廖 伟，段明学

(1.重庆市两江地区人民检察院, 重庆 400047； 2.重庆市人民检察院第一分院, 重庆 400047)

习近平指出：“要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，以公开促公平、以透明保廉洁。增强主动公开、主动接受监督的意识，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身，让公平正义的阳光照耀人民心田。”[1]中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强化了检察机关的法律监督属性，指出检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，在建设法治国家中发挥着重要作用。为加强检察权的正确运行，有必要加强对检察机关法律监督工作的监督制约。监督权是公民实现当家做主、参与管理国家事务的一项重要权力，通过一定的制度设计，将检察权行使的具体过程置于公民的监督之下，才能保证检察机关严格司法、公正执法。毫无疑问，知情权是公民履行监督权的前提和条件，若什么情况都不知道，那么谈监督只会是空中楼阁，公民只有获得相关情况的信息和资料，才能发现问题，进而提出疑问，进行监督。检务公开是保障公民知情权的重要方式，最高人民检察院在2006年发布《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，提出检务公开是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察机关职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项[2]。我国检务公开工作经过几十年的发展，水平不断提高，制度不断完善。但实践中怠于检务公开、不当检务公开等问题仍然存在，由此所引发的问题不容忽视。特别是在当前社会进入大数据时代，信息交互流通快捷而迅速，社会公众对法治产品的需求由数量型转为质量型的新的时代背景下，检务机关如何改变和调整检务公开工作，是理论界和实务界面临的新课题。健全和完善我国检务公开制度，既是解决法律实践难题的需要，也是丰富社会主义法治理论研究的需要，对理论研究和法律实践都具有一定的现实意义。

一、我国检务公开制度的现实困境

经过几十年的发展，我国检务公开制度不断完善，检务公开水平不断提高，但实际运行中也存在一些问题，笔者结合工作实践，对检务公开制度进行了梳理和总结，认为主要有以下几个方面的现实困境。

(一)检务公开法律规范体系不健全

目前，我国检务公开的法律依据主要分散在刑事诉讼法、民事诉讼法等基本法律中。如刑事诉讼法第十四条规定，检察机关应当保障诉讼当事人的辩护权和其他诉讼权利；第三十四条、第八十五条、第九十三条规定，检察机关对嫌疑人采取强制措施时，应当及时告知其家属和告知其有委托辩护人的权利；第四十六条规定，检察机关对犯罪嫌疑人及其他诉讼当事人有获得法律帮助的权利和诉讼程序告知义务；第一百七十三条规定，人民检察院审查案件，有听取诉讼当事人意见的义务；第二百七十八条规定，人民检察院对没有聘请辩护人的未成年犯罪嫌疑人，应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。这些法律条文对检务公开的规定比较分散，不具备系统性和完善性。

司法实践中，检务公开工作主要是根据最高检的内部规定，如通知、规定等文件来开展工作的，是检察机关自我加压的一种工作状态，这样就存在其法律位阶太低，且缺乏稳定性和权威性的问题。同时，更高位的国家秘密法等法律规定了检察工作必须严守国家秘密，否则将受到严厉的处分，严重者甚至会受到刑事制裁。显然，保守秘密和检务公开有严格的法律界限[3]。这种界限在实践中并不清晰，界定起来也不好把握，导致检察机关及其工作人员操作比较随意，有些应当公开问题没有公开，而有的不应当公开的却公开了。各地检察机关在具体检务公开的过程中自行其是，不仅造成各地检务公开工作上尺度不一，而且严重影响了检务公开的深入开展。同时，最高检的各项规定很少涉及检务公开的权利救济方式，势必影响检务公开的法律强制效果，执行效果必然堪忧。

(二)检务公开原则规定与具体法律规定衔接不够

2014年颁发的《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》提出，人民检察院公开案件信息应当遵循“依法、便民、及时、规范、安全的原则”，而2015年颁发的《最高人民检察院关于全面推进检务公开工作的意见》指出，检务公开应当遵循“依法、全面、及时、规范、便民”原则。这次修改增加了全面原则，删除了安全原则，将便民和及时原则次序进行了调整。显然，检务公开原则还在不断调整和充实中，稳定性不够，宏观引领作用发挥不够。比如，依法的含义，就是有法律的规定，而检察机关在出台具体的办案规则和工作要求时，就必然要求同步规定哪些内容应当公开，哪些不应当公开，笔者查找了很多法律，基本没有这方面的规定，同时依法的含义还有排除地方检察机关的个别做法的意思。实际执行中，一些地方检察机关往往根据自己的理解来制定措施，造成标准不统一；而一些检察官在执行文件过程中，往往根据个人理解来决定公开信息的范围和种类，甚至很多单位，为了逃避责任风险，往往都选择不公开。

