文/席乔悦 李远楠

2023年4月，中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。在当前经济增速放缓的情况下，中央层面会议首次提到“平急两用”公共基础设施建设，这对基础设施投资建设以及盘活存量又提供了新的抓手，或将成为后续新的经济增长点，在盘活存量的同时释放新的增量空间。

一、“平急两用”公共基础设施的概念

“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，即平时用作旅游、康养等，重大公共事件突发时立即转换为应急场所。“平急两用”设施建设可以是新建，也可以是基于既有设施进行改造。

“平急两用”公共基础设施建设能够最大化基础设施效能，补齐大城市公共卫生防控救治能力建设短板，提升大城市旅游、居住品质，加快大城市转变发展方式，推动大城市周边乡村振兴发展，更好统筹大城市发展和安全。

二、“平急两用”公共基础设施的适用领域

“平急两用”公共基础设施建设实施范围是在超大城市和特大城市，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连21 个城市。因现阶段仍为新概念，需在特大、超大城市先行区实施来积累经验，形成标准，打造成可复制推广的模式，再进一步扩大实施范围。

“平急两用”公共基础设施建设可应用于各个领域，除医疗卫生、民宿酒店外，各地市可结合实际挖掘应用场景，如：

1.道路交通领域。可根据实际情况建设不仅能够承载日常交通，还可作为应急时所使用的道路、隧道、桥梁等，如在高速公路上设置的应急车道，用来应对突发情况。

2. 水利工程领域。可建设兼具防洪和灌溉两种不同功能的水利设施，如修建可以抵御洪水的堤坝和防洪墙。

3. 通信网络领域。可建设具备备份能力的通信网络，例如建设备份数据中心，以确保数据安全和可靠性。

4.能源领域。可建设同时具备日常能源供应和应急能源供应功能的能源设施，例如在电力设施建设中相应地增加应急备用电源，提高电力设施的应急响应能力。

三、“平急两用”公共基础设施建设的实施思路

“平急两用”基础设施建设可归纳为两个方面，一是既有疫情防控基础设施转型改造，二是新建“平急两用”基础设施。作为一项全局性、战略性、前瞻性的系统工程，均需提前系统谋划、整体布局。

（一）隔离设施场所转型改造思路

成都市新都区积极探索后疫情时期疫情防控基础设施功能的拓展转变和重塑，采取“留、拓、转”方式，以功能为导向推动疫情防控基础设施转型。相关经验获得国家发展改革委肯定并在全国“平急两用”设施建设调研暨现场会进行经验分享。部分做法可供参考，如：

1. 加强核心功能，保障应急隔离能力

引导防控设施“平”时转型，在保留部分集中隔离点基础功能的前提下，将隔离点健康养老中心升级改造为区医院发热门诊和亚定点医院或后备医院，储备应急床位，平时开设老年病科、康复科等临床科室门诊。统筹使用防疫救治设施设备，将方舱医院医疗救治设备分配到区医院、区中医院等医疗机构，避免设备闲置浪费，巩固提升基层医疗机构防疫救治硬件配备水平。

2. 拓展基本功能，提升公共服务水平

探索集中隔离点的功能拓展利用，在城市社区建立集装箱基层综合性公共服务点，隔离点集装箱改造为公共驿站，核酸采样舱改造为司机之家、执勤岗亭、便民发热诊疗服务站、志愿者工作站等，提供暖心便民服务。

3. 挖掘特色功能，打造乡村振兴场景

挖掘防疫基础设施的产业应用新场景，将集装箱房屋打造成农业企业总部、农业专家工作站，打造“箱”式农业实验室、植物工厂、农业育种站。依托生态资源，将集装箱打造成文创、美食、休闲娱乐的乡村振兴项目。

（二）“平急两用”基础设施建设思路

1. 打造具备“平急两用”功能的乡村休闲综合体

乡村休闲综合体是在“乡村农业”和“旅游综合体”的概念基础上形成的，是新型城镇化发展进程中，都市周边乡村城镇化发展的一种新模式。“乡村休闲综合体”在“旅游综合体”构架下，基于一定的农业资源与土地基础，将农业和休闲游憩相结合,以农业为切入点，以景观打造为基础，引入旅游产业，形成以旅游休闲为导向的土地综合开发。

