张同乐

(河北师范大学，河北 石家庄050024)

西柏坡时期是人民政协制度创建的重要时段，在中国共产党和各民主党派、各人民团体、各社会贤达的共同奋斗中，人民政协从西柏坡走来。历史表明，人民政协是土生土长的中国特色政治制度，是国家治理体系的重要组成部分，为中国的革命、建设、改革事业作出了不可替代的贡献。

一、人民政协初创时期设定的多党合作和政治协商制度

(一)人民政协制度的初创

1946年召开的政治协商会议(史称旧政协)，曾经开辟了中国民主进程的新天地，但国民党蒋介石不但不按照协议在政治民主化方面有所前进，反而从多方加紧破坏各项协议的实施，并在1946年6月底发动向解放区的全面进攻。面对内战危机，中国共产党一再努力争取国内和平，但最终未能制止内战的全面爆发。中国共产党反对内战，争取和平，顺应民意，顺应历史潮流，以铁的事实昭示了中国和平、民主新希望。通过重庆谈判、政治协商会议和停战谈判，中国共产党进一步表明了为和平民主而奋斗的诚意，揭露了国民党反动派假和平、真内战的本质，为之后以革命战争推翻国民党反动政权、建立民主联合政府做了政治上、思想上的重要准备。国民党发动全面内战，单方面召开国民大会，宣布民盟非法，表明国民党与人民、与民主彻底决裂，完全走上内战独裁道路。建立人民政协的历史责任，责无旁贷地落在了中国共产党的肩上。

中共中央于1948年4月30日在阜平县城南庄召开书记处扩大会议，讨论并决定以中国共产党中央委员会的名义发布“五一”劳动节口号，阐明中国共产党政治、军事、经济等方面的主张。毛泽东在修改新华社“五一口号”新闻稿时，亲笔将第五条修改为“各民主党派，各人民团体，各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[1]，规划出新中国的建国蓝图。“五一口号”设定的政治协商会议——人民代表大会——成立民主联合政府的建国程序，在中共中央与各民主党派、人民团体和无党派民主人士协商建国实践中发生了变化，至1954年全国人民代表大会成为国家最高权力机关后，人民政协则作为统一战线组织、各党派协商机关继续在国家治理体系中发挥重要作用，“两会制”的确立和实施即为明证。在中国共产党领导下，人民政协的主要任务是，“发展工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结广大知识分子和其他劳动群众，团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞的革命统一战线”[2]，为建设社会主义现代化强国而奋斗。

(二)多党合作和政治协商制度孕育雏形

“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”,是中国长期坚持的一项基本政治制度，这个新型政党制度孕育于西柏坡时期，它既不同于西方国家的两党或多党制，也有别于有的国家实行的一党制，符合中国国情，具有中国特色。“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各界人士在政治制度上进行的伟大创造”[3]204，是从中国土壤中生长出来的，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展的结果。中国新型政党制度孕育于近代以来中国民主革命的历史进程，形成于协商筹建新中国的伟大实践，发展于社会主义革命、建设、改革开放的伟大进程，完善于新时代。西柏坡时期是人民政协初创期，中国共产党和各民主党派、无党派民主人士在如何实现多党合作和政治协商方面进行了丰富的实践和开创性探索。

