方路锦

摘要： 在应对诸多突发事件的过程中，我国逐渐探索出一套极具自身特色的应急行政执法模式。其深植中华传统文化，汲取现代文明成果，是习近平法治思想具体化、现实化的重要建树，展现出厚重的理论价值、制度优势与实践伟力。应急行政执法过程中对公民权利的正当化克减，是公益与私利的权衡之举，是法治政府的良善之治。应理性认识应急行政执法过程中的“变通执法”，正确把握行政执法实施时的“合理限制”，探求严格规范公正文明应急行政执法的运作机理，实现人权与秩序的动态平衡，期以展现中国式应急行政执法的巨大优势。

关键词： 应急法治； 公共秩序； 公民权利； 行政执法； 人权

中图分类号： D922.112文献标识码： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.05.010

2020年新型冠状病毒疫情突发事件，对普通民众正常生活造成诸多困扰，同时也对社会治理能力和治理水平提出更高要求。其中，行政执法在保障公民生命健康和维护社会秩序等方面扮演了十分重要的角色。不可否认，相较于西方国家疫情肆虐的境遇，我国疫情治理凸显成效，我们有充分理由回应某些西方媒体与社会舆论的质疑。然而，在法的秩序价值得以充分彰显的同时，法的人权与自由价值往往被迫过度限缩，群众基本生活受到很大限制，公民基本权利受到诸多挑战。习近平总书记强调：“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”[1]。最高人民法院副院长江必新认为，紧急状态下，法律可授予政府十项紧急行政权，对公民个人权利予以适当限制。同时也指出，限制公民自由不能突破人道主义底线，要避免对基本人权过分限缩，防止公共权力任意扩张和滥用[2]。汪习根教授认为，“新时代中国特色社会主义人权体系的理论基点是‘人民主体论’，即始终以人民为中心，坚持人民主体地位，把人民主体和人民权利作为始点和归宿。”[3]。可见，在应对突发事件中，行政执法行为对公民权利之克减应遵循科学的逻辑理路和实践模式。

有鉴于此，探讨突发事件中权利克减的学理依据，总结应急行政执法的实践经验，避免不当限权、过度侵权等现象的发生，显得十分必要。本文以习近平法治思想为指引，拟从法的价值、文化传统与法教义学等方面为切入点，剖析行政执法中涌现的典型案例，论证执法主体采取特殊执法方式的必要性与正当性，探究应急法治视域下行政执法的完善进路。在追寻公共利益与个人权利的“楚河汉界”中，最大程度地实现社会稳定和个人自由的双重目标，期以展现中国式应急行政执法模式的巨大优越性。

一、 问题检视：应急行政执法的回顾与批判

习近平总书记指出：“要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。执法机关要强化法治理念、增强法治意识，坚持严格规范公正文明执法，严禁过度执法、粗暴执法，始终在法治轨道上统筹推进疫情防控和维护稳定工作”[4]。疫情席卷全国期间，社会稳定堪忧，某些行政执法机关为维持社会秩序，有时会采用“过度”的方式进行社会治理，往往很容易忽视公民个体的基本权利，这显然不合乎法治的理性。实际上，清华大学曾发表维稳报告指出，某些行政部门对其编制进行扩充，增加“维稳办”“综治办”等辅助机构，在突发事件发生时，就会出现社会大规模动员，众多单位共上阵来维护社区稳定的情况。但是，发动大规模人力和动用大量物力财力来维稳，社会矛盾和冲突并未因此减少，反而“越管越多”[5]。而具体到应急行政执法中，执法主体不明确、执法方式不合理和执法目的不正当等现象十分突出。

