袁柏顺，王 浩

（1.湖南大学 廉政研究中心，湖南 长沙 410082；2.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

1988 年1 月21 日公布施行的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，最早设置隐瞒境外存款罪。1997 年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）修订，将该罪名规定在分则第八章贪污贿赂罪中。然而，实践中以该罪名定罪处刑的案件寥寥无几，与现阶段正风肃纪反腐工作实际需要不相适应。隐瞒境外存款罪的前置性规范①指公职人员家庭财产申报制度（或者官员财产申报制度等表述），为避免混淆，本文将其简称为“财产申报制度”，并将我国现阶段财产申报有关规定称为“现行财产申报规定”。粗疏，条文存在语义模糊性，尚有诸多问题亟待厘清，且该罪名与现行财产申报规定不协调，破坏了法秩序统一性。隐瞒境外存款罪法律文本与实践样态之间的裂隙，阻碍了该罪名强化官员监督管理和预防腐败犯罪作用的有效发挥，尤其在当前“一带一路”建设深入推进、跨境腐败风险防控压力加大的形势之下，这种情形更为明显。目前学界对隐瞒境外存款罪的研究，大多局限于该罪名本身，较少结合财产申报制度加以考察，并未找准问题的症结所在，对犯罪防治对策更是鲜有论及。有鉴于此，本文拟先从隐瞒境外存款罪条文入手，试图阐明其规范意涵，而后解析防治隐瞒境外存款犯罪面临的困境，最后对如何有效纾困提出相应对策，以期对隐瞒境外存款犯罪监察、司法实践有所裨益，进而推动国家工作人员监督管理和廉政建设向纵深发展。

一、隐瞒境外存款罪规范意涵阐明

学界对隐瞒境外存款罪的争议和认识分歧，主要围绕该罪名条文①《刑法》第三百九十五条第二款规定：“国家工作人员在境外的存款，应当依照国家规定申报。数额较大、隐瞒不报的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。”展开。有效弥合法律文本与实践样态之间的裂隙，应始于对该罪名刑法规范的检视与审度。因此，本文以该罪名条文为起点，梳理其存在的诸多语焉不详和争议之处，并展开讨论，以探明立法原意，深化对该罪名的理解和认识。

（一）法益界定

犯罪的本质特征是法益②尽管法益、行为主体等与传统四要件犯罪构成理论所称的犯罪客体、犯罪主体等，在概念上存在差别，但本文为保持语义连贯性和表述的一致性，在不突破观点基本内涵的前提下，均采用法益、行为主体等表述。侵害性，明晰隐瞒境外存款行为侵犯的法益，是理解和适用该罪名的枢纽。该罪名系纯正不作为犯，行为主体申报其境外存款的作为义务来源于国家规定，隐瞒境外存款行为是对有关国家规定的违反。因此，探讨该罪名保护法益，首先要明确其条文中国家规定的具体内涵。

该罪名条文国家规定的应然指向为财产申报制度。科学完整的财产申报制度，其基本要素涵盖前后衔接串行的“四个环节”（申报、公开、监督和问责）与明确划定的“三个范围”（对象、家庭和财产）[1]。这一制度设计大体已付诸许多国家和地区的立法实践③例如1970 年新加坡《防止贿赂法》、1978 年美国《政府官员行为道德法》、1981 年韩国《公职人员伦理法》和2008 年俄罗斯《反腐败法》等。，其中，俄罗斯和哈萨克斯坦采取的法律措施尤为激进，两国均明令禁止官员拥有海外银行账户。我国虽在构建财产申报制度方面历经艰辛探索[2-4]，但截至目前，严格意义上的财产申报制度仍未真正建立[5]，主要有“一个规定、三个办法”报告制度体系（见表1）和《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第五十八条④《公务员法》第五十八条规定：“公务员应当自觉接受监督，按照规定请示报告工作、报告个人有关事项。”等现行财产申报规定。尽管报告制度体系和现行财产申报规定存在一定差别，但上述规定包含报告主体、事项（包括但不限于境外存款⑤根据《领导干部报告个人有关事项规定》第四条第六项的规定，领导干部应当报告“本人、配偶、共同生活的子女在国（境）外的存款和投资情况”。）以及查核方式等内容，所发挥的功能与财产申报制度类似，对报告主体的财产状况已形成事实上的监督，确为如今开展财产申报工作的实然依据。