在功能上，“乡村休闲综合体”在农业的基础上延伸产业链条，增加服务功能,以农业为依托，集合观光、休闲、娱乐、创意研发、地产、会展、博览等三种以上的相关功能为一体，在进行农业生产以及产业经营的同时，展现农业文化和农村生活，从而形成一个多功能、复合型、创新性的产业综合体。这种休闲农业模式既可以是一个农业园、一个农业区域、也可以是一个主题产业或者一个卖场，只要具备农业链条中的一个环节，就都有可能通过合理的规划将其发展成农业综合体。

“平急两用”功能的乡村休闲综合体可通过引入市场主体，盘活现有闲置集体经营性建设用地，打造相对独立、房间密度低等特点的乡村休闲综合体。对乡村休闲综合体全部嵌入符合技术标准要求的隔离设施，使其具备“平急两用”功能。“平”时由市场主体运作，满足市民高品质休闲需求；“急”时由政府统一管理，迅速切换为应急保障场所。

2.建设旅游（隔离）酒店

隔离酒店作为社会公共卫生防疫链条中的重要环节，有其自身专业性要求，从严格意义上讲，隔离酒店是一种特殊功能性酒店，应归属于公共医疗设施的范畴，因而并非所有酒店稍作调整即可成为隔离酒店。在目前尚不存在专业化防疫性酒店功能设计的前提下，并非所有酒店都能满足隔离酒店的要求。一般酒店转换功能作为隔离酒店使用时，首先要求卫生防疫部门应有严格的相关规范与标准，需要按照疫情防控的专业规范对酒店进行严格的筛选，并根据实际防疫的需要提出相关整改要求，只有酒店达到相关标准后才能作为隔离酒店使用。

从公共卫生设施建设的角度出发，政府层面应在前期有意识地参与到城市具有防疫功能的隔离酒店的布局、建设和扶持、培训工作中，应出台相关标准、规划和措施，前瞻性地建设一批具有防疫功能性的酒店，平时按照常规性酒店经营，一旦发生公共性卫生事件，可迅速启用该部分酒店承担相关任务，从而避免不必要的损失。

3. 储备/ 升级改造一批单体大型场馆

由于部分体育场馆在早期建设中缺乏“平急结合、快速转换”的设计内容，如果不经改造升级，将难以满足“平急两用”的各项需求。例如不少体育场馆在应急保障基础设施（基本生活供应系统、通信设施等）、应急辅助设施（盥洗室、简易厕所、开水间等）、外部环境场地、内部功能分区流线规划等方面亟需进行改造与完善。新冠肺炎疫情期间，由体育场馆紧急改建而成的方舱医院也曾在采暖、通风、卫生、网络通讯等方面暴露出一些问题，虽然随着后续工程改造，上述问题都得到了妥善解决，但依旧应当引起有关部门的关注与重视。

“平急两用”体育场馆建设可结合当前“新基建”实施，及早开展体育场馆多功能设计和智能化升级。对于已建成的场馆，当前建议结合“新基建”中互联网、大数据、智慧医疗等先进技术，围绕“平急结合、快速转换”的功能需求，及早分级别、分批次地开展多功能设计与智能化升级，使其逐步具备“平急两用”功能。对于规划中的场馆，应在设计阶段就将“平急结合、快速转换”作为设计要求，通过多功能设计与智能化应用，将5G 网络、工业互联网、物联网、车联网、人工智能、智慧医疗、网络安全、云计算等“新基建”纳入改造当中，统筹安排交通、供水、供电、环保、物资储备等基础设施建设，全面满足“平急两用”要求。

4.升级一批医疗应急服务点

平急结合医疗建筑对建筑设计、感染控制、医疗工艺流程、医疗专项工程的要求相对普通综合医院更为特殊，对建设质量的要求非常高。功能方面可根据平急结合的原则进行设计，当疫情得到控制，城市对隔离病房的需求减少时，可将隔离楼与医护生活楼转换为酒店的居住空间，将综合服务楼和健康综合楼转换为酒店商务、住宿、餐饮、会议服务等配套场所，形成平疫结合的多功能转换。此外，采用多种当下最新的智能化系统打造无接触式智能化系统，利用室内智能服务、智能管理平台及智能机器人等方式实现整个医疗应急服务驿站高效率地运行，全面杜绝交叉感染。

