●陈万峰

为从源头把好财政资金第一道关口，切实提高财政资源配置效率和使用效益，河南省郑州市财政局创新财政预算投入方式，做深做全事前绩效评估，聚焦事前评估的新模式，明确事前评估范围，明晰部门主体职责，探索评估模式，完善评估方式，深化评估结果运用，发挥评估撬动引领作用，实施项目政策全生命周期绩效评价，积极探索成本绩效分析，不断优化支出结构，加强资源配置，切实把好预算分配“第一道关口”，事前绩效评估成效显著。对2022年度市级拟新增263个专项资金，全面开展事前绩效评估，预算总金额18.68亿元。经评估后，最终有106项予以立项，项目审减率59.7%；审定资金6.54亿元，核减金额共12.14亿元，核减率达64.9%，从源头上减少不合理财政投入，把有限的财政资金用到刀刃上。

一、明确评估范畴，实现一体化发展

面对百年变局和世纪疫情相互叠加的复杂局面，经济面临新的下行压力，加上实施新的减税退税缓税政策，财政收支矛盾更加突出。郑州市财政局在落实过“紧日子”的基础上，既要精打细算，更要强化绩效管理，大力推行事前绩效评估，全面掌握预算部门组织管理和项目政策实施计划等情况，剔除不具备条件、预算不合理、目标不明确、预期效益不明显的政策项目，挤出多余水分，有效保证项目政策的顺利实施，一定程度上解决资金滞留、沉淀和支出进度缓慢等问题，注重从源头防控财政资源配置的低效无效，从而合理安排预算资金，实现公共资源配置的优化，更好地发挥财政资金的效益。

（一）明确评估项目政策范围

全面推行事前绩效评估，2021年预算编制，在“零基预算”的基础上，对500万元以上政策项目全部开展事前绩效评估，政策项目246项，涉及资金159亿元，最终审减资金56.8亿元，审减率35.7%。2022年预算编制，深入推进预算绩效一体化融合，对新增重大政策项目或执行期满需要延续的，包括纳入市级部门预算管理和各支出处室代编的处室专款全部纳入事前绩效评估范围，按照《郑州市市级预算项目政策事前绩效评估管理办法》有关规定，严格组织开展事前评估，确保事前绩效评估全覆盖。

（二）夯实预算编制基础

事前绩效评估按照分级管理方式，统一在预算一体化系统中组织开展，预算单位负责编制新增项目绩效目标，细化量化各项指标，明确相应目标值；预算部门着重从项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等“五性”进行评估；财政部门结合预算部门开展事前绩效评估情况，视情安排新增项目预算，强化以事定费、以实际需求和绩效目标为导向的绩效意识，改变以往“拍脑袋决策”的预算分配固化模式，提高预算编制的科学性、合理性和有效性。

（三）实现绩效和预算一体化发展

扎实全面推进事前绩效评估，明确绩效评估主体和涵盖范围，要求所有预算部门单位新增政策项目和政策执行期满需要延续的，全部实施事前绩效评估。同时，将事前绩效评估工作要求和内容作为2022年预算编制的组成部分，与部门预算编制通知、编制指南同步印发，实现新增项目预算和事前绩效目标同步编制、同步报送、同步审核、同步评估，实现预算与绩效管理一体化发展，理顺“花钱”与“办事”之间的关系，实现“以事定费”，推动绩效关口前移，打破支出固化格局，让预算资金优先配置到立项充分、投入经济、目标合理、方案科学的项目上去，切实从源头上推进绩效管理和预算一体化。

二、细化责任分工，严把审核质量

为提高评估审核质量和时效，郑州市财政局进一步细化具体职责分工，不断强化财政可持续性和风险性意识，严把审核质量关。

（一）压实部门之间职责

明确预算部门、财政部门的职责分工，预算部门负责组织实施，财政部门负责对预算部门申报的事前绩效评估报告进行审核。围绕“谁申报、谁负责”要求，压实预算部门申报责任，编制事前绩效评估报告，按程序报财政部门进行审核，明确做全新增项目事前评估，合理设置绩效目标，制订实施方案，科学选择评估方式方法，做好资金测算，并上传立项依据、目标设置依据和完整版评估报告。按照“谁分配、谁评估”，压实财政部门的评估审核责任，财政支出处室会同绩效评价中心对第三方提供的评估结论开展复审，参考评估结果安排预算，督促被评估单位落实整改意见。