(三)检务公开的范围和内容有待扩展完善

检察机关公开的内容主要有检察事务信息和案件信息，几十年的发展，公开的内容不断扩展和深化，但是也存在应当公开的内容没有公开的情况。检察事务信息的公开，不受《政务公开条例》的约束，而是根据检察机关内部指导文件开展的，对于一些内部管理文件，如指导意见、任职文件、检察委员会制定的内部规定等一般都没有公开，由于对此没有严格的法律来规定和约束，因而这些内容是否公开的裁量权很大。检察机关公开的内容主要有检察事务信息和案件信息，经过几年的发展，检务公开范围不断深化，内容不断扩展，较好地满足了公众需求，但是还没有做到该公开的全部公开。由于检察机关是司法机关，不是政府机关，不受《政务公开条例》的约束，因此检察事务信息的公开目前是根据检察机关的指导文件进行公开。检察事务信息的公开应该扩大范围和内容，特别将内部管理的文件，如指导意见、任职文件、检察委员会制定的内部规定予以公开。案件信息的公开是检务公开的核心，必须做到全面及时快捷地公开，特别是案件诉讼程序信息的公开[4]。案情的知情是当事人获取权利的前提，目前对案情的公开往往侧重于罪名，具体的事实往往是保密的，这部分内容还有很大的提升空间。从某种意义上来说，检察机关掌握的所有信息都是公共资源，都应当公开，只不过有个公开的时机问题。

(四)检务公开时效性不够

“迟到的正义就是非正义”(1)迟来的正义非正义(Justice delayed is justice denied )是英国的一句法谚， 它体现了对司法程序正义而非实体正义的格外强调，意思是说，即使司法裁判的结果是公正的，如果过迟做出裁判，或者过迟告知当事人，程序上的不公正将使裁判成为非正义的。，这句话涉及法律程序性和实效性内容，在检务公开制度中体现为检务公开的时机问题。在检察办案实务中，由于打击犯罪的需要，有的检察承办人员违背法律规定，借用各种借口，不愿意履行公开义务。如讯(询)问的各种权利告知流于形式，这些都可能给当事人权利造成重大影响。比如引起舆论震动的“昆山杀人案”，嫌疑人在自身正当的权利受到侵害时，捡刀杀人是否构成正当防卫的问题，由于案情及时公开，舆论持续发酵，引起了最高人民检察院和公安部的关注而迅速介入案件，让这起无罪案件迅速得到处理，嫌疑人的权利得到最快最好的保障。全国司法机关以此案为契机，清理了大批类似案件，维护了当事人的权利。显然，及时公开对当事人权利保障的及时性是有很大价值的。

(五)检务公开监督不到位

随着社会公众对检察机关关注度越来越高，检察机关主动接受社会监督的态度和积极性也越来越高，特别是党的十九届六中全会提出自我革命的重要论断，由外部监督向内部自我革命的推进和衔接具有重要的意义。很多检察机关聘请了人民监督员、廉政监督员、公益诉讼观察员，但是这些外聘人员来自普通社会民众的极少，能否真正代表社会公众利益一直都饱受质疑。另外，检察机关对检务公开的过程和结果没有统一、明确的监督规范和责任追责机制，对如何考核、评价没有形成具体而成熟的做法。

此外，检务公开的方式是实现检察工作内容让当事人及时知晓的有效途径。而实践中，由于执行方式较为简单，对大数据、互联网、人工智能等运用不够，很多单位建立的“互联网+”平台不是考虑如何满足当事人的需求，而更多的是考虑如何吸引眼球[5]，因而检务公开呈现机械化执行的倾向。如检察机关创建了网上电子阅卷系统，这本身是一件好事，但有个别检察机关在实际操作中，不提供或延迟提供纸质卷宗，这使有些老年律师的权利得不到保障，对这些老年律师而言是另外一种歧视。因此，检务公开的方式要多元化，针对不同的主体采取不同的公开方式是检察机关改革的方向。

