保障体系建设上可发挥重要作用，深圳等地均建立了较为完备的市级应急物资保障数字化体系，为应急物资保障提供了数智支撑。受其启发，建议宁波市加快推进应急物资保障数据整合，开展全市应急物资保障数据资源建设，统一应急物资需求、调拨、运输和发放等信息格式，满足组织实施、监督评估和日常管理等需求。加快浙江省“战略和应急物资在线”平台本地化应用，形成应急物资“采、储、加、调、运”全流程数字化一屏掌控，以数字化改革全面提升应急物资储备安全管理能力。在各级政府储备库点全面推广统一的应急物资仓储管理系统基层应用，提高储备库点日常管理水平，实现出入库等数据实时自动归集报送。