郝晓燕，王永梅，方 英

内蒙古工业大学经济管理学院，呼和浩特 010051

0 引言

我国乳业经过多年发展，已经成为国民经济的重要产业部门之一。为了促进乳业的健康发展，我国陆续出台了支持牧区畜牧良种推广、挤奶机械购置补贴、优先支持奶牛家庭牧场和奶牛合作社等激励政策。为了了解激励政策的效果，国内很多学者对此进行了研究，如王经钱（2010）[1]对乳制品供应链中的激励性规制进行研究，通过对我国乳制品供应链管理中的各个环节中的现状分析，寻找我国供应链激励性规制存在的问题，并通过对美国、新西兰和日本乳业发达国家进行对比分析，借鉴发达国家的经验，对我国的乳制品供应链激励性规制提出针对性建议。祝丽云等（2017）[2]从全产业链视角下分别分析乳业产业链的上游、中游、下游，并依次选取奶牛养殖、乳品企业以及乳制品消费市场为研究对象，并从宏观、中观、微观三个层面对提高我国乳业市场的竞争力提出针对性建议。郝晓燕等（2019）[3]通过对我国乳业激励性规制政策进行编码梳理，分析我国乳业发展政府激励性规制的主要实践，借鉴国外激励性规制的先进经验，从规制主体、规制手段、规制环节、规制目标四方面对我国乳业政府激励性规制提出了具体建议。

从我国政策演化的量化分析来看，主要集中于对政策内容的分析。彭纪生等（2008）[4]收集了1978—2006年发布的技术创新政策文本，对其政策内容、力度与出台方式三个方面分别进行了量化处理，探究科技政策随时间演化的规律。王晓珍等（2016）[5]构建了中国风电产业政策的COPA分析框架，即分别从政策内容、形式、力度与发文部门四个维度对我国1994—2005年颁布的风电产业政策进行量化分析，分析我国风电产业政策薄弱环节。张爱琴等（2018）[6]采用文本挖掘方法研究创新集群政策效应，筛选了2000—2016年国家和省级两个层面的创新政策文本，从创新的数量和力度、创新的内容解构和策动效应3 个方面对这两个层面的创新政策进行了评价和比较分析。谭春辉等（2021）[7]选取了2009—2020年具有代表性的46 份信息政策文本，采用内容分析法，借助NVIVO质性分析软件从政策工具类型角度和信息服务政策社会作用角度对政策文本进行量化分析，探究我国信息政策的演化特征。从文献梳理来看，对于乳业激励政策的量化研究成果较少。

1 政策文本选取与数据来源

本文主要研究我国乳业安全激励性规制政策，收集了大量相关政策文本，并建立了文本库。自20世纪90年代起，我国政府开始制定出台相关乳业激励性规制政策以支持产业的发展。1998年颁布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》将乳业作为重点鼓励发展的产业，之后相关政策及其管理条例陆续出台；2006年国务院实施的《中华人民共和国畜牧法》首次明确提出，鼓励和扶持发展规模化养殖以及支持畜牧业进行良种补贴、贴息补助等具体措施；2008年“三聚氰胺”事件及2013年机构改革后，政策发文的机构与数量明显增多。本文以法宝网检索出来的政策文件为信息来源搜集相关政策，共筛选出59项乳业安全激励性政策，涉及到的发文主体，分别为全国人民代表大会常务委员会（简称“全国人大常委会”）、中华人民共和国国务院（简称“国务院”）、中华人民共和国农业农村部（简称“农业农村部”）、中华人民共和国国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）、中华人民共和国教育部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国商务部、中华人民共和国海关总署、国家税务总局。

2 政策演化分析的CTAP框架梳理及量化

2.1 政策内容（C）

政策文本具有多维的特性，研究不同内容的政策文本可以选择不同的维度，目前被大家普遍接受与认可的是Rothwell和Zegveld对政策工具的分类[8]。依据该政策工具模型，本文将我国乳业安全激励性政策内容分为供给型、环境型、需求型三个方面，具体包括十小类，如图1所示。其中供给型政策工具对促进我国乳业安全具有推动作用，包含公共服务、基础设施建设、科技信息支持、资金支持四类。环境型政策工具能够间接影响乳业安全发展的环境，包括策略性措施、金融支持、目标规划、教育投入、税收优惠。政府采购作为需求型政策工具对促进乳业安全具有拉动作用。

