黄 艾

(中国社会科学院 新闻与传播研究所，北京100021)

一、引 言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，这一战略性表述一经提出，便引发了学界和业界对于新时代公共服务的重新关注和思考。

在公共文化服务范畴中，广播电视公共服务既是一项重要的内容，也是一个重要的分支。它以满足人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益、传承民族文化和提高国民思想文化素质为目标；它以无线、有线、卫星等传输覆盖网络为基础，以频率频道为载体，以新闻报道、信息服务、知识普及、科技教育、文化艺术、体育赛事、娱乐生活等为内容，具有内容服务和公共平台服务的双重功能[1]。在构建公共文化服务体系的过程中，广播电视始终处于先导性和基础性地位。我国于1998年启动实施的“村村通”工程，通常被视为中国基层媒体公共服务实践的一项标志性举措。那么，中国基层媒体公共服务政策出台于怎样的社会背景？其运行逻辑是什么？有着怎样的实践路径？

下面，笔者以“村村通广播电视”工程为例，纵向梳理中国基层媒体公共服务的历史，探究中国基层媒体公共服务体系的价值逻辑、运行逻辑以及实践路径，深入探讨中国基层媒体公共服务发展的动力机制，以期为新时代中国基层媒体公共服务体系的建设和创新，以及“十四五”公共文化服务高质量发展目标的实现，提供有益借鉴与思考。

二、价值逻辑：“为人民服务”的公共考量

1992年，党的十四大提出“要建立社会主义市场经济体制”，这标志着国家宏观经济体制由计划经济转向市场经济的肇始与开局。随着市场经济改革在广电领域的推进，广播电视的市场化诉求、产业化发展成为主导方向，“事业单位、企业化管理”成为各广播电台、电视台(后合并为广播电视台)运行的新模式，以往电台、电视台的运营经费和工作人员的工资不再由公共财政提供全额保障，市场服务的理念成为广电事业运营的轴心。一方面，广电领域内一系列的市场化改革很大程度上促进了中国传媒经济的发展，使广电事业进入迅速发展的时期。但另一方面，由于受到商业利益的驱动，广播电视市场服务也难免落入“市场失灵”的窠臼，急遽的市场化改革使城乡广电业的发展呈现出越来越大的差距：在物质生活领域，城乡差别大约是三比一；而在广电领域上，城乡差别是十几倍甚至几十倍。在城市及经济发达地区，广播电视覆盖已基本完成，大部分城市居民一般都能收听收看到几十套广播电视节目，但在相当一部分农村地区，尤其是在一些地貌复杂、经济欠发达的“老少边穷”地区，仍然听不到、听不好广播，看不到、看不好电视。农村广播电视节目数量、节目质量、服务水平远远不能满足农民群众的精神文化和资讯信息需求。据统计，全国有近2亿人听不到广播、看不到电视[2]。

当时的广电部注意到了此时城乡广电发展的失衡。在1997年7月17日“全国广播影视厅局长座谈会”上，时任部长孙家正提出，在“广播电视覆盖”问题上要对农村进行重点关注，强调了广播影视为人民服务的重要性。他说：“我们要从全局的高度、从全心全意为人民服务的高度，从国家稳定和发展的高度来认识这个问题，正确处理好事业发展中‘雪中送炭’和‘锦上添花’的关系。不仅广播电视，还有电影工作，都要十分重视农村农民。忽视广大农村的广播影视工作，忽视广大农民追求美好生活的迫切需要，这将是我们工作的严重失误，将偏离广播影视为人民服务的根本宗旨。”[3]

在这个讲话中，孙家正部长肯定了吉林开展电视扶贫、消灭收视盲点、实现村村通电视的做法，这是“村村通”的表述第一次出现在官方讲话中。在某种意义上，这次讲话可以理解为1998年启动“广播电视村村通工程”的前奏。