（一） 执法主体合法性之辩

执法主体作为法律的捍卫者，是法律得以落地实施的关键，执法主体的质量，关乎着法治国大厦房梁的牢固程度。因此，必须保证执法主体的合法性，以确保法治国得以顺利运行和维系。而在疫情期间，执法主体的合法性值得追问。首先，在非紧急状态下，依照法律法规的相关规定，行政主体只能是行使行政职权的国家机关或者是法律、法规明确授权的组织，其他组织和个体均不得成为行政主体，自然也就没有资格成为行政执法的主体。其次，即便是出于特殊时期，情况较为紧急，委托非行政主体协助开展执法工作符合应急性原则和法理的一般精神，但在非机关单位或者个人受行政主体委托或协助执法主体管理和控制疫情的过程中，不加限制肆意增加公民义务和侵犯公民基本权利的行为值得追问。例如，新型冠状病毒事件发生以来，为阻断病毒恶性传播，维护社会秩序稳定，保护全体公民整体利益，行政执法主体大规模发动社会团体、基层群众自治组织、志愿者等无执法权的组织或个人协助政府参与疫情防控工作。但是，在此过程中，或是基于阻断病毒传播的主观愿望，抑或是基于热心公益的奉献精神，未曾受过专业执法训练的抗疫队伍实施“硬核執法”①，一度成为社会关注焦点，其执法主体合法性存在很大争议。

（二） 执法方式合理性之考

行政执法主体除需具备合法主体资格外，其具体行政执法行为也要受到法律法规的严格限制。行政执法机关背后有国家公权力支撑，若不加以严格规范与限制，则公民基本权利将难以得到保障。例如，在南方某城市，几名警察带领聚众打牌的公民游街示众，并带领这些人当街喊话，以警示民众不能打牌。由于该案例发生于全民抗击疫情的特殊时期，在一定程度上具有警示作用。但是，警察作为法律规定的行政执法主体，其任何执法方式均有严格法律规定加以规范和约束。每一位公民都应当有尊严地活着，每个人的人格尊严都不应成为执法机关实现其目的的工具。关于警察带领聚众打牌的民众游街这一行为，实质上严重侵犯了涉案人员的人格尊严权，并在一定程度上限制了其人身自由权。相关法律法规，无论是适用于常态下的刑事诉讼法、治安管理处罚法，抑或是适用于特殊状态下的突发事件应对法，均未授予警察与此相关的执法方式。无论是从执法的种类，还是执法的幅度上，均无法律依据。该行政执法行为虽发生于疫情这一突发事件的背景下，但其行为方式已明显超出限制公民权利的合理范围，如不加以严格约束，公民基本权利的根基将形同虚设，法治国家的大厦就会岌岌可危[6]。

（三） 执法目的正当性之问

习近平总书记指出：“我们要始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨”[7]。因此，在应急行政执法过程中，也应将人民作为一切工作的出发点和落脚点，体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的价值依归，保证所有行政执法都围绕人民利益展开，用人民满意的方式完成执法任务，解决执法难题，实现执法目的，任何偏离人民宗旨的执法行为都是不合时宜的，必须纠正[8]。

前述讨论中，更多是基于行政执法主体在秉持正当执法目的假设前提下展开。也即假设其在进行执法行为时，是基于公共利益与社会稳定的正当目进行。但调研中也发现，存在一些疫情防控工作人员假借疫情防控目的开展执法活动，严重侵害普通公民合法权益的情况。例如，在山西某基层社区，一些疫情防控人员丝毫没有防控疫情的目的，而是本着“关系好的可以自由出入，不认识的禁止出入”的主观想法把手社区出入口。这种思维虽然在一定程度上有利于防控疫情，但这带有明显的“人治”思维，不利于实现平等对待，也不能严格保证疫情防控工作的顺利实现。也正是由于这一不良思维方式的存在，某地一患有轻微感冒的人员在“封城九日”之地还能够“突出重围”②。在疫情的收尾阶段，安徽某县城社区卡点，执法机关为避免承担责任，在安徽全省都已经将突发卫生事件降为三级防备后，还在执意封锁社区卡点，限制居民出行的自由，这显然不具有正当执法目的。此外，部分执法人员的执法动机也存在问题，如一些执法人员进行严格执法并不是为了社会利益，而是为了追逐其他个人私利，如通过隔离措施垄断日用品消费市场以谋取高额经济利益。当然，这种思维方式在一般非紧急状态下也广泛存在，但在疫情期间其对法治的破坏力更强，对普通民众权益的侵害也更为严重。这也是我们在国难当头、疫情之下仍竭力寻求公权力与公民个人私权利相平衡的原因所在。