但笔者认为有必要指出的是，“一个规定、三个办法”不属于该罪名条文中的国家规定。理由主要有以下两个方面：一是在形式上，根据《刑法》第九十六条⑥《刑法》第九十六条规定：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”的规定，国家规定至少应当是国务院行政法规、行政措施、决定和命令效力位阶以上的规范性文件。因此，对该罪名条文国家规定应作严格限制性解释。但从发文主体、发文字号和解释主体角度综合判断，“一个规定、三个办法”的性质是党内法规，富于政策性，不满足《刑法》第九十六条的要求，违反该党内法规，并不当然具有刑事违法性，如由其充当隐瞒境外存款罪前置性规范，或有违罪刑法定原则。二是在内容上，“一个规定、三个办法”主要围绕与领导干部权力有着紧密联系的家事、家产等事项展开，并对报告程序、查核方式和比例以及漏报、瞒报等行为的责任追究予以明确。但其关于责任追究的规定，未指引适用刑事责任，无法与隐瞒境外存款罪条文形成有效衔接，且仍存在义务主体范围过于狭窄和受理机构设置不合理等一系列问题，尚未形成系统完备的财产申报制度体系。“一个规定、三个办法”虽不能成为该罪名前置性规范，且内容仍需进一步健全完善，但可将其视为我国财产申报制度探索实践的阶段性成果，从而作为财产申报立法的重要参考。

《公务员法》第五十八条尽管满足《刑法》第九十六条的要求，属于该罪名条文中国家规定的一部分，但该规定过于概括、笼统，仅为财产申报制度雏形，无法有效涵盖国家工作人员范围，未详细列明具体报告事项等，或者作出适用符合《刑法》第九十六条要求的规范指引，并未实质弥补隐瞒境外存款罪的立法缺憾，仍需在吸收实践经验的基础上进行丰富和完善。

刑法理论和实务界就隐瞒境外存款行为法益侵犯指向，主要存在以下四种观点：一是“国家工作人员的财产申报制度”[6]；二是国家工作人员职务行为廉洁性[7]；三是国家廉政制度和外汇管理制度[8-9]；四是国家外汇管理制度[10]。

笔者认为，上述四种观点均有待商榷，理由主要有以下三个方面：

第一，隐瞒境外存款行为侵犯的法益是财产申报制度。该制度是国家廉政制度的有机组成部分，内在地包含了有关国家工作人员应当如实申报其境外存款的义务，以防止其境外存款处于难以被监督的状态。隐瞒境外存款罪是行为主体严重违反该义务情形下的刑事责任追究，实质是将隐瞒境外存款这一行政违法行为犯罪化。设置该罪名的初衷是强化对国家工作人员财产状况的监督，进而规范和限制公权力。虽然现阶段我国财产申报制度尚未健全，但并不妨碍《刑法》对其进行确认与保护。从反腐败斗争现实需要、《联合国反腐败公约》相关规定①《联合国反腐败公约》第五章（资产的追回）第五十二条（预防和监测犯罪所得的转移）第五款规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。各缔约国还应当考虑采取必要的措施，允许本国的主管机关在必要时与其他国家主管机关交换这种资料，以便对根据本公约确立的犯罪的所得进行调查、主张权利并予以追回。”以及财产申报有关规定由党内法规逐步延伸、过渡至国家法律的立法趋势等，可以预见我国财产申报制度系统建构工作将逐步展开。第一种观点虽把握了隐瞒境外存款行为违反财产申报制度的实质，但其主张财产申报义务主体为国家工作人员，而非公职人员，实属不合理限缩财产申报制度的义务主体范围。

第二，隐瞒境外存款行为是逃避财产监督的表现，但这并不当然意味着该行为主体利用职务之便，采取不法手段谋取私利，侵犯国家工作人员职务行为的廉洁性。在国家工作人员隐瞒与其职务行为无实质关联性的境外存款情形下，例如依法继承遗产或者获得合法劳动报酬等存于境外，其隐瞒行为充其量是对职务行为廉洁外观的破坏，第二种观点的结论不免失之偏颇。

第三，从现实环境看，我国早在1996 年12 月1 日就已实现人民币经常项目下可自由兑换，在经济全球化背景下，国际经贸往来日益密切，随着外汇领域改革开放不断深入，对个人持有外汇的管理亦会逐渐放开，认定隐瞒境外存款行为是对国家外汇管理制度的侵害已不合时宜。从行为主体限定看，国家外汇管理制度是公民应当遵守的规范，但该罪名将行为主体限定为国家工作人员，意在强化对国家工作人员的监督管理，已从侧面说明隐瞒境外存款行为侵犯的法益并非国家外汇管理制度。从规范内在统一性看，如认定该行为是对国家外汇管理制度的侵害，则无法有效涵盖隐瞒境外人民币存款的行为，容易导致规范内部的矛盾与冲突。从境外存款的生成途径看，行为主体可能采取如“境内办事、境外收钱”等不涉及向境外转移资金的方式形成数额较大境外存款，并予以隐瞒，此时难以直接、当然认定该行为影响人民币汇率稳定和扰乱国家对外汇的正常管理活动。因而，第三、四种观点所包含该行为是对国家外汇管理制度侵害的主张并不能成立。

