张素敏

(华东政法大学，上海 200024)

2020年第10期《最高人民法院公报》刊载案例“上海中燃船舶燃料有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案”(以下简称“上海中燃公司案”)是行政规范性文件在行政处罚适当性审查中衡平考量的代表性案例，明确了根据有关法律、法规和规章的规定，行政规范性文件构成了与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相区别的检验、判定某一特定行政区域内生产、销售普通柴油产品质量的依据，对日后其他法院在审判中对检验、判定产品质量标准的判断具有十分重要的参考意义。虽然法院认定“以‘法律、法规的其他规定’对外的地方质量标准，是独立于《上海市产品质量条例》第二十七条前三项规定的检验、判定产品质量的依据，是与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相区别的检验、判定产品质量的依据。”但隐藏在裁判规则背后的法院在审查中并没有提及的是，地方性法规在没有上位法规定的情况下授权有关部门制定严于国家标准的地方质量标准是否合法的问题。

本文通过文义解释和体系解释所探求的案涉规范意旨，是在本行政区域内提前实施的下一阶段国家标准。并在已有抵触判定框架下，运用法益衡量方式作为具体认定间接抵触的微观操作，从而结合个案事实认定该项规则不存在合法性质疑,以促进油品标准的不断升级和大气污染防治目标的实现。

一、 基本案情与争议焦点

(一)基本案情

2016年11月，上海市质监局接举报，对上海中燃公司位于上海市杨浦区军工路3500号的经营场所进行执法检查，发现有两罐库存待售的0号普通柴油，后经过两次抽样送检发现其不符合《关于实施普通柴油与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量要求的通告》(沪环保防[2016]110号文)(以下简称110号文)规定的质量标准(含硫量不大于50mg/kg要求)。上海市质监局依法履行执法程序，认为上海中燃公司在2016年4月至11月共计7个月时间违法销售不合格产品。2017年6月30日作出被诉处罚决定：依照《产品质量法》第50条处罚其案涉产品销售货值金额的50%并没收违法所得。原告上海中燃公司不服行政处罚，向上海市徐汇区人民法院提起行政诉讼，诉请：撤销被诉处罚决定；对被诉处罚决定所依据的110号文的合法性进行审查。

(二) 裁判理由

一审法院认为“上海中燃公司案”的争议焦点为110号文的合法性问题。一审法院认为110号文符合政策目标、制定目的合法、生效条件(公开)具备，因此可以作为质量判定的合法依据。

二审法院认为“上海中燃公司案”的两个争议焦点分别为制定110号文依据的《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款①的合法性问题，以及110号文作为地方质量标准的质疑问题。首先，二审法院依据《行政诉讼法》第六十三条第一款，认为《上海市大气污染防治条例》②是本案审理的有效依据；同时，依照《加快成品油质量升级工作方案》(发改能源[2015]74号)和《上海市清洁空气行动计划(2013-2017)》(沪府办发[2013]3号)的政策要求，认定《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款具有充分政策和法律基础以及现实可行的必要性。其次，《上海市产品质量条例》是适用于上海市行政区域内有效的审判依据，第二十七条规定的检验、判定产品质量标准的依据有四项，其中第四项的性质属于兜底条款，是独立于前三项的判定标准；而110号文件是根据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一项规定而制定的燃料地方质量标准，是与前三项标准相区别的独立检验、判定产品质量依据，符合《上海市产品质量条例》第二十七条的规定。因此110号文作为地方质量标准不存在合法性质疑。

(三) 争议焦点整理

本案裁判理由中，一审和二审法院均明确的争议焦点是110号文的合法性问题，尽管论证理由详略有别，但都肯定了110号文的合法性。二审法院则更进一步关注到本案更深层次和更关键的问题，即作为制定110号文依据的《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款的合法性，换句话说，地方性法规授权有关行政部门制定严于国家标准的地方质量标准的合法性，这种情况是否与上位法存在间接抵触③。