（二）明晰财政内部分工

明确评估过程中财政支出处室、绩效评价中心的具体任务分工，对预算单位提供事前评估报告开展审核，着重从项目政策立项依据是否充分，预期效益的可实现程度，项目政策技术方案是否完整、可行，绩效目标与项目要解决的问题是否匹配，绩效指标设置是否与项目高度相关，资金来源渠道是否明确，财政承受能力是否可行，预算编制依据是否充分，成本和产出是否经济等方面进行审核。财政支出处室侧重立项必要性、资金测算准确性、筹资合规性、财政支持方式科学性等方面审核。预算绩效评价中心侧重从投入经济性、实施方案可行性、绩效目标合理性、预算编制科学性等方面进行严格论证和审核，提出结果应用建议，并及时反馈给预算部门组织落实整改。

（三）增强财政可持续性

加强财政可持续和风险性研究，预算部门对新增重大项目政策要充分考虑财政可承受能力进行评估，加强财政可持续性风险识别和防控，精准搞好资金规模测算和绩效目标，提高财政政策效能。科学谋划支出规模和政策力度，提前预估中长期财政承受能力，提高政策与财政能力的匹配程度，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续基础上，切实增强重大政策项目的可行性和财政可持续性。积极探索开展部门整体支出、项目支出及重大政策实施效果评价，突出在前置关口发现问题、解决问题，推动专项政策迭代优化。经事前绩效评估，2022年市工业和信息化局国家（省级）中小企业公共服务示范平台和小型微型企业创业创新示范基地奖补资金由5800万元调整至2150万元、市生态环境局生态环境质量监测经费预算由500万元调整至223万元。

三、健全运行机制，丰富评估方式

针对以往绩效管理工作中存在的“部门冷、财政热”“支出处室轻、绩效处室重”等问题，郑州市财政局强化激励约束机制，积极构建科学规范的事前绩效评估机制，有效化解“冷热、轻重”不均问题，有效推进事前绩效评估。

（一）加强部门之间高效协同

明确预算部门和财政部门职责分工，主管部门负责制定年度部门的事前绩效评估计划，指导预算单位配合开展事前绩效评估工作，按程序报市财政局进行审核，针对审核提出的问题进行整改，并按照规定公开评估结果应用信息，督促落实事前评估改进工作。市级部门根据情况，委托第三方机构开展项目政策事前绩效评估，根据需要邀请人大代表和政协委员参与事前评估工作，所需经费由单位统筹公用经费和一般性项目支出解决。对社会关注度高、资金需求大的重点政策项目，在部门单位评估的基础上，财政部门视情独立开展重点绩效评估，直接委托第三方开展事前评估，重点关注申报政策项目立项必要性、投入经济性和筹资合规性，避免重大项目“拍脑袋”决策、匆忙上马，进而造成资源浪费。区分不同的事前绩效评估范围，进一步压实工作责任，加强部门协调联动，努力打造多部门高效协同管理新局面。

（二）创新评估方式方法

积极探索拓宽事前绩效评估新思路，搭建“部门单位评估+财政复核+财政重点评估”的事前绩效评估模式，完善绩效评估审核方式，建立“1＋N＋X”审核模式，支出处室对部门提交的事前评估报告初审，绩效评价中心重点复核，复核通过提交预算绩效管理审核委员会，层层审核把关，切实提高审核评估质量。在事前绩效评估工作中坚持做到“五查”，即：一查立项政策，根据政策判断资金需求的迫切程度，对符合市政府重大决策部署及列入“大事清单”的项目优先安排预算。二查项目效益，预估项目实施是否有明显的经济、社会、环境或可持续性等方面的显著效益。三查绩效目标，与部门职责是否匹配，分析绩效指标的科学性、实用性、完备性、规范性等。四查成本投入，从预期绩效产出分析测算相应的成本投入，加强成本管理和成本控制，结合现有财力和预期绩效进行预算投入安排。五查支持对象，关注部门内部、部门之间及政策支持对象是否存在重叠交叉。通过收集审核资料、现场调研、开展预评估和专家组评估意见等多种方式，重点评估政策项目“是否做”“成本值不值”“怎么做”“需多少资金”“能否达到预期”，确保评估方案和绩效目标最优，提升项目入库科学性。

（三）采用“二上二下”评估模式

结合2022年预算“二上”进度，采用“财政+专家”的形式，从省级预算绩效管理绩效专家库中有针对性地选取绩效专家，借助专家智力资源，对涉及面广、政策性强、工作环节复杂的项目，邀请行业专家深度参与，对收集的数据和事实进行研判，准确把握政策，聚焦核心问题，对关键问题、评估重点和方向进行把关，进一步提高评估的专业性、权威性和公信力。按照支出处室对口预算单位业务分类划分小组形式，由绩效评价中心、绩效管理处、预算处和绩效专家组成评估审核小组，组织开展评估审核，主要审核评估报告的真实性、准确性、科学性和完备性等方面，同时，采取现场评估“点对点、面对面”的答辩，设置预算部门陈述环节，提高审核效率，实现从形式规范审核向内容实质审核转变，增强审核针对性。