（二）行为主体范围划定

根据《中华人民共和国监察法实施条例》第二十六条，监察机关依法调查涉嫌隐瞒境外存款犯罪。实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，是深化监察体制改革具体目标的重要内容，强化对公职人员财产状况的监督，有利于织密织牢权力运行监督网。由此便衍生出一个问题：可否将隐瞒境外存款罪的行为主体调整至监察对象范围？

笔者对此持否定态度。“全覆盖”并不意味着“啥都管”，不能将该罪名行为主体盲目扩张。一是监察对象与国家工作人员的本质特征、判断标准不一。监察对象是一个动态、弹性概念，在认定时，需掌握“行使公权力”的本质特征，坚持公权、公职、公务、公财的实质性标准进行动态识别。而对国家工作人员的判断，则需抓住“从事公务”①2003 年11 月13 日，最高人民法院关于印发《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的通知附件中载明：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。”的本质特征，依据《刑法》第九十三条进行准确认定。尽管刑法理论和实务界关于国家工作人员的判断标准，存在公务论、身份论以及公务和身份兼具论三种不同的观点，但国家工作人员相较于监察对象，仍为一个相对静态的概念。监察对象的内涵和外延较为宽泛，理论上包括所有行使公权力的公职人员，涵盖了国家工作人员范畴。二是除国家工作人员以外的监察对象隐瞒数额较大境外存款行为所具有的违法性，从身份特征、公务属性等方面综合考察，难以达到值得科以刑罚的程度。基于党纪处分、组织处理、政务处分和刑事处罚等构建的多层次动态责任追究体系，有关国家机关完全可以运用刑事处罚以外的其他方式②例如《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十九条第二款规定：“违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报，情节较重的，予以警告、记过或者记大过。”予以处理，亦足以实现对该行为的包容评价。因此，将隐瞒境外存款罪的行为主体扩大至监察对象范围，并非达到法益保护目的的必要手段，势必会破坏刑法的谦抑性。

那么，不能将该罪名行为主体调整至监察对象，又可否将其理解为所有国家工作人员？第一种观点认为，应当对该罪名行为主体作限制解释，并不包含所有国家工作人员。[11]第二种观点认为，任何国家工作人员隐瞒不报数额较大境外存款，均可成立该罪名。[12]

笔者同意第一种观点，基于法益保护目的，应当将该罪名行为主体严格限定在财产申报制度规定的义务主体与国家工作人员之间的重叠范围，且该范围随社会发展可能会发生变化。《刑法》之所以规定该罪名的行为主体为国家工作人员，恰恰是为了保持刑法安定性与社会适应性的动态平衡。因此，不能断然主张隐瞒境外存款罪行为主体包括所有国家工作人员。应当注意的是，国家工作人员明知其配偶、共同生活的子女③共同生活的子女，指国家工作人员不满18 周岁的未成年子女和由其抚养的不能独立生活的成年子女。拥有数额较大境外存款，应申报而隐瞒不报的，同样构成隐瞒境外存款罪。实践中，该罪名行为主体的范围界定，大多参照《领导干部报告个人有关事项规定》（以下简称《规定》）所确定的报告义务主体。④《规定》第二条指出：“本规定所称领导干部包括：（一）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上的干部（含非领导职务干部，下同）；（二）参照《公务员法》管理的人民团体、事业单位中县处级副职以上的干部，未列入参照《公务员法》管理的人民团体、事业单位的领导班子成员及内设管理机构领导人员（相当于县处级副职以上）；（三）中央企业领导班子成员及中层管理人员，省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）管理的国有企业领导班子成员。上述范围中已退出现职、尚未办理退休手续的人员适用本规定。”不可否认的是，《规定》的设计者，审慎考量了财产申报与抽查核实的成本等诸多因素，突出了抓住“关键少数”的重要性，但其划定的义务主体范围过窄，形成了官员财产监督的“真空地带”[13]，与实际情况严重脱节，难以实现对官员的“全周期管理”。近年来“小官巨贪”案件频频曝光，表明一些拥有实权、身处关键领域或者重要岗位的基层官员财产状况缺乏有效监督。

（三）行为对象辨识

隐瞒境外存款罪的行为对象是境外存款，其为地域概念而非资本概念。“境外”指中国大陆以外的国家和地区，包括我国港澳台地区。“存款”包括外币以及股票等有价证券，但就“存款”应否包含人民币这一问题，学界仍存在争议。第一种观点认为，因人民币不能在境外自由兑换，故“存款”只能指外汇。[14-15]而第二种观点认为，该罪名条文并未对“存款”的性质作出限制，其完全可以包括人民币。[12]