二、基本人权保障是检务公开范围的核心判断标准

检务公开制度的核心在于案件信息公开范围的认定标准。而在检察权运行过程中，检务信息不对称容易造成检察机关、当事人和社会公众的利益失衡，引发社会矛盾，影响社会的公平、公正。因此，检务公开是消除 “信息不对称”的一剂良方。但由于检察机关作为法律监督机关的特殊性，检务信息不对称又具有现实性和合理性，因此是否检务公开需要找到一个判断标准。结合我国司法实践，基本人权保障应该成为检务公开的核心判断标准。

信息不对称是市场经济活动中的概念，是指各类人员掌握信息是有差异的，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员则处于比较不利的地位[6]。信息不对称现象在日常生活中无处不在，法律市场也不例外，检务信息不对称正是其中之一。检务信息不对称主要体现在检察机关、当事人和社会公众三者之间在信息公开和获取方面的不对称。

现行法律框架下，检察权行使更多的是国家权力意志的判断，必然具有职权主义色彩，从而不可避免地削弱个体人权，忽视对诉讼参与人权益的保障，这是合理且合法的。诉讼参与人缺乏程序内表达诉求、保障权利的有效渠道，导致其享有的诉讼权利无法得到真正保护。由于双方信息的不对称，当事人与社会公众对相关信息知之较少，无法维护自身权利。另一方面，检察机关从本位主义出发，往往采取保密主义，不公开信息，或只选择一些部门职能、规章制度予以公开，有长久保持信息不对称状态的动力[7]。

在信息不对称的情况下，如果没有严格地规定信息拥有方必须公开其掌握的各种信息，那么为牟取自身更大的利益，信息拥有方必定会做出使另一方的利益受到损害的行为，这种行为在理论上被称作道德风险[8]。对于检察机关而言，信息不对称具有现实性和合理性，这是其履行追诉职能的重要保障。但在实务操作过程中，为了打击犯罪的需要，往往容易滥用信息掌握权，进而侵害人权；对于当事人而言，信息不对称是客观存在的，为确保信息对称，往往做出不理性的行为，从而影响对犯罪的打击[9]，扰乱司法秩序；对于整个社会而言，信息不对称，会影响对犯罪的预防，导致扰乱整个社会秩序。总而言之，对于检察机关而言，将检务信息都不公开是其最有利的选择；而对于当事人而言，将检务信息都公开是其最有利的选择；对于社会公众而言，将检务信息都公开是其最想的选择。因此，完全消除检务信息不对称是不现实的，而找到检务公开与不公开的最佳平衡点是我们当前的最优选择。

这个平衡点就是对基本人权的保护。对嫌疑人而言，基本人权主要有无罪推定权、休息权、获得法律帮助权、人身自由权、合法财产保护权、知情权、自由权等；对社会大众而言，其基本人权主要有知情权、监督权等。当不公开行为可能侵害基本人权时，检察机关就应当选择公开；当公开行为可能侵害基本人权时，检察机关就应当选择不公开，以实现打击犯罪和保障人权之间的平衡，这也是检务公开范围的具体把握。起诉书是检察权运行中最重要的法律文书，现以起诉书公开为例来具体探讨检务公开范围的把握。在一般意义上，起诉书的公开会妨碍保障犯罪嫌疑人的无罪推定权利。但我国刑事诉讼法第二百零一条规定，除几种特殊情况外，人民法院对认罪认罚案件依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。在此背景下，从结果上来说，起诉书就具有一定的判决效力，对无罪推定权的妨碍大大降低，而通过发挥社会公众的监督权，更有利于嫌疑人获得公正的判决。因此，认罪认罚案件的起诉书在向法院提出公诉时就可以向社会公开。但是如果案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，公开就会侵害其基本人权，此时检察机关就应当选择不公开。此外，获得法律帮助权是扩大检务公开范围的又一有力突破口，可以在刑事案件立案后让辩护律师全程参与，实现刑事案件聘请辩护律师全覆盖、讯(询)问律师全参与、辩护律师证据全流程阅卷等措施，确保嫌疑人的基本人权得到保障。当然，对于律师和律师事务所而言，要加强党的领导和法律规制，确保律师成为真正意义上的法律职业共同体。