一是政治协商聚共识。在民主人士到达解放区以前，中共中央指示有关地方党组织，就新政协的有关问题与民主人士进行真诚协商。据有关人员回忆，仅香港分局就组织了8次座谈协商会，得到民主人士的广泛认同。民主人士到达解放区后，各种形式、不同层次的政治协商活动愈加频繁。如，1949年1月16日，周恩来到李家庄与民主人士座谈，持续了4个多小时。1949年1月22日，中共中央还专门向各中央局发出《关于对待民主人士的指示》，提出了具体要求。西柏坡时期多层次、广泛性的政治协商活动，为政治协商的制度化积累了宝贵经验。二是多党合作开先河。1948年10月初，毛泽东向周恩来提出，似宜将参加新政协名单及其他各项拟成一个文件，内容字句均须斟酌。周恩来和中央统战部同在李家庄的民主党派代表商讨后，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案，并就这个草案征求在哈尔滨民主党派代表的意见。经过反复磋商，中共中央在充分吸收各民主党派代表意见的基础上，于11月25日同各民主党派代表达成《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》。这个协议的达成，是解放战争时期多党合作的一次成功实践，开创了共产党领导下多党合作、协商建国的先河。只有共产党有资格、有能力领导新政协，成立联合政府。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”[4]，是我国多党合作制度的鲜明特征，是中共中央在西柏坡时期孕育成熟的。三是党派关系定格局。在西柏坡时期开展的一系列多党合作和政治协商实践中，随着人民解放战争形势的发展，各民主党派拥护中国共产党的新民主主义革命主张，中国共产党与各民主党派、无党派民主人士的关系格局在历史发展中形成。《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)确定的“由中国共产党、各民主党派、各民主团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”[5]758，在实际上形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

人民政协从诞生之日起，在中国共产党的领导下，为中国的革命、建设、改革事业作出了不可替代的贡献，在新中国成立后的国家治理中发挥了重要作用。新时代，人民政协的制度更加定型成熟，理论更加丰富完备，使命更加明确具体。

二、人民政协在国家治理体系中的地位和作用

中共中央在西柏坡筹备新政协以及第一届人民政协全体会议的召开，即确定了新政协是国家治理体系的重要组成部分，在协商建国、国家治理中具有不可替代的作用。

(一)人民政协是国家治理体系的重要组成部分

从中共中央在西柏坡创建人民政协制度开始，就把人民政协作为即将成立的新中国国家治理体系的重要组成部分。新中国成立后，人民政协作为全中国“人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，实现新民主主义……以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”[5]745。《共同纲领》第13条规定，人民政协“组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权……在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会和中央人民政府提出建议案”[5]761。这就是说，起临时宪法作用的《共同纲领》，明确规定了人民政协是新中国国家治理体系的重要组成部分。

(二)人民政协在国家治理体系中的独特地位

为保证中国人民政治协商会议全体会议闭幕后人民政协在国家治理体系中作用的发挥，《中国人民政治协商会议组织法》规定：“在中国人民政协全体会议闭幕后，设立全国委员会。其职权如下：一、保证实行中国人民政协全体会议及全国委员会的决议；二、协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案；三、协助政府动员人民参加人民民主革命及国家建设的工作；四、协商并提出参加中国人民政协的各单位在全国人民代表大会代表选举中的联合候选名单；五、协商并决定下届中国人民政协全体会议的参加单位、名额及代表人选，并召集之；六、指导地方民主统一战线的工作；七、协商并处理其他有关中国人民政协内部合作的事宜。”[5]748其独特地位主要体现在以下几个方面。

第一，坚持和实现中国共产党的领导，推动中共中央大政方针和决策部署的贯彻落实。中国共产党的领导是国家治理体系的最本质特点，是发挥人民政协在国家治理体系中地位和作用的根本要求。人民政协作为统一战线组织，是中国共产党联合带领广大同盟者为了实现共同目标而奋斗的政治共同体。人民政协作为人民民主的重要形式，也是实现中国共产党领导的重要途径和方法。在人民政协进行民主协商，既有对党和政府科学决策议政建言的重要作用，也有在协商中进行思想政治引导、凝聚共识、落实中共中央大政方针和决策部署的重要作用。这种领导从根本上讲，就是把党和人民的事业建立在更加广泛、强大、牢固的社会基础之上，解决好人心向背、力量对比的问题。第二，发扬民主，发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。人民政协是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的重要组成部分，是形成人民群众广泛参与各层次管理和治理的重要制度平台。人民政协要发挥好作为人民民主重要形式在国家治理中的作用，要充分发挥专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程；更要发挥“协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”[6]，实现人民政协系统与政权等系统的良性互动。中国的基本政治制度是中国共产党领导的政治协商、民族区域自治、基层自治制度，根本政治制度是人民代表大会制度。要充分体现这两个政治制度相辅相成、相得益彰的民主政治制度特点和优势，充分发挥各项政治制度在国家治理中的综合效能。第三，实现大团结大联合，发挥最广泛爱国统一战线组织的作用。人民政协要坚持一致性和多样性相统一，完善照顾同盟者利益的政策，做好民族、宗教工作，健全党外代表人士队伍建设制度，凝聚港澳台同胞、海外侨胞力量。毛泽东在1949年9月21日全国政协第一届全体会议开幕词中说：“我们的会议包括六百多位代表，代表着全国所有的民主党派，人民团体，人民解放军，各地区、各民族和国外华侨。这就指明，我们的会议是一个全国人民大团结的会议……现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。”[7]