笔者赞同第二种观点。行为主体隐瞒境外人民币存款，依然是对该罪名保护法益（财产申报制度）的侵害。如果单纯强调“存款”的外币属性，则忽略了随着人民币国际化稳步审慎推进而日益提升的人民币国际地位，脱离了实际情况，未挣脱传统思维观念的桎梏。尽管截至目前人民币尚未实现完全可自由兑换，但基于跨境贸易人民币结算的现实需要，离岸人民币市场从成长逐渐走向成熟，境外金融机构可以向个人提供离岸人民币业务。例如，“自2004 年2 月25 日起，香港银行正式开办个人人民币存款、兑换、汇款和银行卡四项业务”[16]。国家工作人员办理离岸人民币业务后，应申报而隐瞒不报其境外银行或者其他金融机构账户内数额较大人民币存款，侵犯财产申报制度，亦构成隐瞒境外存款罪。因此，人民币也属于该罪名条文中的“存款”范畴。

隐瞒境外存款罪的行为对象除违法所得外，是否还包括行为主体的合法存款？第一种观点对此持肯定态度。[17-18]而第二种观点认为，如果境外存款来源合法，则不应受到刑法规制。[19]

笔者认可第一种观点。理由在于：《刑法》设置该罪名，意在强化对国家工作人员财产状况的监督，而非追究其在境外存款来源上的过错。应当将境外存款视为一个整体概念，而不应进行切割拆分，无论所隐瞒境外存款来源合法与否，均是对财产申报制度的侵害。存款合法性问题不属于隐瞒境外存款罪构成要件评价内容，不影响该罪名的成立。

（四）惩处措施选取

“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”[20]从法定最高刑二年有期徒刑的刑罚配置看，隐瞒境外存款罪更侧重预防而非惩罚。行为主体隐瞒的数额较大境外存款，即便来源合法，也须承担刑事责任，不仅有利于防止其再次实施犯罪行为，也是对其他心存侥幸、妄图逃避境外存款监督的国家工作人员的警醒与告诫，坚持特殊预防和一般预防的有机统一，从而保障境外存款申报工作规范有序开展。“情节较轻”情形下适用的行政处分，有利于充分发挥“身边人身边事”的警示教育作用，减少犯罪存量，遏制犯罪增量，是宽严相济刑事政策本义的具体体现。

“构成要件所描述的事实的违法性，必须达到值得科处刑罚的程度。”[21]当隐瞒境外存款行为符合构成要件基本要素后，不能止于条文的一般性描述，还要对该行为进行整体性综合评价，因此增加“数额较大”①根据国家监察委员会于2021 年9 月20 日公布实施的《监察管辖101 个罪名管辖机关及立案标准一览表》的规定，“数额较大”指隐瞒境外存款的数额须达到该罪立案（定罪量刑）标准（折合人民币30 万元以上）。作为该罪名的构成要件要素，以使构成要件所表征的违法性达到值得科以刑罚的程度。

“情节较轻”划定了该罪名刑事处罚与行政处分的界限，而目前司法解释等并未对“情节较轻”具体内涵作出说明，使该情形下适用的行政处分与非刑罚性处置措施②《刑法》第三十七条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”之间界限不明。有观点认为，“情节较轻”指行为对象为合法存款等情节轻微不需要判处刑罚的情形，该情形下适用的行政处分，是非刑罚性处置措施的具体化。[22]而有观点认为，“情节较轻”至少包括两种情形：一是境外存款数额未达到立案标准；二是虽达到立案标准，但案发后行为主体如实说明了存款合法来源，态度较好。[23]

笔者认为上述两种观点均有失偏颇。刑罚裁量应当坚持定性加定量的分析模式，需要根据案情并结合法益侵害性等因素，进行综合价值判断与利益权衡。应注重罪名条文前后、刑法体系内部的协调统一，兼顾定性因素和定量因素，以实现罪责刑相适应。从该罪名条文的语义和逻辑连贯性看，“情节较轻”是与“数额较大”相比较而言的范畴，理解其内涵不能脱离“数额较大”。“情节较轻”指行为主体隐瞒“数额较大”境外存款，已构成犯罪，但其认罪态度良好，如实说明存款合法来源，并且主动及时补齐境外存款事项申报手续。如此理解“情节较轻”内涵，综合考量法益侵害性、可谴责性和再犯可能性，才能更好地解释为何此时酌情给予行为主体行政处分而非刑事处罚。前一种观点忽略了“情节较轻”与“情节轻微”在量上的界分，该罪名条文“情节较轻”不满足非刑罚性处置措施的适用条件，因而此时适用的行政处分并非严格意义上的非刑罚性处置措施。但根据法秩序统一性原理，不能否认“情节较轻”情形下适用行政处分的基本前提是行为主体的隐瞒境外存款行为违反前置性规范已构成犯罪。后一种观点虽结合“数额较大”理解“情节较轻”的内涵，但当行为主体隐瞒境外存款数额未达到立案标准时，其隐瞒行为根本不构成犯罪，不应受到刑法规制，应当由其他规范加以调整。对“情节较轻”内涵应作严格限制性解释，不应采取如后一种观点“至少包括两种情形”的开放式列举，从而有效限制、规范国家刑罚权和自由裁量权，保护公民的权利与自由，实现隐瞒境外存款犯罪的精准认定及防治。此外，隐瞒境外存款罪条文和《刑法》第三十七条中的“行政处分”与现行政务处分、处分并行体制不兼容，并且忽略了党纪处分、军纪处分等其他重要处分类型，因此本研究建议将其修改为“处分”。