以山东省公共卫生临床中心为例，山东省公共卫生临床中心设计最核心的内容就是“快速平战转换”“尖专科、强综合”“保障安全，防止院内感染”，其所有的运营都应围绕这一核心宗旨执行。“洁污分区”“医患分流”成为最根本的设计原则。平时通过运营为患者提供综合学科的一站式服务，聚集人气、创造效益、锻炼队伍，同时为辐射辖区范围内的老百姓解决就医难题。紧急情况下快速转换为定点收治医院，除传染病学科以外还可以提供呼吸科、儿科、重症医学科等多个学科的相互合作支撑，建立跨越各个专科的综合诊疗平台。

四、完善“平急两用”公共基础设施的建议

（一）制定配套政策和发展规划

在“平急两用”公共基础设施建设方面，政府层面需要制定配套政策和发展规划，明确“平急两用”公共基础设施建设的目标、范围和重点。

如在土地供给方面，国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4 号）涉及的两方面内容，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。以上决定赋予省级人民政府更大用地自主权，为“平急两用”公共基础设施建设土地供给提供了便利。

（二）加强投融资支持力度

“平急两用”公共基础设施建设能够有效实施离不开大量的资金支持，这就需要政府层面根据“平急两用”公共基础设施特点制定差别化的投融资政策，吸引社会资本参与，同时协调好政府与市场、成本与收益的关系，进一步加大对于“平急两用”公共基础设施建设改造的资金支持力度。

在国家层面，国家发展和改革委员会曾下达“十三五”公共体育普及工程2020年第一批中央预算内投资，共安排中央资金24 亿元，支持24 个省（区、市）及15 个社会足球场地设施建设，重点推进城市的社会足球场地、易地扶贫搬迁安置点、全民健身中心等项目建设。另外，在地方层面，北京市体育局印发《北京市新建体育场馆补助资金管理办法》，面向社会公开征集新建体育场馆补助项目，为体育场馆改造升级提供资金支持。

（三）优化设计和建设标准

因“平急两用”公共基础设施在建设过程中，需要兼顾考虑平时使用和应急使用的需求，传统的公共基础设施在设计和建设标准方面不足以应对紧急情况下的功能需求，因此需综合“平急两用”设施使用功能，制定合理的设计或建设标准，提升“平急两用”设施应急响应能力。同时需紧密结合“新基建”优势，出台“平急两用”公共基础设施建设国家强制标准，推动公共基础设施“平急两用”工作更好落地。

以城市公共体育设施建设为例，2018年底，国家编制的《城市公共服务设施规划标准》和《城市居住区规划设计标准》相继出台。其中，《城市公共服务设施规划标准》对公共体育设施有强制性条文，要求“规划建设用地控制指标不应低于0.5 平方米/人”，而《城市居住区规划设计标准》强制性条文包括“新建各级生活圈居住区应配套规划建设公共绿地，并应集中设置具有一定规模，且能开展休闲、体育活动的居住区公园”。上述强制性标准的出台，有力推动了城市公共体育设施建设工作的实施。

（四）加强运营管理和维护

建设好“平急两用”公共基础设施不是终点，还应加强平时基础设施维护和运营管理。对此，应建立良好的维护机制以及健全的管理体系，提升公共基础设施平时的运转效率和应急使用的可靠性。此外，还应加强应急救援力量的建设和培养，提高应急处置的能力和水平，为公共基础设施的应急使用提供有力的支持。

五、结束语

稳步推进“平急两用”基础设施建设，一方面体现了新经济形势下统筹发展与安全的政策思路，另一方面也为盘活存量资产扩大有效投资创造了投资机会和实施路径。超大特大城市要引领示范，结合城市特点和资源禀赋条件，深挖内涵、广拓外延，努力创造更多可复制、可推广的典型经验；要务实创新，在规划、标准、建设、运营、监管等方面改革配套，积极寻求有效解决新矛盾新问题的思路和方法，推动“平急两用”设施落地见效。