时任广电部副部长田聪明回忆了“村村通”工程启动初期，广电部及各省广播局领导到湖北、重庆的偏远农村考察“盲村”时的情形：“在重庆万州孙家乡油坊村考察时，村委会主任王玉连告诉我们，全村190多户，120户有电视机，就是看不到图像，也听不到声音。村民小组长王玉金眼含热泪对我们说：‘天天都盼望能看到电视。’我们要走了，就问围着我们的村民们还有什么话要向我说，几乎是几个人同声说：‘看看能不能让我们看到电视。’我听后眼泪一下就涌出来了。内心感慨：解放五十年了，多数城里人看到电视也已二三十年了，可还有那么多农民仍看不到。这点要求一点也不过分，作为国家广电部门的领导，不抓紧“村村通”，何以面对这些父老乡亲？！”[4]19-20

田聪明在2000年全国影视厅局长会议上的讲话中说：“朱总理认为‘村村通’是与农村电网改造的配套工程，从而列入到农村基础设施建设之中；而省委书记、省长则称之为‘德政工程’、‘民心工程’列入了为人民群众办实事的项目之中。我由此联想到，六十年前，我们党领导开创的中国人民广播事业暨中央人民广播电台，从诞生那天起，‘人民’二字就一直镶嵌在我们的台标上，人们至今仍习惯地称广播电台为‘人民台’。”[5]

“‘村村通广播电视’工程的实施，饱含了党和政府对偏远地区群众精神文化生活的关心、更是铺就了一条帮助农牧民脱贫致富的信息通道。它又一次让广大基层的人民群众真实地体会到党中央对偏远落后地区人民群众生活的关心、关怀，真正体现了有中国特色社会主义制度的优越性。”[4]63-69

城乡广播电视发展的巨大落差，催生了20世纪末的反思与行动：政府必须发挥主导作用，提供满足社会公众基本文化需求的广播电视公共服务，以保障社会公众的基本文化权益。群众对广播电视的诉求，被纳入“村村通”工程以及发展广播电视公共服务的重点议题；国家对公共利益的考量以及“以人民为中心”的价值逻辑，使“村村通”工程在党和国家方针政策的主导下得以顺利落实。

三、运行逻辑：政府主导与政策推进

1998年“村村通”启动之初，农村广电建设事业虽已提上议事日程，但是公共财政资金投入的不足，以及自然环境条件的限制，使得农村地区难以大规模实施广播电视工程建设。广播电视部考虑到，“村村通”作为一种部门行为，短时间内难以取得实际成效。因为单单从技术的实施难度看，20世纪90年代后期，扩大广播电视覆盖面的工作难度越来越大，每增加一个百分点都需要付出数倍于以往的资金投入。在这一情况下，广电部门积极寻求政策支持，把“村村通广播电视”的目标纳入各地经济与社会发展规划，广泛动员、联合各方力量，以确保“村村通”广播电视目标的实现。

在1998年1月召开的全国广播影视厅局长会议上，广电部以“扩大广播电视有效覆盖”为第一工作要务，进行了工作部署：“广播电视事业建设的重点要继续放在扩大广播电视人口覆盖上，覆盖的重点要放在农村”。1998年9月24日至26日，国家广播电影电视总局在贵州省召开第一次“村村通广播电视”现场会，会议提出，到世纪末，要实现“村村通广播电视”是我国广播电视事业发展中最重要、最紧迫、最具有现实意义的任务，也是广播电视事业近期的工作重点，要作为重中之重，加大力度，保证完成，从而将“村村通”工程上升到“广播电视事业的重大发展战略”高度。

1999年3月，国家计委在全国人大九届二次会议上所作的《国民经济与社会发展计划》的报告中，明确把实现“村村通广播电视”列入社会发展目标。

1999年4月9日，国家计委、广电总局联合发出《关于进一步加强农村广播电视覆盖工作的通知》(计社会[1999]390号)，对“村村通”的目标、任务作出了具体规定：到2000年，在全国已通电的行政村，应基本实现村村通广播电视，具体地，要完成10万个广播电视盲乡盲村的覆盖工作，解决7000万以上人口收听收看广播电视的问题，使全国广播、电视人口覆盖率分别达到91.5%和92.5%。《通知》指出，要把“村村通广播电视工程”作为一项重要的农村基础设施建设来抓，各地要把这项工程纳入当地经济与社会发展计划，结合“八七”扶贫攻坚计划、“小康工程”等，认真组织实施。以《通知》的发布为标志，“村村通广播电视”正式被列为国家一项重要的工程项目加以推动。