二、隐瞒境外存款罪防治困境解析

“立法的欠缺和模糊性规定只能导致理解上的歧义和执行上的偏差，甚至根本无法执行。”[24]目前，惩治和预防隐瞒境外存款犯罪，不仅面临该罪名前置性规范尚未健全的尴尬处境，而且主要受制于现行财产申报规定实际运行效果不佳以及监察机关相关职权有限。国家工作人员拥有数额较大境外存款，应申报而隐瞒不报的情况并不鲜见，但囿于问题线索疏漏、调查取证困难等因素，诸多证据难以达到刑事诉讼证明标准，最终导致隐瞒境外存款犯罪行为客观上无法被追诉。

（一）源头治理受阻

第一，现行财产申报规定作用有限。实践中诸多官员在接受纪律审查和监察调查，甚至是进入司法程序后，才被发现存在大量违法所得，足见“一个规定、三个办法”等现行财产申报规定未能充分发挥财产监督作用、预防犯罪和有效阻遏腐败蔓延势头。究其原因，主要有以下四个方面：一是申报心理障碍。个别官员认为申报事项触及其切身利益，支持财产申报制度无异于“搬起石头砸自己的脚”，进而产生的抵触心理是推行该制度面临的第一道也是最大的障碍。[25]因为内心抵触，其往往采取隐瞒实际情况的方式填报。二是制度“软执行”现象较为普遍。由于涉外因素，境外存款事项查核工作难度较大，尽管《规定》明确了随机抽查和重点查核两种方式，但抽查核实力度不足，且尚缺少相关办法、细则等可用于具体指导开展境外存款事项真实性、完整性查核工作，容易使境外存款事项查核仅停留在理论层面，以致“申报多少就是多少”的问题较为严重，并未真正囊括灰色收入和黑色收入，为腐败的滋生提供了有利的场域。三是社会监督、舆论监督未能有效介入。根据现行财产申报规定，申报事项及查核结果等不向社会公开，弱化了公众及新闻媒体对该制度的知晓、监督程度，信息不对称问题未得到实质解决。四是配套制度保障不充分。金融实名、产权登记、个人征信、遗产税和赠与税等制度尚未健全，财产申报工作难以有力推进，不利于全面真实反映官员财产状况。

第二，监察机关相关权限不足。监察机关虽依法行使对涉嫌隐瞒境外存款犯罪的调查权，但目前其尚不具备受理财产申报及抽查核实权限，仅在履行职责且已办理相关报批手续的情况下，才可查阅财产申报有关材料，或者委托组织（人事）部门查核申报事项的真实性、完整性，侧重于事后监督。这种权限设置不科学、不合理，割裂了财产监督与权力监督的密切联系，与“惩前毖后、治病救人”方针精神相悖，监察机关职能作用未能得到充分发挥，不利于及时压责纠偏整改和实现犯罪的源头防治。

（二）问题线索疏漏

问题线索是监察调查的源头和重要基础，影响和制约后续工作的深入开展，关乎反腐败成效。然而，目前个别监察机关在发现、管理和处置涉嫌隐瞒境外存款犯罪问题线索方面仍存在疏漏。一是问题线索来源渠道狭窄，总量不足且质量不高。信访举报是涉嫌隐瞒境外存款犯罪问题线索来源的主渠道，而作为信访举报主要内容的检举控告，大多为缺乏依据的凭空猜测，欠缺实质性内容，并且由于检举控告人担心被打击报复，实名率较低。个别监察机关割裂境外存款与其他涉外事项的联系，对填报异常情况重视程度不够，运用财产申报查核机制发现问题线索的能力欠佳。隐瞒境外存款往往与其他职务犯罪（如贪污、受贿以及巨额财产来源不明等）具有一定并发性，但个别监察机关在查办其他职务犯罪案件时，忽略其中暗藏的涉嫌隐瞒境外存款犯罪问题线索。二是问题线索管理失范、处置迟滞。个别监察机关案件监督管理部门及承办部门，缺少完善的问题线索管理办法，问题线索管理无序、更新迟缓，承办部门线索处置缓慢、积压拖延，问题线索价值流失较为严重。