四、充分研讨决策，资金投向精准有效

为充分发挥事前绩效评估作用，保证预算编制科学更加合理，郑州市财政局充分研讨决策，确保资金投向投量更加精准。

（一）全面论证研判

郑州市财政局召集支出处室、绩效评价中心和相关行业专家等人员进行充分评估研讨。首先，重点论证项目“该不该”“值不值”“怎么干”；其次，对项目资金和绩效按照年度进行纵向比较，或按照跨部门之间进行横向比较；第三，加强与审计部门协同联动，聚焦审计发现的问题和关注的项目，认为需进一步加强的项目列入重点评估范围，做到各有侧重、互为补充；最后，着眼行业领域发展趋势，理清思路，把准方向，紧盯“评估实现什么目标，解决或回答什么问题”这一核心，提高事前绩效评估的精准性和可用性。全面梳理分析，做到充分论证，综合研判。

（二）精准编制预算

事前绩效评估是绩效目标管理的拓展与深化，建立事前绩效评估机制，对绩效目标的科学性、合理性、匹配性问题进行深度剖析，重点聚焦申报项目的投入经济性和筹资合规性，提高支付政策项目资金的精准性，从源头把好资金使用关。围绕落实党中央决策部署提升财政效能，强化精准预算编制。2022年，郑州市财政局开展事前绩效评估，创新引入“双线工作”法：一条线，开展“走出去，看真实”活动，组织相关人员深入项目单位、深入一线“看听学”，让工作全程更可审核、可监控、可评价；另一条线，变换思维“融进来，看成本”，融入绩效管理最核心的“成本效益分析”和“质量结果导向”方法，提高财政部门、第三方评估机构、项目实施单位参与度，从源头提高预算资金分配决策的科学性。

（三）坚持精准施策

2022年中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。为落实更加精准的要求，郑州市财政局提高政治站位，高位筹划指导，认真做好每个项目政策事前绩效评估，充分依托第三方专业意见优势，加强资金测算，优化支出结构，科学精准发力，保障就业人才服务需求，提供基本公共服务。如郑州市人力资源和社会保障局申报的市公共就业人才服务综合市场业务配套项目资金2675.6万元，经过第三方严格测算及多方共同论证，从实施的必要性、投入经济性和资金测算的准确性等方面对项目年度预算安排数进行分析研判，最终核定资金1675.6万元，压减了1000万元。

五、加强评估结果应用，树立绩效先行导向

郑州市财政局重视加大评估结果应用力度，树立绩效优先导向，发挥好“指挥棒”作用，进一步夯实预算编制管理基础，不断促进财政效能发挥。

（一）建立事前评估决策机制

将事前绩效评估嵌入部门预算决策过程，与预算申报、审核和批复相衔接，实现“先评估再决策，先评估再入库”，避免“预算预算胡编乱算”现象，提高决策的科学性和规范性。落实预算部门的主体责任，发挥主观能动性，实现新增项目事前评估全覆盖，并严格落实“随申报、随评估、随入库”。评估模式上，将集中评估变为“成熟一个项目、申报一个项目，申报一个项目、评估一个项目”，缓解集中评估给预算部门带来的工作压力，给预算部门开展评估工作更大的灵活处理空间。在评估结果应用方式上，由以往直接作为预算批复的依据变为进入项目库的依据，完善项目库管理和入库评审机制。在评估结论上，除定性意见外，还应对评估指标体系进行量化打分。

（二）强化评估结果运用

严格落实反馈整改和信息公开机制，督促被评估单位限期整改，形成“反馈、整改、提升”的良性循环。财政部门以反馈函的形式，下达评估结果反馈审核意见告知函，提醒督促预算部门单位修改完善事前绩效评估报告，按规定时间组织整改后报送财政部门。事前绩效评估结果分为“建议予以支持”“建议调整完善后予以支持”“建议部分支持”“建议不予支持”。事前评估结果是预算部门单位项目入库和预算申请的必要条件，实行项目入库和预算申请挂钩。评估结果评定等级为“优”的，可直接进入项目库编制部门预算；评定等级为“良”“中”的，经整改完善后方可进入项目库编制部门预算；评定等级为“差”的，不得进入项目库编制预算；且对评定等级为“中”“差”的，要及时跟踪政策调整、改进管理，根据情况核减预算，切实优化资金配置，提高预算管理水平。