2001年7月19日，广电总局发出的《关于继续做好巩固、拓展、提高“村村通”广播电视工程的通知》(广发计字[2001]951号)指出，要巩固已实现的“村村通”成果，并逐步向自然村和新通电的行政村延伸，进一步扩大有效覆盖。由于我国各地自然条件和经济发展水平有着明显差异，截至2004年，全国仍有48万多个自然村不能收听收看广播电视，这些自然村大多位于中西部偏远贫困地区，地理条件和经济条件极差，工程建设任务非常艰巨。同时，由于尚未建立确保“村村通”工程长期运行的有效机制，一些已完成“村村通”建设任务的地方，出现了不同程度的“返盲”现象。

为了进一步巩固“村村通”成果，稳步推进“村村通”建设，2005年11月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步加强农村文化建设的意见》(中办发[2005]27号)明确提出，要以提高中央台和省台广播电视节目的入户率为重点，采取多种技术手段，加大实施广播电视村村通工程的力度，争取到2010年基本实现20户以上的已通电自然村全部通广播电视，同时应完善农村广播电视公共服务覆盖体系，建立起“村村通”工程的有效管理和维护服务体系，确保其长期有效运行。

2006年9月20日，国务院办公厅发出《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》(国办发[2006]79号)，明确指出，“村村通”工程是“农村公共文化服务体系的重要组成部分，是当前农村文化建设的一号工程，建立健全推进‘村村通’工作的长效机制”。

2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发[2007]21号)，要求“以消灭覆盖盲区和增强覆盖效果为重点，采用地面无线、直播卫星和有线网络等方式，扩大对农村广播电视的有效覆盖”。

2007年11月6日，广电总局办公厅、财政部办公厅联合发出了《关于进一步加强和推进“村村通”中央广播电视节目无线覆盖工程建设的通知》(广办发计字[2007]164号)，其进一步明确“加强农村中央广播电视节目无线覆盖是新时期广播电视村村通工程的重要内容，是构建农村公共文化服务体系的重要组成部分”。

从公共财政投入方面看，从1998年开始实施“村村通”工程至2000年，全国“村村通”工程实施成效突出，一共累计投资16.2亿多元，解决了7000多万农民群众收听收看广播电视的问题，使我国的广播电视人口综合覆盖率分别提高到92.1%和93.4%，基本实现了全国已通电行政村“村村通”的战略任务[6]。为加大对“村村通”工程建设的支持力度，广电总局积极同国家发改委、财政部等有关部门，研究落实了有关农村有线电视网络的税收优惠政策和覆盖农村地区广播电视发射、转播、监测台(站)的电价优惠政策。2006年11月30日，国家发展改革委员会印发《关于农村地区广播电视运营用电价格政策的通知》([2006]2696号)，明确从2007年1月1日起，“广播电视无线发射台(站)、转播台(站)、差转台(站)、监测台(站)统一执行国家规定的非普通工业类电价标准，不执行峰谷分时电价政策”。此项政策的出台，可以使全国广播电视无线发射、转播、差转、监测台(站)每年节省电费支出近亿元。

2007年1月18日，财政部、国家税务局印发了《关于广播电视村村通税收政策的通知》(财税[2007]17号)。《通知》明确提出，自2007年1月1日至2009年12月31日，“对经营有线电视网络的单位从农村居民用户取得的有线电视收视费收入和安装费收入，3年内免征营业税；对经营有线电视网络的事业单位从农村居民用户取得的有线电视收视费收入和安装费收入，3年内不计征企业所得税。”这两项政策的出台，标志着国家在公共财政上进一步加大对“村村通”工程的扶持力度。