（三）办案程序繁杂

第一，调查取证举步维艰。一方面，涉嫌隐瞒境外存款犯罪被调查人，通常反调查意识较强，形成、累积境外存款的手段隐蔽多元。常见手段主要分为以下三类：一是直接将资金转往境外，包括利用被调查人本人、其他个人或者企业的名义，通过在银行办理电汇、汇票业务等，直接向境外转移资金。但由于受国家外汇管制，其往往采取“蚂蚁搬家”等方式分拆购汇，以逃避外汇限额监管。例如，乔某山于2011 年8 月至9 月期间，以本人及孙某等11 人名义，累计向美国第一中西银行本人帐户汇款535165美元。①参见黑龙江省泰来县人民法院（2016）黑0224 刑初第100 号刑事判决书。又如徐某敏，借用罗某的香港银行账户交易港股，以自己和配偶的名义，分别向罗某境外银行账户汇款总计75.5 万港币。②参见上海市第二中级人民法院（2010）沪二中刑终字第587 号刑事裁定书。足见个别银行并未充分审慎履行对于客户向境外汇出资金的审核义务，对汇款人身份信息等查验不细致，证据留存工作存在疏漏，赃款外流风险防控机制不健全，以致跨境转移资金安全难获保障，为案件调查取证工作设置了障碍。例如，许某凡、余某东和许某俊，未经批准擅自从事外汇投机活动，篡改银行交易记录，发放欺诈性贷款，并将非法资金秘密转移至境外，贪污、挪用银行资金共计4.85 亿美元。③See United States V.Chao Fan Xu，706 F.3d 965 (9th Cir.2013).二是变相将资金转往境外，包括利用离岸公司或者地下钱庄等第三方④一般先由被调查人将人民币转入第三方在境内的指定账户，再由第三方按照双方事先约定的汇率，将外汇转入被调查人于境外的指定账户。，完成资金的跨境转移。三是未向境外转移资金，包括“境内办事、境外收钱”等方式。虽然上述案例所反映的相关漏洞近年已得到不同程度的弥补，但仍存在薄弱环节。另一方面，由于司法管辖权问题，查处隐瞒境外存款案件，很大程度上有赖于相关国家或者地区提供司法协助的意愿与能力，从而具有较大的不确定性和难度。如仅涉及香港、澳门特别行政区，开展司法协助工作相对便利。例如，在查办暨某党受贿、徇私枉法、隐瞒境外存款一案过程中，广东省人民检察院向澳门特别行政区廉政公署发函，请求协查暨某党及其配偶于澳门的财产购置等情况。澳门特别行政区廉政公署的协查复函，列明了暨某党配偶在香港（上海）汇丰银行澳门分行开设账户的交易明细和房产购置等情况。⑤参见广东省高级人民法院（2018）粤刑终第419 号刑事裁定书。又如在张某五受贿、隐瞒境外存款案件调查取证过程中，最高人民法院港澳办通过香港内地行动联络组，调取了张某五配偶委托他人在工银亚洲银行的开户资料与帐户明细以及以某公司名义在交通银行香港分行的开户资料。⑥参见宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2018）宁03 刑初第24 号刑事判决书。前述案例中的刑事司法协助为案件顺利告破提供了关键证据。但毋庸置疑的是，如今世界各国和地区的银行或者其他金融机构，普遍实行严格的客户信息保密制度，除非案件涉及跨国（境）洗钱或者涉案资金被判令为违法所得等情形，基于金融机构与客户之间的信赖关系，其不会轻易披露客户信息甚至配合开展司法协助工作。另外，通过国际或者区际刑事司法协助进行境外调查取证，程序复杂繁琐、审批时间长，有时办案人员还需远赴境外。即便赴香港调查取证，难度亦不小。如在查办张某民贪污、受贿、隐瞒境外存款、巨额财产来源不明一案过程中，由于赴香港调查取证需经上级有关部门层层审批，办案检察官经历了4 个多月漫长的奔波与等待。某些案件调查取证耗时过长，以致超过办案期限，不仅给被调查人毁灭、伪造证据以及逃避调查、抓捕留有时间和机会，而且增加了办案的压力和成本。

第二，监察与司法衔接不畅。基于该罪名条文的语义模糊性，规范之间矛盾、冲突问题亟待解决，且尚缺少监察法规、司法解释等可用于具体指导开展隐瞒境外存款案件办理工作，办案机关容易产生对该罪名行为主体、行为对象等方面的认识、认定分歧，进而阻碍案件调查、审查起诉以及审判程序的规范运行和有效衔接。