(三)人民政协在国家治理体系中具有不可替代的作用

中共中央在西柏坡时期探索创建人民政协制度过程中，即设定了人民政协在国家治理中的重要地位和作用。1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权”；“制定和修改中华人民共和国中央人民政府组织法”；“选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”；“就有关全国人民民主革命事业和国家建设事业的根本大计和重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出议案”；“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计和重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案。”[5]747实际上，在西柏坡筹备召开新政协的过程，以及后来作为人民政协参加单位的民主党派、人民团体、无党派民主人士等，为建立新中国、建构新的国家治理体系发挥了重要作用。

毛泽东在1950年6月14 日举行的全国政协一届二次会议开幕词中指出，“《共同纲领》必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。……人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”[8]77-78，可见政协会议是建议性质的会议。6月23日，毛泽东在这次会议的闭幕词中指出，“我们的会议在暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的”[8]79，可见人民政协是协商机关。毛泽东指出，政协的任务包括“(1)外交；(2)内政——选举；(3)向党委和国务院提意见(社会主义改造)并加以协商；(4)协调各民族各党派团体及其他人员间的关系；(5)学习”[9]。人民政协的“性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关”[10]325。毛泽东对政协性质的论述，为新时代界定和认识人民政协的性质，奠定了理论基础。

在第一届全国人大召开后，人民政协职能发生了改变。毛泽东指出：“召开全国人民代表大会以后，有些人认为政协的作用不大了，政协是否还需要成了问题。现在证明是需要的，通过政协能够容纳许多人来商量事情。主要的问题是政协的性质问题。政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。”[10]325毛泽东认为，如果一个国家有两个主持政事的机关，必然事权不统一，使人不知道听谁的话好。全国人民代表大会是最高国家权力机关，而人民政协的任务是：“(一)协商国际问题。像过去的抗美援朝，现在的美国占领台湾问题，包括将来如发生外国侵略等，都需要商量。这类事大概每年都会有。这些事国务院要办，外交部和国防部要办，但有些问题，我们需要先商量商量，取得一致方针。有些人大常委会不好做，国务院做不完，要由政协来做。(二)商量候选人名单。对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商，它有这种权利。全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商。(三)提意见。当前主要是对社会主义改造的问题提意见。资本主义工商业、农业和手工业都要改造，这就发生各方面的关系问题。社会主义改造是很纷繁的，各种工作就要协商。总之，国家各方面的关系都要协商。国民党的参议会才是投闲置散、虚应故事的，我们的政协是有事情做的。(四)协商各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。过去汉族统治者不好，压迫少数民族，现在要改变。(五)学习马列主义。……学习是自愿的，不是强制。……我们的国家制度是人民民主专政，民主是商量办事，不是独裁，但集中是必要的。”[10]325-326毛泽东提出的上述人民政协五项任务，是着眼于时代发展对人民政协的新要求。根据毛泽东的上述谈话，周恩来进一步阐释：“‘协商国际问题’；对全国人大和地方各级人大代表候选人名单以及政协各级组织组成人员的人选进行协商；协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级间相互关系问题，并联系群众，向有关国家机关反映群众意见和提出建议；协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题；帮助和督促政协成员学习马克思列宁主义和努力进行思想改造。”[11]这五条是对人民政协具体任务的全面概括。

毛泽东认为，政治协商和民主监督，组织参加中国人民政治协商会议的各党派、各团体、各民族、各界人士参政议政，应是人民政协的主要职能。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，“通过协商容纳许多人来商量事情很需要”[8]384。政协的性质有别于全国人民代表大会，“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性质的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”[8]385。