图1 激励性规制政策内容

2.2 政策类型（T）

政策文本类型是国家行政机关规范性文件的各种不同的外在表现形式。不同的文本类型代表了政策效力的差异，反映政策的不同适用范围和效力的大小[9]。主要有法律、条例、暂行条例、规定、规划、办法、实施细则、命令、公告、决定、通告、通知、指示、意见、通报、报告请示、批复、函、会议纪要、议案20 种。

2.3 政策发文主体（A）

我国乳业安全激励性政策发文主体较为复杂，从筛选出的59 项政策中可以看出，既涉及到单独发文的机构又涉及到联合发文的机构，并且存在机构名称变迁与历史沿革的问题，例如2018年国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局与国家食品药品监督管理总局共同组建了国家市场监督管理总局（简称“食药监”）。对此，基于部门的行政职能划分和本文的研究意义考虑，本文暂时忽略部门的历史沿革问题，将所有部门都归为2018年改革前所存在的部门。从发文主体以及数量来看，原农业部、国务院、财政部、食药监督管理总局、国家发改委的独立发文与联合发文数量相对较多，因此将发文主体分为六个具有代表性的部门：即国务院和原农业部两个政策主管部门，以及出台政策数量较多的财政部、食药监、国家发改委和其他类。

2.4 政策力度（P）

产业政策力度可以从政策发布部门、政策形式、政策内容三个维度衡量。但由于乳业安全激励性政策中不同政策文本对政策内容的描述强度具有差异。政策发布后不仅作用于当年而且会一直延续到政策失效，因此本文将政策的力度分为两个方面进行衡量：一方面，政策发布力度，即政策发布当年所有力度之和；另一方面为政策作用力度，即所有未失效政策在当年作用的累积和。

3 基于CTAP分析框架下的政策总体演化

3.1 政策内容演化（C）

依据政策工具对乳业激励性政策的内容进行编码统计后，具体统计情况如表1所示。从整体来看，我国乳业激励性规制的三种政策工具均有涉及但并不均衡，其中环境型政策工具比重占比最大，供给型政策工具次之，而需求性政策工具只有两条分别发布于2018年和2020年，占比仅为0.86%。具体来看，在全部的政策工具类别中，目标规划所占比重最大，资金支持次之，因此，可以看出在供给推动方面政府还是以资金补贴为主，在政策环境方面主要以目标规划为主。整体看来，目前我国政府还是以规划类型为主；此外，科技信息支持、金融支持以及策略性措施占比也相对较大。

表1 政策工具下政策内容分类表

本文按照政策的作用力度强弱进行排序，截取前五项分别为目标规划，资金支持，科技、信息支持，策略性措施以及金融支持，并按照时间演化的方式对其五个方面的政策作用力度进行梳理，具体情况如图2所示。

图2 2006—2021年我国乳业激励性政策主要内容

由图2可以看出，相比于国外乳业发达国家，我国乳业安全激励规制起步较晚，目前处于发展

的初期。2006年国务院实施的《中华人民共和国畜牧法》涉及到的仅有资金支持与目标规划两种。2008年“三聚氰胺”事件发生后，政府已逐渐意识到解决乳业安全问题的紧迫性，供给型与环境型政策工具类型明显增多，供给型除资金方面给予支持外，还得到了科技、信息方面的大力支持；环境型除目标规划外，金融支持与策略性规划使用频率也逐渐增多。2013年机构改革后，资金支持与目标规划数量仍占主要地位，此时目标规划主要包括发展特色企业与特色食品、完善物流体系与标准化养殖体系、促进产业升级、整合资源、绿色节能生产等；资金支持则主要包括对生鲜乳收购站给予扶持和补贴、奶牛良种补贴、奶牛保险实行保费补贴、奶农实施临时救助、草原生态保护补助奖励、吸引民间资本等激励政策。供给型政策工具中的公共服务逐渐增多，需求型政策工具开始使用，仅涉及政府采购且数量较少。