二、 价值证成：公民权利克减的分析与证立

一个民主国家政府权力的集中是它在面临紧急危机中对分权理论所潜在的反应迟钝的改正③。在紧急状态的情况下，在一个法治国里，为了全体公民的共同利益，公权力机关有必要在法治允许的范围内对公民个人权利予以必要限制。特殊时期对公民个人权利的克减，既符合人权原则的理论，也不违反人道主义的要求。合法合理行使行政应急权，既是行政执法机关的法定职责，也是全体民众的共同呼唤[9]。

（一） 价值论视角——实质法治的权衡之举

法的价值主要包括正义、秩序、人权、自由、平等、效率等。按照通说之观点，在一般状态下，法的人权、自由价值应当是前置的。但在紧急事件发生、社会有失控之虞时，法对秩序价值的要求往往要比社会稳定状态时要更加迫切。此时，国家生存、社会安全和全体公民利益遭受严重威胁的特殊状态，消除危机、恢复正常社会秩序理应成为首要价值。此时，行政机关行使权力，可打破常规法的价值位阶原则，更好地应对危机[10]。

就法的正义价值而言，一个真正的法治国家，不能仅仅追求表面的正义和狭隘的正义，而应追求实质的正义和全面的正义，要用整体和变化的眼光审视和评判社会变迁与发展是非。在社会稳定有序的情况下，注重实现人权和自由价值是正义之举，而在紧急状态下，强调社会秩序与治理效率则代表了特殊时期真正的正义。康德曾经引用“紧急状态下没有法律”这样的格言。亚里士多德则主张，“依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当的政体”[11]。这些均表明，紧急状态下刻板地依靠常态法治理社会的政府是不正义的。

从权利视角而言，秩序更多地代表着公共利益，而人权和自由更多地代表着个人利益。紧急事件发生时，公共利益的保护要优于个人利益。因為在这一状态下，只有公共利益得以维系，个人利益才有存续的可能，否则，个人利益将无从谈起。古罗马法学家西赛罗曾有“公益优先于私益”的名言，美国法学家庞德主张个人利益与公共利益相统一的观点。在常态下尚且如此，应急情况下更应如此[12]。

（二） 合法性视角——依法行政的良善之治

总体而言，在新冠疫情防控应急行政执法过程中，具有较为明确的法律依据。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》（下文简称《突发事件应对法》）颁布并施行，标志着全国应急管理体系基本建立，是新冠疫情防控应急执法的重要法律依据。同时，《中华人民共和国传染病防治法》（下文简称《传染病防治法》）和《生产安全事故应急条例》都为新冠疫情防控应急执法提供了有力的法律支撑。首先，在疫情发生时，得益于党、政府以及基层组织的大力发动和号召，大量社会组织和个体积极参与到抗疫工作中，弥补了疫情期间人力不足问题，在提升执法质效方面发挥了重要作用。这在《传染病防治法》第九条，《突发事件应对法》第六条、第五十五条均有明文规定。其次，本次抗疫最大亮点是基层社区充当着主力军的角色，不仅缓解了行政机关的工作负担，同时也有力提升了防控实效。这在《突发事件应对法》第五十五条有明确的法律规定。最后，关于医疗组织对病毒感染者、密切接触者或疑似者进行强制隔离的行为，也在《传染病防治法》第三十九条有明文依据④。

当然，也应意识到，立法工作是灰色的，而生活之树常青。即便在主观上期待公共应急法律规范趋于完美，但事实上很难穷尽突发事件中的应对策略，很难对其做出全面且符合实际的法律规定。行政机关只要是为保障社会重大公共利益和公民根本权益，那么在面临重大突发事件等紧急情况下实施行政应急举措便具有正当性，其中既包括有明确法律规定的行为，也可以包括一些没有直接法律依据的行为，但事后应当依法予以审查或追认[13]。正如有学者所言，“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或者公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据，甚至与法律条文字面含义相抵触的措施，而这些措施的合法性应当予以追认……是行政合法性原则的例外。”[14]

（三） 集体观视角——公益与私利的“楚河汉界”