诚然，本案二审法院发现了解决争议最重要的问题，但出于种种原因本案法官“在冲突的缝隙中迂回前行”。这种原因或许是法官适用法律时恪守职责，而无权超越职权在判决中确认法律冲突或者确认某一法律法规无效；或许是诉讼时间成本的考虑，我国《立法法》规定对法律冲突解决方式采取“由制定机关或其上级机关撤销和由有权机关进行裁决”[1]P3，这种方式因需要经过复杂的环节和程序而消耗大量时间成本，同时司法实践中又尚未看到几个被撤销或裁决的真实案例④。因此，本案二审法官从“夹缝中寻找解决问题的机遇”，直接认定《上海市大气污染防治条例》是审理本行政区域内案件合法有效的依据却没有进一步的相关论证说明。法院如何立证确是要关心的问题，行政案件的产生往往是因为当事人不服行政机关作出具体行政行为时适用的规范，同时 “在法院的判决书中合理充分的论证有助于增强裁判结果的可接受性，与此同时也能减少司法的恣意裁判并增强法院判决的科学性。”[2]P256因此本文论证的焦点即在于探求案涉条文的合法性。

二、 本案评析

(一) 《上海市大气污染防治条例》第四十七条授权性规定之合法性

“在上位法未进行选择的情况下，下位法作任何一种规定其实都没有构成上位法的逻辑抵触。”⑤《上海市大气污染防治条例》从权限来源或规定事项看属于实施性的地方性法规[3]P12，该条例的直接依据是《环境保护法》(2014)和《大气污染防治法》(2000)，两部法律只有关于大气污染物排放标准的规定，没有涉及燃料质量标准的内容。从《标准化法》(1988)第六条、《标准化实施条例》第十六条和《上海市标准化条例》第十四条的规定来看，国家标准或行政标准一经公布，地方标准随即废止，也没有授予地方性法规制定与国家标准、地方标准和行业标准相独立的检验、判定产品质量的其他标准。在无法寻找具体上位法规则情况下，本案不存在与上位法规则相抵触的情形。

不与上位法规则相抵触就一定是合法的吗?案未必肯定。这涉及《立法法》第七十二条规定的“下位法不得与上位法相抵触(以下简称不抵触)”原则的理解，所谓“不抵触”，是指下位法规则不得违背上位法的基本精神、原则和内容。本案中，由于上位法没有具体规定，因此排除了《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款与上位法内容相抵触之情形，存在的疑问是该授权性规定是否与上位法的基本精神和原则抵触。本案二审法院裁判文书中有关争议焦点的论述并没有明确回答，据此我们需要讨论案涉条文是否存在间接抵触的问题。

(二)“燃料地方质量标准”之性质

首先，二审法院审查认定上海市质监局会同其他部门依据《上海市大气污染防治条例》第四十七条授权制定的110号文具有合法性，据此适用《上海市产品质量条例》第二十七条“法律、法规的其他规定”的规定，因此该燃料地方质量标准是独立于国家标准、地方标准、行业标准和企业标准的检验、判定产品的其他标准。其次，根据《上海市大气污染防治条例》以及《产品质量法》有关罚则规定，被告上海市质监局给予原告上海中燃公司的行政处罚并无不当，只是法院在其后的行政处罚适当性审查中考量了处罚的合理性后，基于国家政策调整和行政规范性文件的实施作出了减轻处罚的变更判决。

法官通过上述司法操作实质解决了行政争议，既保障了行政法秩序又保护了企业合法权益，较好地兼顾了两者之间的平衡，提升了被诉行政处罚决定的适当性和可接受性。但仔细斟酌裁判文书和阅读法律条文，值得质疑的是“燃料地方质量标准”的性质，即其是否真的是独立于国家标准、地方标准、行业标准和企业标准的检验、判定产品质量的其他标准。

第一，假设该标准的燃料地方质量标准之性质成立，但自身不具有独立的判定内容，并不包含实质内容，因此也就没有检验、判定产品质量的实质依据，虽然法官基于考量在本案中予以适用，但是否“放之四海而皆准”值得质疑；同时，因没有这种实质判断内容，对该条款的判断适用完全依赖于法官的主观自由裁量，可能导致其后裁判的不确定性和难以预期性。

第二，不合格产品的认定依赖于产品检验报告，被告上海市质监局委托检验机构对原告销售的燃料进行检验。依照国家质检总局1999年颁布的《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》，判定依据包括：国家标准、没有国家标准的由争议双方当事人约定的产品标准或者有关质量要求、提供产品一方所明示的质量要求。那么，检验机构以该“燃料地方质量标准”作为对被告产品质量的判定依据，是默认其属于国家标准，被告据此作出行政处罚。这显然与法院认定的燃料地方质量标准之“其他标准”性质相矛盾，如果属于国家标准，那么按照目前通行的国家标准，原告销售的产品是合格产品，被告无权作出行政处罚；如果属于独立的其他标准，检验机构不能以此作为检验依据，也就没有依据认为原告销售产品合格或不合格的问题，被告不能作出行政处罚。无论如何，法院认定燃料地方质量标准的性质都存在可商榷之处。而其性质的认定取决于该规范的实质内涵，对其意旨内涵的探求又有助于解决合法性问题。