三、我国检务公开制度的完善路径

检务公开是现代社会信息公开时代潮流的有机组成部分，其所具有的保证检务工作的规范性和权威性、保障公众知情权和保护人权的法理得到人们的广泛认知。笔者结合工作实际，针对检务公开存在的问题，提出几点改善意见。

(一)习近平法治思想引领检务公开

为了实现检务公开的制度化、规范化，有必要进一步提高认识，转变理念，协同发力，稳步推进。检务公开所面临的各项障碍，首要的应属观念障碍。长期以来，一些人“秘密办案”“办案神秘化”的思维定式根深蒂固，往往习惯于这种传统的办案方式，害怕见“阳光”、害怕公开[10]；更有个别干警认为，只要认认真真办案，办理经得起考验的案件即可，而检务公开工作浪费时间，纯属画蛇添足，完全没有必要。正是如此，不少检察机关在推行检务公开时犹豫摇摆，存在着公开不及时、不全面、不系统等问题。因此，要解决传统思维束缚，消除检察官的认识误区，引导检察官树立正确的观念，加深对检务公开的必要性、重要性的认识，树立起“公开是原则，不公开是例外”的观念。检务公开应坚持以习近平法治思想为指导，运用法治思维和法治工作方式，在法治框架下推进检务公开，正确处理检务公开与检察工作秘密的关系。要树立公开与保密同等重要的观念，克服为公开而公开的形式主义观念，形成有效公开，铸造公开也是生产力的观念，切实增强检务公开的针对性和实效性。

(二)坚持不公开是例外的及时公开原则

确定检务公开的范围，要按照“阳光检察”的要求，坚持“最大限度公开”原则。凡是能公开的都要公开，以保障公众的知情权、参与权和监督权[11]。对于我国检察机关而言，进一步拓展检务公开内容，主要包括检察工作报告、具体案件信息、检察政策、法律文书、执法规范性文件、检察日常工作信息等内容。

对于不公开的内容，要遵循例外法定原则，法律有明确规定不公开的才不公开。当前实务中，工作秘密不予以公开，但什么是工作秘密，目前并无具体的界定和边界，缺乏统一的认定标准。在实际工作中，有的检察机关就将工作秘密的范围扩大，导致公开的内容有限。当对相关信息是否公开存在疑虑时，应当适用公开推定原则—— “在界定是否属于免除公开的信息，出现规范等方面的困难而无法确定时，推定这些信息都属于必须公开的范围。”[12]

公开推定原则是最大限度公开原则的要求，也是坚持“公开是原则，不公开是例外”的具体体现。借助公开推定原则，可在操作方法上完全确定检察机关例外事项的范围，确保检务公开的顺利开展。因此，制定检务公开制度时须更加谨慎，尽量减轻对信息权的损害。在操作层面上，应当严格限定法定不公开事项，如涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容。

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”[13]信息的本质就是其时效性，缺乏时效性的信息是毫无价值的信息。检务公开应把握好公开时机，法律规定公开时限的，要在法定时限内公开。法律没有规定公开时限的，要在合理时间内及时公开。对于社会公众，检察机关要及时发布有关检察活动事项，保障群众知情权、参与权和监督权。对于案件当事人和其他诉讼参与人，检察机关要严格履行法律规定的告知义务，及时告知相关的诉讼权利、案件进展、处理结果等。既要保护好公众和诉讼参与人的合法权益，又要保障诉讼顺利进行。