习近平总书记多次强调，要加强思想道德建设，加强集体主义教育。中国是一个历史文化十分悠久的国家，集体主义精神在中国传统观念中一直都广受赞誉⑤。中国传统社会强调以国家利益、民族利益、家族利益为表征的公共利益，个人利益被压缩在极小的空间范围内且处于绝对的服从地位。当个人利益与公共利益发生冲突时，个人利益应当做出必要的妥协和让步，这体现了儒家伦理精神的家国观念。这种“重义轻利”“大公无私”的价值取向，无疑体现了道德的历史自觉，在凝聚社会向心力方面有着重要作用，几千年来一直对我国社会的发展产生着重要影响[15]。中华民族历经苦难但也多难兴邦，庞大的人口数量和有限的可耕地面积导致习惯性资源匮乏。历史的经验证明，要克服天灾人祸，必须永葆集体主义精神。

新中国成立后，在中国共产党的领导下，集体主义的精神得到进一步弘扬，集体主义的力量得到进一步彰显。早在新中国第一部宪法——1954年《宪法》中就明确规定了保护公共利益原则⑥。此后，在1982年《宪法》中又再次对这一原则予以规定。此后在各部门法中也对集体主义原则加以具体的规定。例如，《中华人民共和国民法总则》第一百一十五条有关征收征用补偿的规定，就吸收了集体主义精神，体现了公共利益优先的原则⑦。此外，在经济法、知识产权法等法律部门均对集体主义精神有所贯彻和体现⑧。

实际上，坚持个人利益与公共利益统一也是马克思主义利益观的一大特色[16]。虽然马克思主义肯定和尊重个人利益，并积极倡导人们为维护个人合法权益而斗争。但与此同时，马克思主义也反对个人利益的绝对化和极端的个人主义，反对为了实现个人利益而不尊重集体利益和公共利益。着眼于人民利益是马克思主义利益观鲜明的阶级立场。只有依靠集体才能真正弥合个人利益与公共利益的割裂，最终实现个人利益，这也是马克思主义利益观的先进性所在[17]。

当人类聚群而居，个人与集体利益的矛盾就不可避免，在两者发生冲突时，为了实现集体利益，带有集体主义倾向的个体总是乐于让渡个人利益。中国社会制度和国家治理，从微观的普通老百姓到宏观的国家机器、政治体系都具备着厚重的集体主义色彩，这是区别于西方制度的根本所在，也是中国“制度优势”的根源。这种植根于中华民族的集体主义意识来源于中国历史悠久的传统文化，由马克思主义的传入而得到升华，在中国共产党执政下的优势得到凸显，是这次战胜疫情的有力武器[18]。正如世卫专家艾尔沃德所言，“每一个中国人都有很强烈的责任担当和奉献精神，愿意为抗击疫情作出贡献”，“中国展现了惊人的集体行动力与合作精神”[19]。

三、 进路优化：应急行政执法的革新与完善

党的十九届五中全会指出，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度[20]。即便是在紧急情况下，这一法治标准仍不能有丝毫降低。诚如有学者所言：“紧急状态对公民基本权利进行限制是一种手段与方法，限制本身不能成为一种目的[21]。

（一） 严格执法——遵循比例原则，克守限权底线

比例原则是公法的“皇冠原则”，同时也是行政应急执法所必须遵循的核心原则之一。该原则要求，行政主体在行政执法活动时，应对社会公共利益与行政相对人合法权利进行必要的权衡，尽量以对行政相对人侵害最小的方式实现执法目的。从学理上讲，比例原则可以分为“隐含规范”和“明示规范”[22]。作为法哲学概念的“隐含规范”主要表现为比例原则的精神要义，实际上我国自古便有之⑨，且在现行立法之中多有体现，而作为法释义学概念的“明示规范”是对比例原则进行具体化的规范，我国在立法层面实际上已明确紧急状态下行政执法主体适用比例原则的行为规范⑩，但实务中所受重视程度远远不足。应当认识到，法治国家目标的达成应当是全方位系统性的法治，除了常态下应遵循法治思维与方式外，在紧急状态下，也应依据法律，参照法理，用法治精神给养去治愈社会创伤。比例原则要求实施行政行為时应进行适当性审查、必要性审查和均衡性审查，除此之外，紧急状态下的比例原则也存在其不同之处。一方面，从职权主义角度而言，如若行政机关执法权受到过度限制，将会导致突发事件加剧，有碍行政目的和公共利益的实现。另一方面，从权利观视角而言，在应对突发事件时，运用比例原则须特别注意坚守底线思维，明确权利克减的最低限度。行政机关在执法过程中，应采取多样化的形式（如制定基本权利清单）区分应急执法在不同情况下的最低限度，明确权利克减的底线与原则，并对相应侵权责任予以规范化管理，促使行政执法主体尽可能以对公民最少侵害的方式实现“严格执法”。