三、法律解释方法

“‘解释’是一种媒介行为，解释者借之以理解本有疑义之文字的意义。”文字是法律规范的载体，需要运用解释方法来透视其所表达的意义内涵，进而明确与其他规范的界限。通过解释明确《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款授权规定的燃料地方质量标准的性质以及实质内涵，由此增加判断其是否存在间接抵触的确定性。

对于各种解释方法之间的关系，有学者认为“解释法律时，应先为文义解释，有复数解释之可能性时，始为其他解释方法，惟无须每一种解释方法，均予运用，只需其中之一种或数种解释方法，能支持某种结论，可贯彻正义之理念，即为已足。”[4]P98

(一)文义解释

法律规范以语言文字为载体，并以普通语言用法或特殊语言用法组成语句的意义。以本案为例，《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一项表述：市质量技术监督管理部门可以根据实际情况，会同有关部门制定严于国家标准的车、船、非道路移动机械燃料地方质量标准。该条文理解的前提是确已有国家标准，而对“燃料地方质量标准”可能有两种不同的理解：一种理解是具有实质判定内容的其他标准，另一种理解是不具有实质判定内容而对下一阶段国家标准的实施标准。对于第一种理解通过法益衡量部分可知其不具有合法性，而对于第二种理解则是合法的。这两种解释之间存在矛盾性，因此，为获得清晰的字义，我们需要求助于体系解释和目的解释，因为它们之间不是一种单向前进而是一种对向交互澄清的过程。

(二)体系解释

体系解释既能帮助理解个别法条的意义又有助于保持个别法律规定在事理上的一致性。考察《上海市大气污染防治条例》上下文之间的脉络，第四十七条第二款和第三款规定：本市销售的车、船、非道路移动机械燃料必须符合国家和本市规定的质量标准。本市自备燃料用于车、船、非道路移动机械的单位，其使用的燃料必须符合国家和本市规定的质量标准。地方标准和国家标准具有互斥性，即“国家标准一经实施，地方标准立即废止”，因此“本市规定的质量标准”应指第四十七条第一款规定的“燃料地方质量标准”。同时，考察该条例中法律用语“和”的词性是连词，表并列。这里的“燃料地方质量标准”对上述两种解释都有存在的空间。

《大气污染防治法》第十二条规定：“制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施。”因此，大气污染防治和成品油质量升级密切相关，成品油质量升级有助于大气污染防治，成品油的质量标准是实现大气污染防治目标的手段之一。

2013年9月10日国务院制定的《大气污染防治行动计划》(国发[2013]37号)规定：我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。汽柴油的使用是产生污染物的原因之一，因此汽柴油质量升级是贯彻落实大气污染防治的着力点之一。同时，该行动计划还规定“实施分区域、分阶段治理”。由于油品质量是不断升级的，燃油的国家标准是阶段性变化，各地区经济水平和社会发展水平不一，由此导致燃料标准的实施在地区和时间上会有差异，“各地区可结合实际，出台地方性大气污染防治法规、规章。”因此各行政区域可以结合当地实际情况制定地方性大气污染防治条例。

在案涉条文的两种可能解释下，结合《大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》规定的体系解释，“燃料地方质量标准”第二种解释即对下一阶段国家标准的实施标准更能保证法律规范体系间的融洽并保持事理上的一致性。在明确其规范意旨后，需要进一步认定其是否存在间接抵触的问题，从而明确其合法性。

四、间接抵触的认定

《立法法》第七十二条明确规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。由此可见，不抵触是我国地方立法工作中必须遵循的基本原则之一，[5]同时也是维护我国法制统一和尊严，规范地方立法权限的行使所必需的。但不抵触的判断标准是什么？这涉及法律冲突问题。法律冲突⑥通常是指法律规范冲突⑦：指对同一法律事实，有两个或两个以上的法律规范做了不同规定，并由此导致适用不同法律规范就会产生不同法律后果的法治现象。依据划分标准的不同，法律冲突的分类也不尽相同，并且把上下位规范之间的冲突称为抵触，而抵触又分为直接抵触和间接抵触。司法实务和理论关注的重点通常是直接抵触，而仅把间接抵触作为一种抵触分类[6]P70或判定不抵触原则的一项标准[7]，缺少对间接抵触判定标准的关注。

