●张冰蕊

事前绩效评估是指预算部门和财政部门根据国家及地方决策部署、部门职能和事业发展规划等内容，运用科学、合理的论证方法，对拟申请预算资金安排的重大政策和项目，从申报必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、资金投入数额等方面进行系统和客观的评价。事前绩效评估作为全面实施预算绩效管理工作中的重要一环，是预算绩效管理体系的第一道关卡，其结果是重大政策出台、项目立项、入库和预算安排的重要参考依据，有利于从源头上防控财政资金使用的低效无效、优化财政资源配置、提升预算决策的科学性。

广东省广州市白云区自2020年起加快推进事前绩效评估工作，逐步完善规章制度，试点稳步推进，推动事前绩效评估更加科学、规范运行，取得了明显成效，但目前仍存在一些不足之处，如事前绩效评估专业化队伍建设不足、内部流程不畅等方面的问题，因此如何充分发挥事前绩效评估作用，促进财政资金提质增效是当前全面实施预算绩效管理亟须解决的问题。本文拟从制度建设和实际案例两个层面出发，全面介绍总结广州市白云区事前绩效评估工作开展的若干经验，针对存在的问题提出对策建议，提高预算绩效管理水平和政策实施效果。

一、广州市白云区事前绩效评估联动协作三项工作机制

为深入贯彻落实中央、省和市关于全面实施预算绩效管理的决策部署，充分发挥预算绩效管理作用，真正把财政资金用在“刀刃”上，广州市白云区将预算绩效管理关口有效前移，以强化事前绩效评估管理为抓手，建立事前绩效评估联动协作三项工作机制，重点突出绩效导向，全面推进事前绩效评估管理，拧紧财政资金“水龙头”，切实提高财政资源配置效率和资金使用效益。

（一）两级联动，打通事前绩效评估管理的“最后一公里”

广州市白云区下辖四个镇，镇政府作为基层政府，履行一级政府一级财政职责，与民众生活之间的关联最为紧密，承担着大量惠民政策落实工作，可以说镇级预算绩效管理是全区预算绩效管理工作高质量高水平发展的关键。为夯实区镇两级绩效管理联动机制的运行基础，白云区财政局通过线上线下相结合的方式，每年对下辖镇进行专题业务培训和针对性指导，并实地前往镇政府调研镇级全面预算绩效管理工作情况，围绕事前绩效评估标准、工作流程、评估结果应用等内容进行座谈，准确掌握镇级开展事前绩效管理的现状及面临的困境难点。通过实施事前绩效评估从源头上强化绩效管理理念，突破镇级财力、物力、人力等资源局限，形成区镇两级联动抓绩效的工作合力。2021年白云区下辖四个镇计划申报项目资金21.7亿元，通过对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等进行客观、全面、公正的评估，最终核减6.2亿元，核减率达28.57%，真正将事前绩效评估管理精准有效地传导到“最后一公里”。

（二）三层复核，促进事前绩效评估工作发挥实效

预算单位在项目入库申报阶段开展事前绩效评估，评估结果经过主管部门、财政部门和专业机构的三层复核。一是主管部门初次复核，落实主管部门预算绩效管理主体责任，通过将评估结果运用到重大政策出台、项目立项、入库和年度预算安排，倒逼项目主管部门强化事前绩效评估复核，主动识别无效、低效支出，发挥预算分配的主动性，形成预算安排事前绩效评估先行的长效机制。二是财政部门复核，通过预算事前绩效评估财政复核，探索改进项目支出预算安排方法，优先保障准备充分、绩效显著的项目。三是依托第三方机构开展事前绩效评估专业复核，从源头上避免盲目决策和不合理投资，在既有财政资源的基础上提高公共服务供给的效率和质量。如白云区人和镇组织实施的某项目，在项目申报阶段主管部门进行事前绩效管理，重点关注申报必要性、绩效目标合理性、方案可行性、资金投入额等方面。为促进项目绩效目标的实现，提高资金的使用效益，还组织修订了专项资金财务管理办法。通过对某项目进行精细化、准确化管理，按预期绩效目标实现财政预算建设资金3.8亿元支出，保障项目工作有序开展。