（二） 文明执法——突出行政指导，彰显执法“温度”

行政指导是指国家行政机关依据其职权，或者依据法律、法规、规章和其他规定，在其所管理事务的范围内，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动[23]。实际上，行政指导本身就是一种文明制度，在一个真正的法治国里，行政指导应该成为行政机关广泛使用并严格区别于其他强制性行政行为的一种制度。目前，我国立法中已对突发事件中行政机关发布行政指导的行为予以规定，理论上针对行政指导与强制性的行政行为划分了明确界限，但由于缺乏较为具体明确的发布与实施程序，突发事件中的行政指导仍存在诸多模糊地带。如实践中所论及的诸多不规范行政执法行为，都或多或少地带有混淆行政指导和抽象行政行为的倾向。实践中适用混乱的问题，主要存在以下两种情况：第一，发布行政命令的机关将行政指导与规范性文件混淆在一起，不加以区分。其结果是，执行机关均将其当作“上级命令”加以执行，显然会造成权力的滥用。第二，发布规范的行政机关仅发布一些指导性建议，而执法机关却采用强制方式加以实施，此种情况与行政执法主体的责任相关性较大[24]。很显然，在应对突发事件过程中，较为常见的是后者。例如，新冠疫情期间，政府号召公民在公共场合佩戴口罩，实际上是典型的行政指导行为。普通公民在户外空旷场地活动未佩戴口罩，属于违反行政指导的行为，并不具有可罚性，因而也就更不应当采取强制性措施。在现代文明法治国家中，更多地使用行政指导措施，是文明执法的体现，这不仅可最大限度减少公权力侵犯私人领域的频率，弱化政府与公民间的直接冲突，还能够使公权力机关更好地充当“人民保姆”角色，充分彰显服务人民的社会主义法治政府形象。

（三） 公正執法——落实行政补偿，弥补限权减损

突发事件中，行政执法主体有必要采取比常态下更为严格的措施，以确保秩序稳定。这意味着，应对突发事件中侵害公民合法权益的现象会更为突出。即便行政主体基于合法、正当的执法目的，其对于公民个人权利造成的侵害，在事后也要进行合理补偿。美国首席大法官Marshall在1803年Marbury v.Madison案的判决中指出：公民权利之精髓就在于受到侵害时能够得到来自政府的救济与保护。特别是在紧急状态下，政府事后给予个体权利受侵害的公民以补偿，既是法治政府的要求，也是文明政府的体现，更是公正执法的彰显。

关于行政补偿，学界对其有多种定义。总体而言，将政府因公共利益对公民合法权益造成侵害之行为划分到行政补偿范围内，基本未有争议。从权力保障角度而言，在公民因紧急情况遭遇权利克减的情况下，行政执法主体更应在该特殊状态结束后，给予其心理和物质上的合理补偿。从约束政府角度而言，在该特殊情况下，执法机关权力空前膨胀，为了防止其权力滥用，对其造成的侵权后果予以规制，既能限制其权力肆意膨胀，又可以弥补权利减损之后果[25]。除理论上的融洽性外，我国法律对此也有明确规定。《中华人民共和国宪法》第十三条关于公民权利受侵害予以补偿的规定，使得行政补偿有了基本法依据。我国《突发事件应对法》第十二条关于应对突发事件中行政补偿的规定，则是为特殊状态下的行政补偿提供了法律依据。总之，在应对突发事件的执法过程中，对公民个人权利之减损实施合理行政补偿，是公正执法的积极彰显。