(三)制定检务公开制度专门法律

针对我国在检务公开方面没有专门法律规范的现状，有必要借鉴域外国家的做法，制定与检务公开相关的法律，形成检务公开法律制度体系。

一是统一的立法公开模式。即借鉴当前民法典的立法方式，制定一部对包括检察机关在内的涵盖所有公权机关的《信息公开法》，该法可按照类似于民法典的立法方式分成总则和分则两部分。总则部分主要针对公权机关共性的一般规定，这些规定应当包括信息公开的原则、范围、时效、相应主体的权利和义务，信息公开的方式和不履行相应义务的主体应当承担的法律责任等抽象统一的规定。在分则中，将公权机关进行大的分类，如可考虑分为司法机关、行政机关、群团组织等，按照这些大类制定一些相对具体的特殊规定。这个方案解决的是体系化、规范化问题，但是立法难度大，短期内难以完成，且容易抑制各机关的积极性。二是统一与分散相结合模式。国家制定一部《信息公开法》，该法只解决共性问题，相当于以前的民法通则，其他具体内容由各机关制定单行法律法规，明确规定具体的操作。这个方案，解决问题不彻底，但操作起来方便，各机关积极性也比较高[9]。

笔者认为，第二种方式比较可行，这不需要对现有法律体系做较大的改动，只需要调整相关内容即可。同时，针对不同对象采用不同的法律位阶规定，体现了轻重缓急，具有很强的操作性和适用性，也能调动最高人民检察院和地方人民检察院的积极性。具体操作而言，对当前《政府信息公开条例》的适用范围进行扩展，将检察机关事务信息的公开作为《政府信息公开条例》的内容之一。可以将人民监督员公开程序、检察机关公开审查程序、检察告知程序等法律监督信息纳入诉讼法体系，由三大诉讼法专章明确规定。将刑事执法过程信息公开的程序纳入办案程序之中，作为办案工作的一部分，这样就实现了法律等级的提高，有助于增强公开效力[9]。

(四)实现检务公开办理程序法治化

党的十八届三中、四中全会都对完善司法责任提出了明确要求。司法责任制改革的基本方向就是促进办案组织高效率运转，高质量办案，实现路径上就是让办案链条中各层级发挥主动性，层层负责，避免事事由领导决定、高度集权的弊端，做到明确分工，有责必究，有过必罚。目前，检务公开流转程序是按照内部工作事项进行内部审批流转，属于工作事项之一，不属于办案程序。检务公开法治化改革的方向就是将检务公开纳入办案程序之一，实现司法责任制，改革首先要对检务公开流程进行办案业务程序性改造，主要涉及对办理主体、办案权限、办理期限、答复内容、法律文书等问题加以明确和细化，改变其目前事项化，而非办案化的现状，进而实现检务公开法治化。目前，江苏、贵州省检察机关对检务公开业务流程改造进行了积极探索，取得了较好的社会效果。改造完毕后，就要细化权利清单，落实责任人，按照“谁决定谁负责”落实司法责任制。特别是对应当公开而没有公开，或不应当公开而公开，造成严重后果的，要予以司法责任追究。

(五)完善妨碍检务公开的救济机制

西方法谚有云：“无救济即无权利”，就是说没有救济的权利就不是权利[14]。在完善检务公开制度时，不仅要规定检务公开是检察机关的法定职责和义务，同时还要规定未履行公开职责的追责和救济渠道，如此才能确保检务公开取得实效。要真正将公民享有的知情权、监督权由应然状态转变为实然状态。根据救济方式的不同，检务公开信息可以分为涉诉性信息和非涉诉性信息。涉诉性检务信息主要是检察机关在案件诉讼过程中产生的信息，主要包括四大检察十大业务过程中形成的与当事人和其他诉讼参与人权利息息相关的各类法律监督信息，对这类信息不公开的救济主要通过《刑事诉讼法》及相关司法解释来实现，这要作为办案程序的重要组成部分。非涉诉性信息主要是检察活动中产生的如检察政务信息、检察队伍信息等面向公众应公开的信息。对此类信息，可向办案检察院提出申请或向上级检察机关提出复核来实现救济。同时，检察机关还应将检务公开工作纳入整体检察工作绩效考核范围，将检务公开工作落实情况作为检务督察的内容，定期督察和通报，确保检务公开各项措施落到实处。

四、结语

检务公开作为我国司法改革的重要内容之一，体现了我国社会治理体系和治理能力现代化的水平。检务公开的范围和时机是检务公开的核心内容，其平衡点就是公平正义的价值追求，公平正义的具体量化标准就是对基本人权的保护。下一步，需要结合检察机关实际，进一步探讨例外的具体范围和及时的准确界定，特别是案件信息公开的具体内容和时机，以期实现打击犯罪和保障人权的平衡。