从“村村通”工程的提出，到一系列相关政策的逐渐落实，不难看出，从中央到地方各级政府的高度重视，是“村村通”工作得以落实和推进的重要因素，这种从党和国家层面的政策主导力量使“村村通”工程迅速从广电的部门行为形成一种制度安排，并把它纳入国家经济建设和社会发展的计划中予以考虑。“真正的市场社会需要政府在市场调节上扮演积极的角色，而此角色有赖于政策决定，这些都不能简化为某种技术或行政功能。”[7]把“村村通”工程作为一种制度安排，通过政府主导和政策推进，使广电事业的城乡差距在世纪末逐渐缩小，这一逻辑里蕴含了党和国家一以贯之的“为人民服务”的施政理念和智慧。

四、实践路径：从工程建设到体系建构

“村村通”工程的发展，大致分为两个主要阶段。第一个阶段是1998年至2005年，其工作目标是解决全国已通电的行政村和50户以上的自然村的“村村通”问题；第二阶段自2006年开始，主要解决20户以上已通电自然村“村村通”问题，同时大力提高农村地区的广播电视无线覆盖水平。“村村通”的实践路径，也映射出了我国基层媒体公共服务的发展脉络。2006年之前，我国基层媒体公共服务处于起步探索阶段。这一时期，我国基层媒体公共服务体系建设的最大特点是：以政府为主导，推动重点工程建设。其发展动力主要来源于外部压力而非内生动力，战略重点是扩大农村广播电视覆盖率，因而公共服务体系建设的水平仍停留在广播电视基础设施建设层面。倘若说，在起步探索阶段，基层媒体公共服务的重点在于“扩大广播电视覆盖”，那么在基层媒体公共服务发展的第二阶段，其重心则在于通过体系建设促进“城乡协调发展”。在2006年国务院办公厅发出的《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》(国办发[2006]79号)中，明确指出“村村通”工程是“农村公共文化服务体系的重要组成部分，是当前农村文化建设的一号工程”。以此为重要契机，中国基层媒体公共服务建设进入逐步完善阶段，对于如何建立健全公共服务长效机制、完善公共财政保障机制和构建完整的公共服务体系等问题进行了深入探索和实践。譬如，如何对广播电视公共服务与市场服务分类运营、分类监管以保证其公益属性；如何进行公共服务的制度设计和长效机制建设，以确保公共服务可持续发展；如何建立健全广播电视的财政支撑机制，为基层媒体公共服务提供制度化的财源保障；改善内容服务结构，提高服务水平；加快农村广播电视公共服务体系建设，实现城乡公共服务均衡发展和广播电视公共服务的均等化；如何充分利用新兴信息技术实现广播电视的创新和发展，从而更好地满足人民群众多元化的精神文化需求。由此，中国基层媒体公共服务从工程建设上升为体系建设、从部门行为上升为国家行为，由被动选择向主动选择转换，实现了从理念创新到政策创新、从技术创新到体制机制创新的转变。

从整体效果上看，“村村通工程”的实施，显著提高了广播电视综合覆盖水平。我国广播电视综合人口覆盖率从1997年工程实施前的86.02%和87.68%提高到2010年的96.78%和97.62%，分别提高了10.76和9.94个百分点[8]，解决了上亿群众听广播、看电视难的问题，有力保障了人民群众的基本文化权益。同时，随着“村村通”工程建设的不断推进，广大农村群众能够收听收看到的广播电视节目内容也越来越丰富。工程建设初期，由于受当时经济水平和技术条件限制，已通电行政村“村村通”主要解决了农村群众收看2套电视、收听1套广播的问题。随着“村村通”工程的延伸和经济社会发展，50户以上已通电自然村解决了农村群众收看4套电视、收听2套广播的问题。广播电视直播卫星技术的应用，使得“村村通”工程实现了跨越式发展，农村群众能通过直播卫星的方式收听收看到包括中央、各省及少数民族语言节目在内的多套清晰的数字广播电视节目，节目内容更加丰富多彩，广大农村群众的视听权益得到了更好的保障。