（四） 规范执法——坚守程序正义，固牢法治根基

应对突发事件，过度强调行政权力并不能挽救社会民众于危难，也不能缓解国家民族之危机。相反，不规范地行政执法，无形中会将民众推入“火坑”，在一定程度上加重国家治理负担，进而影响社会繁荣稳定。现代社会，行政程序是控制执法人员滥用职权，构建行政权力运行机制稳固的基础。某种意义上讲，行政程序是行政法律制度的核心与基础，现代行政法就是关于程序的法律制度。只有不断完善程序控制，应急行政执法才能日臻规范。国内学者大多主张应急行政执法程序可对比常态简化一部分程序事项，但不得完全缺位。笔者认为，行政执法主体应对突发事件时必须遵循法定简化程序，以防止权力肆意和妄断。在应对突发事件过程中，应当尤其关注时限的相关规定，即在突发事件的因素消除后，行政执法机关应当尽快解除因特殊情形给予公民的限制，不得为了其他不正当目的而过度侵权。因紧急情况未依法履行相关执法手续的，应当在事后合理期限内补办和追认。正如马怀德教授所言，“行政执法机关应当尽快解除因危机而建立的宪政独裁，于危机消失后，不应再延续。危机是宪政独裁存在的要件，危机消失，宪政独裁即应终结，如不终止，便是违宪而走向邪恶之途。那时国家紧急权不再是防卫民主宪政的武器，而将成为祸国殃民的工具”[26]。

四、 特色彰显：中国式应急行政执法模式的描摹与展望

经过长期的法治实践，我国已初步形成了一套具有中国特色的应急行政执法模式。该模式源于革命年代，经过新中国多年实践的修正，在习近平法治思想引领下日臻完善，是中国特色社会主义法治理论体系在应急行政执法方面的重大建树。相较于西方的应急行政执法模式，具有无可比拟的制度优越性。中国式应急行政执法模式的优越性在于，以人民为中心的思想始终体现在行政执法的全过程和各领域。其一，中国式应急行政执法模式是对中华法治文明传统和丰富法文化资源进行梳理和甄别的基础上，进行现代化的改造和扬弃，与中国优秀文化一脉相承，与现代法治文明融会贯通，兼具厚重感与现代化。其二，中国式应急行政执法模式是一个包容并蓄的体系，以改革创新为动力，不断汲取新理论、新实践，在保证原则要义不变的情况下，不断满足新的时代发展要求。其三，中国式应急行政执法模式能够在保障公民基本权利的同时控制突发事件升级、维护社会安定团结，实现个人权利与社会秩序相统一。其四，中国式应急行政执法模式经过非典疫情、新冠疫情等应急执法实践的不断修正与验证，与中国大地的风土人情相适应，具有雄健的实践伟力。

疫情防控成效，关乎全球民众生命健康。当前，我国抗击疫情之战已基本取得胜利，但世界范围内的疫情还远未结束，“后疫情时代”的防控形势也不容懈怠。恩格斯曾讲道，一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。回顾我国应急行政执法的“是”与“非”，分析权利克减的“得”与“失”，把握限权理论正当性法理探讨，探寻突发事件应急执法合理化路径，具有重要的理论价值与实践意义。未来，应积极发扬中国特色社会主义制度的优越性，将“党的领导”“集中力量办大事”与“依法治国”“依法行政”有机结合，奋力实现应急行政执法模式在习近平法治思想引领下的革新与完善。

注释：

①回顾疫情中出现的真实案例：湖北某地疫情防控人员，身着军人作训服，在未经同意的情况下，直接进入公民家中进行巡查。关于该执法人员是否是军人，案例中并未得到考证。暂且假设他是一位军人，其执法主体地位也值得追问。首先，军人何来的执法权？根据紧急状态的相关法律法规，并没有赋予任何军人执法主体的规范内容。其次，入户搜查这一行为涉及到公民的基本权利——住宅安宁权，这一重要权利，只有特定国家机关（公安或司法机关）在依法符合法定事由时才可加以剥夺和限制，其他机关团体和个人不得随意加以限制。即便在特殊时期，考虑到公共利益和社会稳定，出于当时的紧急情况——全国正处于抗击疫情的攻坚时期，湖北也是重灾区，严加管控和适当限权是合情合理的。可是，家人之间在均为感染病情的情况下，且在自己家内部的娱乐活动难道还要受到外部的管控吗？试想如若加以管控，如何落地实施？这显然不符合法治思维与逻辑。