3.2 政策类型演化（T）

由于不同时期政府颁布的政策数量不同，本文绘制了不同时期不同政策类型的分布图（图3）。由图中可以看出已发布的政策多以政策级别较低的办法类为主，2006—2021年间共颁布155 份办法类政策，约占全部乳业激励性规制政策文本数量的66.52%，其次为意见规定类政策文本，其数量为33 份，两者数量相差悬殊；条例部令与通知类政策文本分别为22 份和13 份，而对于约束力最强的法律而言，近十年来我国政府实施了三部相关法律分别为2006年的《中华人民共和国畜牧法》、2015年《中华人民共和国食品安全法》以及2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》，共涉及11 份政策文本，这足以说明我国乳业安全的激励性规制有了重大的进展，且政策实施的时间间隔较长。

图3 2006—2021年发布的不同形式政策数量

结合具体的政策来看，政策类型的使用逐渐多元化。2008年之前仅涉及两种类型法律与意见规定。2008年之后办法类政策数量大幅增加，这是由其内容多样性、行文方向多向性、作用多重性、内容针对性决定的，并且其更加实用、操作性较强。2013年机构改革后，意见规定与通知类数量逐渐增多。

3.3 政策发文主体演化（A）

随着乳业安全的激励性规制逐渐受到政府重视，参与政策发布的政府机构数也逐渐增加，从2008年国务院颁布《乳制品质量安全监督管理条例》，到2020年农业农村部、财政部发布《2020年重点强农惠农政策》，显示国务院、财政部、发改委、工信部、农业农村部、商务部等共涉及16 个部门参与发布乳业安全激励性规制相关的政策，既有独立发文也包含联合发文，由于2008年《奶业整顿和振兴规划纲要》作为联合颁布的政策涉及13 个部门，由于涉及部门过多，本文不将其作为第一时间出现的部门计算，具体情况如图4所示。

图4 乳业激励性规制政策的发布:主体和数量（同上）

59 部政策是由不同部门单独或联合发布的，其中原农业部/农业农村部发布政策最多达29部，国务院次之19 部，而且首次发布时间较早且逐步增多，足以看出政府对于乳业安全的重视。通过研读国务院与原农业部/农业农村部政策文本，原农业部/农业农村部作为国务院组成部门，两者出台的激励政策虽然重合但侧重点不同，国务院发布的政策几乎涵盖供应链上所有的利益相关者，例如养殖户发展、建设奶源基地、生鲜乳收购站布局、培育特色品牌、企业标准制定、乳制品生产企业管理、健全食品安全有奖举报制度等，而原农业部/农业农村部发布的政策主要集中在供应链上游，例如标准化规模养殖、建设奶源基地、技术和人才的提供、标准化养殖、草原生态保护政策、家庭农场、各种农机与畜牧良种补贴政策等。此外，国家发改委除2008年独立发文后，2008年、2009年、2014年、2019均与不同部门联合颁布了5 项政策，主要涉及企业资产兼并与重组、科技创新、人才队伍建设与培养、金融支持、企业管理体系、促进乳品企业与奶农之间的关系等，对乳业安全的保障起到至关重要的作用。国家食品药品监督管理总局发布的政策则主要侧重于行业自律、食品安全追溯体系的完善、乳制品质量安全等方面。

总体来看，我国乳业激励性规制政策演化如图5所示。可以看出，自2006年后大部分部门首次颁布政策基本都集中在2008年与2013年，这是由于2008年“三聚氰胺”事件发生后，为振兴奶业发展、加强乳业质量安全、促进乳业健康发展，各部门纷纷发布政策；2013年根据《国务院机构改革和职能转变方案》，将生产、流通、消费全过程的监管归国家食品药品监督管理局负责，国家食品药品监督管理局颁布其第一部独立的政策，2015年后又单独发布了三项政策，足以看出国家对于乳业安全的重视。

图5 2006—2021我国乳业激励性规制政策演化

3.4 政策力度演化（P）

政策力度实际上是政策是否权威、是否被重视的体现，其实质是对政策制定主体的考察。一项政策的发布不仅作用于当年，还会作用于其失效前的每一年，政策力度包括政策发布力度与作用力度两个方面。在衡量政策发布力度时，可以从政策流量角度直观分析乳业在不同年度受重视的程度；相应地，采用政策累加的方式考察政策作用力度，可以从政策存量角度更好地刻画乳业激励性规制政策发展的历史演化。