三、隐瞒境外存款罪防治困境纾解

如何有效纾解隐瞒境外存款犯罪防治困境，强化官员监督管理，成为充分释放反腐败坚定政治决心以及完善惩治和预防腐败体系必须回答的现实问题。基于财产申报对防治隐瞒境外存款犯罪所起的关键作用，应着眼于扫清制约财产申报工作规范有序开展的现实障碍，明确目标、靶向发力、层层防治，推动案件办理流程顺畅衔接和治理效能显著提升。

（一）惩防并举、一体推进

第一，优化财产申报规范供给。在规范形式上，着力推动实现财产申报法律体系建构，与隐瞒境外存款罪条文、《公务员法》相互协调、有机衔接。在“一个规定、三个办法”的基础上，逐步完善财产申报立法，使申报义务来源明确化、具体化，弥补隐瞒境外存款罪前置性规范的漏洞。但基于反腐败工作的系统性、整体性和复杂性，财产申报法律体系建构不能一蹴而就，从酝酿到真正落地，需要经历漫长艰辛的探索。应当坚持目标导向和问题导向的有机统一，加强统筹协调，精心谋划部署、循序渐进，可以开展地方先行先试，充分发挥地方的积极性和主动性，推动财产申报地方立法的有益探索、尝试和制度创新，待时机成熟再由点及面实现国家层面立法。在规范内容上，首先，科学规定申报义务主体，将拥有实权、身处关键领域或者重要岗位的基层公职人员纳入义务主体范围。鉴于腐败手段不断翻新升级，如“期权腐败”等，应当明确规定负有申报义务的公职人员，于退休后一定年限内继续参与申报，防止个别腐败分子因退休而“成功着陆”。其次，申报事项应当囊括公职人员的家庭财产重大支出，以实现财产全面、动态监督。最后，赋予监察机关受理财产申报和抽查核实权限，坚持惩治和预防一体推进，提升治理成效。

第二，着力改善财产申报制度运行环境，提升制度成效。首先，建设廉洁文化，为制度良性运转提供有力的文化支撑。运用廉洁文化柔性沁润官员心灵，疏导化解其抵触心理，激发其廉洁“内驱力”，让其发自内心支持财产申报工作，化廉洁被动形态为主动形态。其次，推动制度刚性执行，实现内部监督管理与外部知情参与的动态平衡。制定出台针对境外存款事项查核的办法、细则等，指导该事项查核工作规范有序开展，让制度真正落到实处。探索实行财产申报在合理范围内公开，强化社会监督和舆论监督，提高官员财产状况的能见度和透明度，从而有效解决信息不对称问题，预防权力滥用与利益冲突，提高隐瞒境外存款犯罪行为的暴露概率，降低犯罪黑数。加大查核力度，健全完善财产申报查核联系工作机制，加强申报材料信息化建设，充分运用申报信息和查核结果，从而推动“申报—查核—公开—问责”有序高效运行。最后，完善配套制度保障。推动改革完善金融实名和产权登记等制度，加强社会信用体系建设，切实形成强大合力，保障财产申报制度得以准确有效实施，促进财产申报工作提质增效。

第三，监察机关应当强化对境外存款申报的全过程监督。压紧压实各申报义务主体责任，确保应报尽报、不漏一人，保证申报材料的完整性和内容的真实性，提升监督严肃性、有效性。打通堵点、弥补漏洞，推动申报各关键环节规范有序运行，敢于较真碰硬，深度聚焦漏报、瞒报问题，紧盯“病官”“裸官”现象，精准运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐，将境外存款申报工作抓在经常、融入日常、严在平常，将预防犯罪的关口前移，实现问题的早发现、早处理、早纠正，推动监督管理从宽松软真正走向严紧实，深化隐瞒境外存款犯罪源头防治，遏制腐败现象的滋生和蔓延。

（二）推动问题线索“开源”“节流”

第一，注重问题线索“开源”。一方面，促进检举控告增量提质。优化监察机关官方网站的监督举报功能模块等，充分便利群众来信来访，引导信访工作依法有序开展，加强对检举控告人的保密和保护，完善检举控告工作机制。探索形成价值问题线索激励机制，给予向监察机关提供有价值问题线索的检举控告人一定的物质奖励或者精神奖励，丰富、完善检举控告的实质性内容。另一方面，推动问题线索扩源充量，突破来源渠道单一、狭窄的现实瓶颈。监察机关应将境外存款与其他关联事项（如国家工作人员因私出国及其配偶、子女移居境外情况等）结合考察，对填报异常情况保持高度警觉，以尝试寻找涉嫌隐瞒境外存款犯罪的蛛丝马迹。严用、善用、巧用财产申报查核机制，及时发现、挖掘涉嫌隐瞒境外存款犯罪问题线索。在查办其他职务犯罪案件时，应善于分析案件背后是否掩藏涉嫌隐瞒境外存款犯罪问题线索。建立健全监察机关与公安、金融监管、人民银行和出入境管理等部门的问题线索互通共享机制。