第一届全国人大召开后，有些人对人民政协继续存在的必要性产生怀疑。毛泽东指出：“人民代表大会是权力机关，这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性当然很大。但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要，而不是多余的。”[12]有人担心政协是否会变成说闲话的机关，毛泽东认为，“只要不是恶意，讲闲话也可以，这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见”，“真理不在乎清一色”[12]。尽管国家内部的团结不断增强，“但这不是说没有矛盾了，在各种生活中还是有矛盾的。因此就需要提意见，开展批评和自我批评，需要加以调整”[12]。政协就要担起内部关系调整这个任务，“要把各方面的意见反映给我们，我们加以处理，所以政协大有事做”[12]。历史选择了人民政协，人民政协在国家治理体系中具有不可替代的作用。

三、在国家治理体系中发挥人民政协作用的思考

充分发挥人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，其主要路径是筑牢共同思想政治基础，提高协商议政质量和水平，更好发挥民主监督作用。

(一)筑牢共同思想政治基础，广泛凝聚共识

完成党和国家的中心任务，需要全社会广泛参与，凝聚起全社会的共识。人民政协要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为重大政治任务，“增进全国各族人民的大团结，调动一切可以调动的积极因素”[3]208。前进道路上会遇到种种想象不到的风险与挑战，要攻坚克难，尤其需要做好思想引领、凝聚共识工作。首先，要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚持用中共中央决策指示引领前进方向。人民政协“要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道”[3]208。其次，要坚持在广泛凝聚共识中汇聚、团结巨大力量。在尊重多样性中寻求一致性，不要搞成“清一色”，要充分发扬社会主义民主。“广泛凝聚人心和力量。人民政协要发挥统一战线组织功能，坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性统一，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，广泛凝聚共识，努力寻找最大公约数、画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量。”[3]206

(二)把提质增效贯穿政协履职全过程

提高协商议政质量和水平是人民政协在国家治理体系中发挥作用的重要路径。政协委员在履职中要坚持为国履职、为民尽责的情怀，紧紧围绕党和国家中心工作，创新工作机制，畅通协商渠道。各专门委员会以各种形式主动参与，献计出力。政协提案委员会实行特事特办、急事快办、要事合办，及时把各类提案和建议以参阅件的形式发给承办单位，为党政部门提供决策咨询和治理建议，强化人民政协义不容辞的责任担当。尤其要善于运用特殊情况下应急协商工作机制，从各类提案和意见建议的收集整理到审查承办需要出发，设立高效 “快速通道”“绿色通道”，以最短时间、最快捷方式将政协的建言献策转化为党和政府的实际举措。

(三)更好发挥民主监督在党和国家监督体系中的作用

人民政协是具有统一战线性质的政治组织。谋求“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐”[6]，调动一切直接和间接的积极因素，维护安定团结，保证国家和谐稳定、长治久安，是国家治理体系的一个突出特点，也是人民政协在国家治理中发挥不可替代作用的最重要方面。“构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”[13]人民政协要把全社会的共识转化为民主监督的实际行动，做好联系和动员各界群众，协助党和政府做好协调关系，理顺情绪，营造强信心、暖人心、聚民心的浓厚氛围；还要“引导参加人民政协的各党派团体和各族各界人士深入学习党的创新理论，学习时事政策，学习中共党史、新中国史和统一战线历史、人民政协历史，树立正确的历史观和大局观”[3]208-209。

历史表明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国长期坚持的一项基本政治制度，符合中国国情，是具有中国特色的新型政党制度。政治协商聚共识，多党合作开先河，党派关系定格局。西柏坡时期中共中央对人民政协制度的开创性探索，对新时代坚持和完善人民政协制度具有十分重要的借鉴意义。马克思统一战线理论、政党理论和民主政治理论是人民政协产生的源头活水，中国共产党领导是人民政协产生的决定因素，中国革命胜利的历史大趋势是人民政协产生的根本保证。人民政协是具有鲜明中国特色的制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，在推进国家治理能力现代化、发展全过程人民民主中具有不可替代的作用。