从政策发布力度视角来看，虽然2006—2021年我国乳业激励性规制政策年均颁布数为3.69项，而2006年与2010年仅有一部政策颁布，2012年与2019年发文量最高达6 项，不难发现随着政府对乳产业发展的重视。整体来看，政策发布力度在多个年份出现低谷，力度甚至为1（图6），究其原因，一方面由于所在年度乳业激励性规制政策发布较少，另一方面政策涉及的激励性规制内容并不紧密，但随着乳制品工业的快速变化，政策的重视程度得到提高，发布力度明显上升。

图6 2006—2021年乳业激励性规制政策发布力度

从政策作用力度视角来看，如图7显示，2009年与2014年我国乳业激励性规制政策作用力度明显增大，这对于乳业激励性规制政策红利的显现和释放是个利好消息。2006—2021年，我国乳业激励性规制政策作用力度年均增长39.7%，增长迅猛，主要是由于2007年与2008年相比政策力度较大，究其原因，2007年虽然只颁布了一部政策，但政策文本涉及的激励性规制内容中政策工具类型较多；2008年不仅颁布的政策较多而且涉及的工具类型也较多。但在2014年之后增长速度逐渐放缓，一方面政策类型多为通知、规定等较低的政策类型，另一方面各部门发布的政策文本涉及乳业激励性规制的条文较少，且涉及到的内容中力度、措施等不够具体。

图7 2006—2021年乳业激励性规制政策作用力度及增速

4 政策总体演化规律

依据以上政策内容、类型、发文主体、力度四个维度演化分析结果，可将我国乳业安全激励性规制政策分为三个阶段：起步期（2006—2007年）、加速期（2008—2013年）、发展期（2014—2021年）。不同时期政策内容、政策类型、政策发文主体、政策力度的政策总体的演化规律如下。

4.1 政策内容逐渐多样化

起步期，在我国乳业激励性规制政策内容主要为目标规划与资金支持，其他内容较少。2008年“三聚氰胺”事件之后，政策数量均出现不同程度的增长，环境型政策工具数量最多，其次是供给型政策工具，需求型政策工具的数量最少，三种类型的政策工具分布搭配情况不太理想，也反映了我国目前比较注重乳业发展激励性规制的环境建设，而需求投入相对较少。在三种政策工具类型结构来看并不均衡，一直以来供给型政策工具比较注重资金支持和科技、信息建设的供给。环境型政策工具中则是目标规划的政策工具独占鳌头，其他类型的工具占比都比较少。2013年机构改革后，供给型政策工具中公共服务逐渐增多，需求型政策工具开始使用，但仅涉及政府采购且数量稀少。由此可见，虽然目前我国政策工具仍分布不均衡，但随时间变化逐渐向多样化发展。

4.2 政策类型多元化发展

低级别的办法类政策一直是我国乳业安全激励性规制的主要类型，之所以办法类等政策颁布数量多，很大一部分原因在于我国乳业安全激励性规制还处发展初期。随着我国乳业安全激励性规制的发展，自2018年后意见、规定类政策的数量逐渐增多，虽然总体来看依旧以办法类为主，但随着时间演化，政策类型逐渐出现多元化特征，且更高级别的政策使用也逐渐增多。

4.3 政策发文主体不断增加

随着乳业安全的不断发展和完善，我国乳业安全激励性规制政策颁布的部门，由政策起步期的人大常委会与国务院逐渐增多到现有的原农业部/农业农村部、财政部、发改委、食药监等政府职能机构，且政府机构之间的联合颁布成为了我国乳业安全激励性规制政策出台的趋势。

4.4 政策效力呈现阶段化特征

从总体政策效力来看，政策力度变化呈现阶段化特征，起步期政策发布数量少，政策发布效力、作用效力较低。加速期，我国政府开始重视产业的发展，出台的政策数量保持持续上升趋势，与之对应的是政策发布效力和政策作用效力呈快速上升趋势；发展期，各机构发文逐渐增多，作用力度也出现大幅度提升，但政策内容仍然描述不够详细有力，政策类型较为低级。