第二，防止问题线索价值流失，充分实现“节流”。规范监察机关与巡视巡察机构以及审计和税务等机关的问题线索移交程序，保障程序顺畅运行。强化分析研判，精准甄别、筛选出有价值问题线索，严格落实问题线索管理台账制度，推动问题线索的及时移交、集中统一管理和动态更新，提高线索处置实效，有力推动后续工作的顺利开展。

（三）打通办案全链条各环节

第一，作出权威回应，廓清罪名争议。尽快出台刑法修正案，完善该罪名条文内容，或者发布相关监察法规、司法解释等填补该罪名的漏洞，消解条文语义模糊性造成的认知迷思与分歧，实现规范融贯自洽、协调衔接，进而推动广泛凝聚共识和罪名的精准有效适用。

第二，锚定调查取证具体目标。监察机关应当深刻总结以往检察机关侦办隐瞒境外存款案件的实践经验，掌握隐瞒境外存款与贪污、受贿等行为存在的密切关联性，深入分析该类案件的主要特征，重点调查被调查人及其家庭成员、代理人和行贿人员等在境外银行或者其他金融机构开设账户及交易情况、与境外银行或者其他金融机构账户的流水明细以及在境外的投资理财情况（注意调取股票等的买入价及现值证明），提升调查取证的策略性和针对性。

第三，改善调查取证环境。一方面，强化银行对客户向境外汇出资金的尽职审核。银行应当依法要求汇款人提供有效身份证件、付款凭据以及合同等证明材料，对证明材料进行充分核实，并将材料归档、留存备查，确保跨境转移资金“留痕”。扎实推进银行内部控制体系建设，探索构建跨境转移资金风险识别和预警机制，有效封堵非法资金外溢渠道。另一方面，坚持以零容忍态度惩治腐败，兑现《联合国反腐败公约》履约承诺。加大跨境腐败治理力度，一体构建追逃防逃追赃机制，切实防止赃款外流和贪官外逃风险现实化。加快形成系统完备的反腐败涉外法律法规体系，织紧织密反腐败涉外法网，持续预防和打击利用离岸公司或者地下钱庄等将贪污贿赂犯罪所得转移至境外的行为，维护正常的金融秩序。国家监察委员会应当深化反腐败国际合作，推动刑事司法协助更加密切，有效降低调查取证成本，形成闭合、完整的证据链条，减少办案的阻力和压力。

第四，推动监察与司法贯通协调、顺畅衔接。办理隐瞒境外存款案件，应当在法治框架下开展，坚持监察机关与检察机关、审判机关互相配合、互相制约。首先，着力完善监检衔接机制，推动监察调查与移送检察机关审查起诉正向衔接、退回补充调查反向衔接顺畅运行。其次，鉴于隐瞒境外存款犯罪具有涉外因素，应重视发挥检察机关提前介入监察调查在配合协助监察机关、规范案件调查取证、完善证据体系和破除程序障碍等方面的重要作用。再次，善用沟通会商，推动监察机关与司法机关沟通协调，就该类案件疑难问题深入交流探讨。最后，遵循以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，实现监察与司法在办案程序和证据标准的贯通融合、有机衔接，形成强大合力，压缩办案成本，提升办案效率，推动隐瞒境外存款案件办理工作高质量发展。

《刑法》设置隐瞒境外存款罪，是密织反腐败刑事法网、强化对权力运行的制约与监督的重要举措。但隐瞒境外存款罪适用情况并不乐观，与当前反腐败斗争实践需要相去甚远，这背后折射出的是该罪名条文语义模糊性带来的释义纠结以及前置性规范粗疏的无奈处境。厘清该罪名条文存在的诸多争议问题，应当以该罪名保护法益为中心，并结合该罪名的预防性质和现实环境等进行综合分析评价。在实践中，以“一个规定、三个办法”为代表的现行财产申报规定未能有效阻遏隐瞒境外存款行为，以及监察机关有关权限不足是目前防治隐瞒境外存款犯罪面临的主要障碍。摆脱防治隐瞒境外存款犯罪的窘境，应当从顶层设计优化到制度集成创新，由财产申报、问题线索发现管理处置、调查取证到问责追责处置层层落实，打造制度链条的有机闭环，推动制度优势更好地转化为治理效能，综合施治、标本兼治，以有效遏制国家工作人员贪腐行为，及时回应社会关切和期待。