近年来，有学者开始系统化理论化地构建不抵触原则的判断框架，其中包括间接抵触的判定，但这种判定框架太过宏观，同时由于“原则拥有一种规则所不具有的分量的向度”[8]P177，在判定时必须考量具体的个案情事，所以我们必须在判定框架之外寻找具体的可操作性步骤以实现个案正义，判断案涉条文的合法性。

(一)间接抵触

自德国法学家阿列克西在语义学的规范概念上区分了法律原则和法律规则，法律规范抵触的类型便扩展至法律规则与法律规则间的抵触、法律原则与法律原则间的抵触、法律规则与法律原则的抵触。法律规则和法律原则间的抵触又被称为间接抵触(原则抵触或非逻辑抵触)，即“下位法的规定内容与上位法的指导思想、基本原则和基本精神不一致。”[9]本案中，被告上海市质监局依据110号文规定的严于普通柴油硫含量(柴油国家标准)且与国IV车用柴油相同硫含量的柴油标准认定被告上海市中燃公司销售的柴油产品为不合格产品，用一审法院的话说是“不符合本市规定的质量标准”，而被告上海市质监局认定110号文实质合法的依据是《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款。下位法相对于上位法增加了执法主体的义务和责任，执行的是更加严格的标准，原本在全国范围内合法的柴油标准到了上海就属于非法。

《环境保护法》《大气污染防治法》的制定目的是防治大气污染、保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，因此其基本精神是保护环境。考察作为具体实施性的地方性法规《上海市大气污染防治条例》第四十七条“授权制定严于国家标准的燃料地方质量标准并在本行政区域内实施”质量标准更高的燃料产生的大气污染更少，有助于更好落实上位法规定的环境保护原则，从这个层面看，此项法律规则不仅不存在与上位法原则相抵触的问题，而且更好地实施了上位法的内容。

然而问题是此项法律规则在更好落实、促进环境保护原则的同时可能存有侵害公民财产权的问题，即本行政区域内的燃料销售者必须遵守更加严格的标准从而承担更加严格的义务，如若违背了此项义务，就要承担相应的法律后果——行政处罚，即被处罚款，从而可能侵犯个人财产权。需要澄清的是可能会有人疑问:如果按照这样的逻辑，基本上所有的法律规范都可能存在抵触问题，但本条规范的特殊之处在于，其所“根据”的《大气污染防治法》和《环境保护法》没有赋予其可以制定更严格的国家标准、地方标准、行政标准以外其他标准的权限，也就是说上位法律规范作出了权利利益之间的平衡选择，但《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款的授权没有上位依据，此时的利益平衡选择是否仍然具有合法性就存在疑问。所以问题可以描述为：《上海市大气污染防治法》第四十七条是否存在与公民财产权间接抵触的情况。

(二) 间接抵触的判断

1.法律规范。对于如何准确把握 “不抵触”原则，基于具体判断标准制定方面的困难，加之立法本身天然的概括性，中央立法层面对此采取回避态度，而把标准制定或者把握的空间留给了地方立法的实践者。不仅《宪法》和 《立法法》等对此未予以明确，全国人大及其常委会迄今也未对 “不抵触”原则作出权威性立法解释。最高院2004年发布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)(以下简称《纪要》)，概括列举了实践中多发、重要、典型的下位法不符合上位法的常见情形⑧——呈现出个体性、分散性的特点，由于列举不能穷尽，容易出现“挂一漏万”的情况。

2.理论学说。俞祺以央地立法关系为背景，从地方立法机关职权范围和《立法法》以及其他有关法律规定出发进行论证，提出了基于我国法的非逻辑抵触的判断框架，即“若自主性立法阻碍上位法精神或目的，不认为抵触;若先行性立法构成阻碍，应认定为抵触；若执行性立法阻碍被执行立法的精神或目的，应认定为抵触；若执行性立法阻碍其他上位法的精神或目的，如果属于地方性事务，不认定为抵触，如果属于中央性事务，应认定为抵触。”[10]这种方案的构建对于司法实务解决法律规划与法律原则抵触具有重要意义，一方面为法院提出了具体的流程性的可操作方案，另一方面一定程度上减少法官自由裁量权的滥用，减少因裁判者差异导致的裁判结果不一致，维护了法制统一。