五、价值反思：基层媒体公共服务的动力机制

以上，笔者基于对“村村通广播电视”的历史考察，从理念、政策、实践三个层面分析了基层媒体公共服务的价值逻辑、运行逻辑以及实践路径。然而，广电业的发展和变革，是深嵌于政治因素、经济力量和历史逻辑等相互交织的复杂体系中的，透过这一棱镜，深入剖析其内在的动力机制，才是我们今天在新的时代语境下探讨基层媒体公共服务的现实意义所在。

早在1944年，卡尔·波兰尼就基于对人类社会发展史和经济史的分析，提出了其重要观点：人类社会，尤其是19世纪以来，往往会经历双向运动(double movement)。一方面，市场力量不断扩张；另一方面，市场力量的扩张或早或晚会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动[9]12。

农业集体化时期，我国以高度组织化的农村社区集体为基础，政府对农村公共投入资金的总量虽然很小，但农民个人、地方政府与国家等主体的共同投入，使城乡公共品的供给差别不明显。上世纪80年代，随着人民公社体制的解构和农村家庭承包制的实施，农村公共产品供给制度发生根本变革。市场经济体制下，城乡的公共品供给存在显著差别：城市内部的公共品供给由公共财政负担，而农村公共品主要以农民为最终承担主体，且城市基本公共服务的水平远高于农村。虽然家庭承包责任制的实行极大地促进了农村私人产品的供给，但是，由于资金投入不足、管理缺失以及农村公共品供给的制度安排迟滞等客观因素，使得农村基础设施建设一度陷入困顿。

2002年，党的十六大提出了“城乡统筹”，十六届五中全会把“新农村建设”作为国家战略，其中一项重要举措是统筹城乡基本公共品供给，用政府“看得见的手”将农村基础设施建设必需的资金要素“摁”回农村，通过增量注入实现农村要素配置的帕累托改进[10]，从而缓解以往农村公共品供给受制于总量资源不足的困境。

有学者认为，在1990年代短暂经历了“市场社会”之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个“社会市场”。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中，用国家的强制力打断了市场的链条，把全体人民重新链结起来[9]103-110。在广播电视领域，从建国初期到改革开放前，国家把农村纳入有线广播发展的主阵地，农村有线广播网的发展规模空前，城乡广电事业的发展并未凸显出很大差距。但随着市场化改革进程的加速，在与中国渐进式改革同轨演进的产业化进程中，广电业在市场经济内卷化过程中完成了从产业化改革到媒介商业化的身份转变，媒介商业化的病症日渐显现[11]。在广电领域推行的一场旨在“扩大农村广播电视覆盖、保证农民看电视、听广播基本权益”的“村村通”工程，印证了市场关系与社会关系的重新“挂钩”，以及社会伦理经济的复苏。

在当前的新时代历史方位之下，党的农村政策进一步拓展了在城乡公共服务领域的战略布局：2017年，党的“十九大”报告首次提出“乡村振兴”战略；在2018年全国宣传思想工作会议上，习近平总书记指出，推动公共文化服务标准化、均等化，坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享，完善公共文化服务体系，提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性；2020年，十九届五中全会进一步强调，要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，并且在公共文化服务维度上，基于“文化强国”战略，着眼于满足城乡人民日益增长的精神文化生活需要，提出了提升公共文化服务水平的一系列重大部署。

站在接续历史新的更高起点，回溯中国基层媒体公共服务的历史努力，重新梳理中国基层媒体公共服务的现实意义，总结“以人民为中心”“把满足人民精神文化需求作为公共文化服务建设的出发点和落脚点”的历史经验；为加快开发网络化、移动化趋势下的广播电视新业态、新应用，推动公共文化服务数字化、网络化、智能化发展，实现公共文化服务高质量发展目标，提供理论参考和政策支撑。