（三）四项制度，推动事前绩效评估做深做细做实

1、完善立项评估机制。2021年白云区财政局制定印发预算评估管理办法，明确了预算绩效评估的范围和内容，为开展事前绩效评估工作提供了制度依据。预算绩效评估按实施主体不同，分为预算部门评估和财政部门评估，其中区人代会专题审查部门的重点项目、提请区政府常务会议审议的政策和项目、年度预算金额超过1000万元（含）的经常性项目、项目总金额超过3000万元（含）的新增阶段性项目、年度预算金额超过100万元（含）的政府购买服务项目（民生项目除外），以及其他根据财政部门工作要求需开展立项预算评估的重大政策和项目，预算部门应组织实施立项预算绩效评估，将立项的必要性、方案可行性、投入经济性等方面纳入评估内容，财政部门在部门自评的基础上形成立项预算评估意见，必要时通过行业专家等各方群策群力，充分调研、科学论证、合理建议，解决财政部门对部门预算项目立项审核无抓手、对资金安排合理性难把握的问题，从而促进预算资源配置效率最大化。

2、明确项目库管理。为加强和规范项目库管理，2021年白云区财政局出台了财政资金项目库管理办法，对项目库实行全生命周期管理，明确项目库管理基本原则、责任分工、项目设置、信息要素和管理要求，突出事前绩效管理导向，注重强化入库项目绩效目标管理，全面反映项目基本情况、政策依据、实施周期、绩效目标、项目金额、立项论证情况和其他必要信息。通过对预算项目的提前研究谋划、评审论证、入库储备、排序优选等工作进行规范化、程序化管理，促进预算科学精准编制和规范高效执行。

3、提前谋划入库申报。2021年白云区适时把握项目库入库申报新形势，提前谋划未来三年项目库入库申报工作，逐步推动财政资金项目储备全覆盖，优化项目分级分类管理，印发2022—2024年区级财政项目库入库申报通知，同步制定项目库入库申报指南，明确项目申报要求和项目入库阶段绩效目标管理的基本思路，提高预算项目编报的规范性、准确性和科学性，促进项目库较好发挥作为预算编制基础的支撑作用，为做好2022—2024年入库申报工作夯实基础。

4、建立工程项目入库评审指引。2021年制定了部门预算建设工程项目入库评审工作指引，明确工程项目入库评审工作目标、评审范围、评审内容、评审方式和程序，进一步健全项目支出预算审核机制。项目总投资申报金额200万元以上（含200万元）的财政性资金，区属行政事业单位自筹资金安排的建设、维护、修缮等项目原则上应进行入库评审。评审主要是对项目的经济性、准确性进行技术性审核，提出预算金额安排意见；对申请入库项目（除基本建设类和信息化类项目，以及中央、省、市委、市政府、区委、区政府已有明确经费安排意见的项目外）的可行性研究报告进行实质性审核，对项目投资估算金额、资金使用的必要性、可行性等给出评估意见。

二、“一镇街一空气质量监测站”项目事前绩效评估案例分析

（一）项目概况

2019年白云区空气质量综合指数在全市排名处于落后位置，优良天数比例、PM2.5、PM10、二氧化氮、臭氧等多项指标均不理想。难以做到精准治污是白云区大气污染治理的痛点和难点，主要体现在：一是各片区缺乏数据支撑。项目建设前全区仅有五个国市控监测点数据，无法第一时间掌握各片区主要污染来源，难以对症下药，大气污染治理的难度较大。二是缺乏对镇街的考核抓手，无法上下联动、形成合力。镇街日常大气污染防治工作目标责任明确，但缺乏具体的考核手段和考核数据，流于形式。针对以上问题，白云区大气治理工作开始加快空气质量监测站的建设来改变困局。“一镇街一空气质量监测站”项目建设的目的是为实现对全区空气质量的全覆盖、网格化实时监控，全面掌握辖区各区域环境空气质量情况，加快实现大气污染精准靶向治理。

（二）事前绩效评估目标

通过对“一镇街一空气质量监测站”项目的充分论证，细化项目方案，夯实预算，明确项目的绩效目标。对项目立项必要性、筹资合规性、投入经济性、实施方案可行性、绩效目标合理性等方面进行事前评估，确保事前评估能够真实、客观反映项目状况。根据评估的结果，为财政部门的立项及预算安排提出合理化建议，提升财政资金使用效益和效率。