②2020年新冠疫情期间，湖北一刑满释放且带有低烧的人员才在封城九日且各通道均有民警把手的武汉“突出重围”返回北京，事后，中央纪委调查此事。参见“北京全面调查武汉刑满释放确诊患者进京一事”——中央纪委国家监委网站https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200227_212378.html。

③See Clinton Rossiter，Constitutional Dictatorship：Crisis Government in the Modern Democracies，Princeton：Princeton University Press，1948：p.288.

④《中华人民共和国传染病防治法》第九条规定：国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。第五十五条规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。

⑤参见习近平主席在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。

⑥1954年《宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

⑦《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。

⑧如在市场规制法中的《价格法》，它规定了价格听证制度，即由消费者、决策者和其他相关人士共同协商决定某项事物的价格。这种规范政府定价行为的听证制度充分体现了经济法的社会整体利益观，而由社会各个利益主体的代表参与讨论协商，最终得出的决策结果是有利于社会整体经济利益的实现的。

⑨如“杀鸡焉用宰牛刀”（《论语·阳货》）；“于所体之中，而权轻重之谓权”（《墨子·大取》）；以及“削足适履”、“过犹不及”等表述均体现了比例原则的思想。

⑩《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

关于权利克减的最低限度，1976年《公民权利和政治权利国际公约》、1969年《美洲人权公约》以及葡萄牙、蒙古等国的宪法对突发事件中最低标准的权利保障均有相关规制。一般而言，最低的人权标准一般应当包括生命权、人格尊严权、人身自由权、司法保护权和国家赔偿权等。参见Cecil T.Crisis Legislation in Great Britain.Columbia Law Review，2020（04）：24.

《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条第一款第五项就规定：“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。

在法国，行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种。德国则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收性侵害补偿等。日本的行政补偿称为损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保护他们的财产。在维护公共安全时，投入的成本除了公共财政的支出外，不可避免地会涉及私益的非对称性支出。从私人的角度看，这种成本的投入原本并非计算之内，因此该投入形成其利益的损失，表现为私益增值机会的失却、私益的直接减损和私益成本的增加。”我国学者李建良认为行政补偿为行政法上之损失补偿，为一种制度；林胜鹞认为，行政补偿是补偿义务；张载宇将行政补偿看为公法上的金钱给付之义务。

我国《宪法》第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

如日本《行政程序法》第13条第3款规定：行政厅在作出不利处分的场合，除因紧急而无暇出示理由外，对不利处分的接受者，须出示构成该不利处分根据的理由。但是，当因紧急未出示理由时，应在处分后一定期限内出示理由。

如《行政强制法》第19条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”

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（责任编辑文格）

The Value Justification of Civil Rights Derogation from

the Perspective of Emergency Rule of Law：

Also on the Superiority of the Chinese-style Emergency

Administrative Law Enforcement Model

FANG Lu-jin

（Law School，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：In responding to many emergencies，China has gradually explored an emergency administrative law enforcement model with its own characteristics.It is deeply rooted in Chinese traditional culture and absorbing the fruits of modern civilization.It is an important contribution to the concretization and actualization of Xi Jinping’s thoughts on the rule of law，showing great theoretical value，institutional advantages and practical power.The legitimate derogation of civil rights in the process of emergency administrative law enforcement is a balance between the public and private interest，and a good rule of a government under the rule of law.We should rationally understand the “flexible law enforcement” in the process of emergency administrative law enforcement，correctly grasp the “reasonable restrictions” in the implementation of administrative law enforcement，seek to strictly regulate the operation mechanism of fair and civilized emergency administrative law enforcement，achieve a dynamic balance between human rights and order，looking forward to showing the huge advantages of Chinese-style administrative emergency law enforcement model.

Key words：emergency rule of law; public order; civil rights; administrative law enforcement; human rights