回到本案，《上海市大气污染防治条例》属于执行性立法，产品质量属于中央性事务[11]，保护公民财产权属于其他上位法的基本原则或精神。如果按照上述判断逻辑，案涉条文规定的属于中央性事务范畴的燃料质量标准抵触了其他上位法规定的基本原则或精神，得出的结论就是此项法律规则与上位法相抵触。

但此判断框架存在的问题是，俞祺没有解释“其他上位法”的范围，以及“阻碍”的判断问题，换句话说，“阻碍”是只要有与上位法的精神、原则矛盾的情形抵触即成立，还是有程度上的区分，也就是说衡量“阻碍”到何种程度抵触才成立，上述判断框架并没有给出答案。由于存在判断“阻碍其他上位法”的权重问题，案涉条文与上位法相抵触的结论并不具有确定性。

正如孙波所提及的“遵守了中央立法却违反了地方立法的规定，此时，是否构成违法？这几个问题，前述四个标准⑨都没有给出解决办法。”[12]因此，孙波从国家法规定内容的实质出发把规范事项分为授益和损益两个方面：对于授益事项，如果规定了固定标准，由于是授益事项，地方可以提高标准，否则即构成抵触；对于损益事项，如果规定了全国一致标准，因为涉及公民权益的损害，所以地方改变了该标准即构成抵触。本案中，《大气污染防治法》和《环境保护法》意在改善环境质量，保护公民健康，促进经济和社会可持续发展，从其立法目的看是属于授益事项，《上海市大气污染防治条例》规定更严格的燃料地方质量标准属于提高了标准，因此不构成抵触。但地方对授益事项的标准提高是否不受限制，因为授益事项必然存在对部分私权的侵害，基于公权和私权的平衡，地方规定的标准提高必然要有一定界限。

上述两种理论都为我们解决抵触认定提供了进路，在宏观上提出了建设性方案，但这两种方案在实际操作中都面临着同样的问题——衡量。法益衡量方法有助于完善判定的间接抵触，从而最终认定案涉条文的合法性。

3.法益衡量。拉伦茨将“法益衡量”作为解决原则冲突及规范冲突的方法，同时，法益衡量还是法律规范适用的方式，本文属于后一种意义上的法益衡量。考察以往的判断框架发现往往忽视了最后阶段间接抵触的判断并缺乏微观微操作为法律规范适用方式的法益衡量，因此本文主张通过法益衡量的方法来完善间接抵触的判定框架。

拉伦茨认为法益衡量的原则，首先取决于案件涉及的一种法益比他种法益是否具有明显的价值优越性(前提是同意基本法的价值秩序)；其次是涉及位阶相同的案件，一方面取决于应受保护法益被影响的程度，另一方面取决于假定某种利益必须让步其受害程度如何；最后是适用比例原则、最轻微侵害手段或尽可能微小限制的原则(为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得超过达到此目的所必要的限度)。

在不考虑当前学界对权利位阶争论的情况下，毫无疑问，相较于其他权利生命权是最为重要的权利，本案不涉及生命权，因此进入第二个判断步骤。《上海市大气污染防治条例》制定目的是保护环境、保障国民健康，因此本案涉及该行政区域内的燃料销售者之财产权和公众健康权，假使我们认定，国民的健康权是最高价值，并且在涉及个人财产权时应让位于健康权，那么此等健康权只有在为保护公益的绝对必要范围内，才能加以限制。(而此时受到影响的应受保护之个人财产权仅限于那些不遵守法定义务而受到处罚的本行政区域内特定燃料销售者的财产权)在该行政区域内实行更为严格的燃料质量标准，如销售者不遵守必会受到行政处罚，因此这已经影响到特定的公民财产权，那么这种影响必须满足下述要件才算正当：借此保护较个人财产权优先的重大团体利益，本案件涉及的团体利益是公众健康，这无疑是一种重大利益，为保护它，足以正当化对个人财产权的限制。而实施燃料产品质量标准以提高产品质量，减少大气污染确系保护公众健康的必要手段。因此，决定的问题是：假使将《上海市大气污染防治条例》第四十七条授权规定取消，其对燃料产品质量可能造成的干扰程度是否确将危害公众健康。