（三）事前绩效评估的内容

1、项目立项必要性。项目建设前全区仅有五个国市控监测点数据，无法第一时间掌握各片区主要污染来源，全区空气质量综合指数不够理想。2020年，白云区组织召开区环保工作领导小组会议，会议明确由区生态环境分局牵头，各镇街配合，加快落实“一镇街一空气质量监测站”项目建设，全面提高白云区空气质量监测能力，为精准治污提供技术支撑。项目立项依据较为充分，与部门的职责和政策能够紧密结合。

2、筹资合规性。项目属于财政资金支持的范围，项目资金由区财政承担，资金来源渠道、程序符合相关规范。项目采用政府公开招标方式采购。

3、项目投入经济性。市场上主要有三类空气站：微型空气自动站、小型空气自动站、国家标准站。微型空气自动站利用电化学法原理的气体传感器与激光散射法原理的颗粒物传感器对被监测物质进行监测，数据的稳定性和精度较差，主要是反映区域内污染趋势分析及溯源，监测数据准确性较低，不能反映环境空气的真实情况，难以作为考核依据。每个站点建设费用约10万元，建设费用低。小型空气自动站采用国标方法，仪器性能稳定性和精密度较高，数据具有可参考性，校准后可与常规国标自动站数据进行比较。每个站点建设费用在60万元至90万元之间，费用较高。国家标准站采用国外进口仪器，每个站点建设费用在170万元左右。综合比较，结合项目投入的经济性、建设成本以及数据的可靠性，评估项目成本测算依据是否充分、成本控制措施是否准确具体。

4、项目实施方案可行性。评估项目实施方案的可行性重点关注评估项目方案内容、实施过程的管理措施是否完整。“一镇街一空气质量监测站”项目建设点位的选择是否满足相关标准规范，遵循代表性、可比性、科学性、经济性和持续性原则；是否结合具体实际情况，考虑如地形是否适合仪器设备的运输与安装、电力供给能否满足等实际问题。生态环境部门、各镇街、第三方建设公司是否就点位布设，电力供应、电费承担等问题沟通达成一致意见。

5、绩效目标合理性。一是依托监控网络和大气网格化系统软件平台，提供实时数据支撑，以具体区域问题为导向，锁定异常点位，为全区空气治理精准决策和快速应对提供依据，做到精准治理。二是完善环保目标责任考核评价制度，树立目标导向、结果导向，压实各镇街治污责任。对各镇街空气指标24小时实时排名，进一步激励和发挥镇街的主观能动性，完成年度大气污染防治各项硬指标硬任务，确保全区主要污染物排放总量大幅减少，空气质量持续改善。评估项目绩效目标与实施内容相符，绩效指标设定了“项目建设完成率”“建设后空气质量达标率”等关键性指标，指标设定较为合理、准确、科学，能够做到细化、可考核。

（四）事前绩效评估成效

“一镇街一空气质量监测站”项目实施事前绩效评估成效显著，在区辖内建设23个小型空气质量监测站，配合原有的5个国市控空气质量自动监测站，全区24个镇街实现空气质量监测站全覆盖，对个别重点区域分区管控。结合配套开发的白云空气质量APP和白云空气站数据监管平台，破除时间、空间的限制，实现全区环境空气质量情况实时掌上查，发现空气质量异常情况及时办理。该项目原计划参照国家标准站采用国外进口仪器设备，每个站点需投入170万元，若新建23个站点耗费则高达3910万元。通过事前绩效评估，国内同类型标准的仪器设备小型空气质量监测站，一个站点只需投入60万元，全区预计仅需投入1380万元便可实现对全区各个镇街空气质量的实时监测效果，有效压减财政资金近2530万元，站点建设后实现了全区各镇街空气质量监测站的全覆盖，空气监测由传统外包人员流动监测转变为站点实时自动监测，推动全区空气质量持续改善，同时有力削减外包服务经费，缓解财政收支压力。

三、事前绩效评估存在的问题

（一）绩效评估专业化队伍建设不足

在绩效评估过程中需要项目具体经办人员具有专业的绩效评估知识与能力，但基层单位负责绩效评估的人员对专业知识掌握得不够全面。指标设置不科学、不全面、不合理，相关指标目标值设定偏低或缺乏合理依据。绩效目标要么泛泛而谈，与部门职能和具体工作相脱节，目标设定质量不高；要么过于具化，将工作任务进行简单地罗列，归纳概括性不高，进而影响绩效评估结果的质量和财政资金的使用效率。此外，随着预算绩效管理工作从局部探索到全面实施，开展事前绩效评估业务的第三方机构也应运而生，但从业人员的绩效评估能力和专业素质往往也参差不齐。