（三）注重评估结果应用导向

坚持把事前绩效评估结果作为项目立项、项目入库以及编制预算的重要依据。根据评估结果，对重叠交叉、功能相近、碎片化项目予以调整，对经评估建议不予支持的项目，不予立项、不纳入预算安排，切实提升结果运用导向性。市级部门用足用好评估结果，应根据评估结果，完善政策，改进管理，优化调整支出结构，科学配置资源，推动预算从“被动买单”到“主动谋划”，进一步加强对新增项目实施中期跟踪评估，提升政策效能和资金效益。

（四）强化绩效优先理念

为了让每一分财政资金发挥最大效益，郑州市财政局坚持绩效导向，突出强化资金投入的成本效益、资金来源渠道的合规性和其他渠道资金匹配能力，切实从源头把牢事前评估和绩效目标审核质量，提升财政资金支出使用效益。在财政收支压力剧增情况下，预算编制环节实施预算项目库管理，并把绩效作为项目入库和预算编制的前置环节。按照“绩效先行”的原则，事前评估是项目入库的先决条件，绩效目标设置是预算编制的前置条件，为从源头做好绩效目标管理，严把绩效目标申报审核关，加强绩效目标的科学性、规范性和标准性。2022年该局组织对市本级部门申报的预算绩效目标进行全面审核，利用预算一体化系统对部门和单位报送的预算绩效目标进行线上审核，共审核1483个项目绩效目标及90个部门整体绩效目标，覆盖市本级资金安排的所有项目。经审核后，最终有1290个项目予以安排预算资金，合并、削减或取消项目200余项，审定资金555.1亿元，审减预算约200亿元，全面提升绩效目标管理水平。通过一系列行之有效的措施手段，牢固树立“绩效优先”思维，拧紧了预算的“水龙头”。坚持无绩效不进库，绩效差不安排预算，有效增强了项目立项和预算安排的科学性。

六、发挥评估撬动作用，推进绩效评价扩围提质

郑州市财政局牢牢把握事前绩效评估的撬动作用，以事前绩效评估为引领，坚持守正创新，探索开展成本预算绩效分析，不断推动绩效评价扩围提质。

（一）深化事前绩效评估效能

推动事前绩效评估深化应用，建立“谁申请资金，谁开展论证；谁分配预算，谁开展评估”的机制，理顺项目和资金预算的关系，实现“资金跟着项目走，项目跟着规划走”。各部门单位要进一步理顺项目和预算的关系，结合现有的项目立项和预算评审，统筹各类研究、论证工作，加强项目政策的可行性研究、成本效益分析，明确人大监督、政协参与、公众参与等方面的要求。

（二）建立全生命周期绩效评价机制

以事前绩效评估为抓手，探索推动滚动化预算绩效评价，成立预算绩效管理领导小组，做好跨部门、跨业务的项目需求统筹审核，实施动态管理和监管，事后绩效评价上一年度的预算资金，审查财政资金实际使用效益；事中绩效监控当年的预算资金，审查财政资金规范有效执行情况；事前绩效评估下一年度的预算资金，审查财政支出决策情况，滚动推进绩效评价工作。同时，对重大政策项目探索开展全生命周期绩效评价，从“块式管理”向“链式管理”转变，围绕政策项目实施周期，制定“战略+年度”两套绩效目标，一套战略目标对应政策期规划和总资金，一套项目目标对应具体资金使用和执行。完善预算分年度安排机制，实现预算跨年度平衡。拓展延伸绩效评价链条，从注重单个项目、单一年度实施绩效评价转向跨年度全生命周期绩效评价，为中长期财政规划、重大专项规划的实施提供支撑。

（三）探索全成本预算绩效管理

事前绩效评估深度融入预算管理全过程，建立“自上而下逐级分解、自下而上逐级汇总，滚动推进和适时退出”的事前绩效评估管理模式，逐步完善形成“对象全覆盖、格局全方位、内容全过程、制度有创新”的事前绩效评估机制。加强全成本预算绩效管理，探索运用成本效益分析开展绩效评价，突出成本、质量和效益，硬化责任约束，将全成本和成本效益等绩效信息融入绩效评价，开展事前评估、事中监控考核和事后绩效评价，形成预算编制环节核成本、执行环节控成本、评价环节考成本等具体制度。从公共服务领域选准项目试点，探索全成本预算绩效管理，强化对财政资金使用效益的综合分析，科学推动全成本预算绩效分析，着力推行以事前绩效评估为引领，构建“全方位、全过程、全覆盖、全公开”的预算绩效管理，不断丰富拓展预算绩效评价的深度和广度，奋力推进预算绩效评价扩围提质增效，进一步优化资源配置，不断提升财政支出效率和资金绩效，提高政府的治理效能。