首先，假使该项规定被取消，预期后果会如何？在该项规定实行期间，检验、判定燃料质量标准虽然通行国家标准——GB252-2015《普通柴油》，但我国的油品标准化工作是动态变化、不断升级的，通过实施阶段化油品标准，不断提升油品质量，参考国际先进标准并结合我国实际不断完善油品标准化体系。本案中根据《加快成品油质量升级工作方案》的通知：增加普通柴油升级内容，2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量的普通柴油(以下简称国Ⅳ标准普通柴油)；2017年7月1日，全国范围内全面供应国Ⅳ标准普通柴油，同时停止国内销售低于国Ⅳ标准的普通柴油。即使没有该项规定，燃料质量也会逐渐升级并和新一阶段的国家标准一致，不会产生燃料质量过分低劣进而影响环境和公众健康的情况。但由于国家油品标准的阶段性和动态性特点，新的油品标准需要在某地区依据政策先行实施，而本案涉规定是在承接上位法规定、国家政策和社会实际的情况下制定的，如果没有此项规定，地方性立法就和上位法亦步亦趋，不能发挥主动性功能。

其次，比较其他行政区域的大气污染防治条例内容规定，考察现行有效的136部地方大气污染防治条例规定，其中与《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款较为相似的规定是《湖北省大气污染防治条例》第四十四条第四款：“省、市级人民政府可以根据大气污染防治需要，在本行政区域执行更严格的机动车船、非道路移动机械用燃料标准。”还有《菏泽市大气污染防治条例》第四十二条第一款：“市人民政府可以根据大气污染防治工作的需要，实施更严格的机动车船和非道路移动机械用燃料质量标准。”此处的“执行”“实施”类似于制定，因为根据《标准化法》《标准化实施条例》，省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门统一管理本行政区域的标准化工作，负责贯彻国家标准化工作的法律、法规、方针、政策，并制定在本行政区域实施的具体办法；组织制定地方标准等。立法者把公众健康权的保护部分诉诸于更为严格的地方燃料质量标准。因此，可以得出《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款的规定并没有超越必要界限，不存在不予适用的理由。

通过上文论述可知，《上海市大气污染防治条例》第四十七条的规范意旨，是根据本地实际情况，为更好地实现大气污染防治行动目标，在本行政区域内提前实施下一阶段的更为严格的国家油品质量标准，其不存在合法性问题。虽然本案法院的认定结论没有问题，但其认定的案涉条文“燃料地方质量标准”的性质是独立于国家标准、地方标准、行政标准的检验、判定产品质量的其他标准却值得商榷。地方性法规通过授权制定规范性文件在本行政区域内提前实施下一阶段的国家标准是实施不同阶段国家标准的过渡性措施，是积极发挥地方立法能动性的情况下进一步强化大气污染治理，改善本市环境空气质量的切实举措，对保障人民群众身体健康具有重大意义。

[注 释]

① 《上海市大气污染防治条例》第47条第1款：“市质量技术监督管理部门可以根据实际情况，会同有关部门制定严于国家标准的车、船、非道路移动机械燃料地方质量标准。”

② 2014年7月25日上海市人大常委会公告第15号发布，本条例已经上海市人大常委会公告2017年第62号、2018年底13号修订。本文所引为修订前的条款。

③ “抵触”与“不一致”的分类范式已为我国正式法律所接受，学界分类基本也是据此展开，因此，本文采用《立法法》语境下的含义，“抵触”仅指上下位法律规范之间的冲突，“不一致”适用于同位阶规范或准同位阶规范之间的冲突。

④ 近年来，这种情形有所改善，但违反上位法的法律规范被撤销或裁决并不是由司法机关启动，而是备案审查。参见明德公法网站的十四个备案审查典型案例。

⑤ 所谓逻辑抵触是指上下位规则间的直接矛盾，但是不包含违背上位法目的的情形。见《法学家》2021年第5期俞祺《论与上位法相抵触》 。

⑥ 此法律是指实质意义上的法律。“任何抽象、普遍的处理都属于实质立法的范畴，任何(抽象和普遍的)立法活动即制定(抽象、普遍的)规范的活动——不论其时间、目的和内容——都属于实质意义上的立法”。参见(德)沃尔夫著,高家伟译《行政法》，商务印书馆2002年版第167页。

⑦ 法律规范冲突是指广义法律规范冲突。为统一用语，本文使用的“法律冲突”指“法律规范冲突”。

⑧ 常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合《行政许可法》规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。

⑨ 孙波在《地方立法“不抵触”原则探析——兼论日本“法律先占”理论》一文中归纳了以往学者提出的四个标准：侵犯中央专属立法权；同上位法的规定相违反；同上位法规定的精神或者立法目的相违背；搞“上有政策、下有对策”。