（二）事前绩效评估工作内部流程不畅

预算单位对事前绩效评估的认识不够全面，绩效评估业务水平不高，预算绩效管理工作较为粗放。主要体现在未能全面准确理解绩效管理的重要意义，项目人员与财务人员缺乏沟通，内部绩效评估工作流程不畅，绩效评估变成针对财务部门的绩效评估。预算绩效管理工作需要财政部门、预算部门财务人员及项目具体经办人深入参与，项目经办人作为最了解项目的人员之一在预算绩效管理中不可或缺，但在实际调研中发现，项目经办人在事前绩效评估工作中存在缺位现象。经办人对预算绩效管理的认识不足，在绩效管理工作中积极性不够、主动性不强，存在绩效管理意识淡薄的问题，因此其开展的事前绩效评估工作往往质量不高。

（三）事前绩效评估指标体系不健全

事前绩效评估是预算编制阶段纳入项目库的前置性环节，是预算安排的重要参考依据，评估指标体系的建设会直接影响事前绩效评估的可行性结果，因此如何确定评估指标体系的合理性和科学性是开展绩效评估管理中的关键点和难点。在实际工作中，部门在开展事前绩效评估时所设置的指标体系主观性较强，容易忽视项目的长期效益和可持续影响力。事前绩效评估指标体系的建设需要进行更多有价值的理论探讨和实践探索，通过理论和实践中总结提炼，形成符合地区实际的分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。

四、推进事前绩效评估工作的对策建议

（一）加强绩效评估专业化队伍建设

专业化绩效评估队伍的建设非一日之功，要在实际工作中抓实抓细，不断提升人员的绩效评估能力。一是不断加大事前绩效评估业务培训和宣传工作，指导预算单位适应预算绩效管理新形势，掌握事前绩效评估目标和内涵，从而担起事前绩效评估的主体责任。二是明确绩效评估责任人，在进行绩效评估时结合实际情况，科学设置产出、效益等绩效指标，对绩效指标进行细化量化，提升绩效目标和指标设置规范性，不断提升指标运用能力，提高预算绩效管理水平。三是加强预算单位与第三方机构、行业专家等专业力量的沟通联系，基层单位相似类型的项目具有共通之处，通过学习内部和第三方专家优秀事前绩效评估项目案例，可有效完善事前绩效评估的方式方法，不断提升绩效评估队伍专业能力水平。

（二）优化事前绩效评估工作机制

进一步优化事前绩效评估机制，明确职责分工，建立更加科学的预算绩效管理体系。一是畅通内部事前绩效评估流程。各预算部门建立与自身工作实际相适应的内部绩效管理制度，优化工作流程，提升绩效评估效率，发挥绩效评估作用，不断强化绩效评估约束力。二是进一步加强项目前期调研，将一些问题规避在萌芽阶段，改进部门预算决策、优化预算安排、落实管理责任，充分发挥评估结果与项目立项、预算安排挂钩机制作用，促进政府效能和公共服务质量水平提升。三是财政部门组建团队围绕项目是否可行、预算额度是否与项目匹配、绩效目标是否与申请预算匹配、绩效目标是否完整、绩效指标值是否合理等方面进行审核，并将审核结果作为进入项目和编制预算的硬性条件。

（三）健全事前绩效评估指标体系

一是预算部门、财政部门和第三方专家共同参与建立健全绩效指标体系，梳理、完善本地区、本部门的预算绩效指标体系，共同建立与绩效管理相适应、具有共性和个性指标体系的绩效评估指标库，避免单位在进行绩效评估时设置的指标不合理问题，同时避免了指标随意改变，难以纵向对比的问题。二是在事前绩效评估中明确由预算单位依托指标库编制绩效目标，可以从指标库中挑选合适的绩效指标填入项目绩效目标中并明确目标值，既便捷又相对准确，能够解决预算单位因不知如何填报而导致绩效目标难以做实的问题。三是财政部门同样依托指标库进行绩效目标财政复核，对指标库中历史指标值与预算单位填报情况进行比对，从而解决因信息不对称导致无法对绩效目标和指标的科学性、合理性进行判断的问题。