宋效峰

(安徽财经大学 法学院， 安徽 蚌埠 233030)

在全球化时代，公共卫生领域面临的传染病问题已然成为当今风险社会的突出体现。从“非典”、禽流感、埃博拉病毒、中东呼吸综合征、寨卡病毒到新冠肺炎疫情，各种疫病对于人类社会的可持续发展构成了巨大威胁，卫生治理已进入本世纪全球治理的优先议程。在高度相互依存的“地球村”背景下，传染病全球化往往使各国一损俱损，也从反面凸显了加强全球卫生治理的紧迫性。作为全球治理的一个重要领域，全球卫生治理旨在通过一定治理机制来协调和促进国际社会的卫生合作，最终增进与人的安全和健康有关的国际公益，其具有达成价值观念共识、制定相应规则、实现治理多元化、动员和分配资金、提供领导和协调等基本功能[1]。但当前全球卫生治理存在着主体责任缺失、制度碎片化、卫生公共产品供给不足等问题，特别是一些国家从多边主义退却，逆全球化现象兴起，更是加剧了现有全球公共卫生体系的脆弱性。在这种形势下，中国秉持共商共建共享原则，积极参与全球卫生治理，倡导构建人类卫生健康共同体，为全球治理前景注入了更多建设性和确定性因素。

一、中国已成为全球卫生治理的深度参与者

与全球治理其他领域相比，全球卫生治理除了具有跨国性、主体多元性、领域联动性、机制多样性等特点，还具有突出的功能性、专业性和公益性等特点。作为当今世界最有代表性的新兴大国，中国致力于做世界和平建设者、全球发展贡献者和国际秩序维护者，参与全球卫生治理与其对外战略取向高度契合，并完全符合负责任大国的角色定位。历史地看，中国在全球卫生治理发展进程中既是接受者又是贡献者，但本世纪以来角色重心明显在向后者转移。这与中国对全球治理的总体参与逻辑是一致的——随着本世纪自身的快速发展及其与外部世界的互动呈现新特点，中国经历了从早期较为被动或边缘性参与到主动参与甚至引领全球治理的转变。

(一)参与全球卫生治理是中国和平发展的必然选择

综观国际社会围绕着卫生问题的合作进程，大致经历了主权国家合作启动期、国际卫生治理基本制度形成期、国际卫生体系向全球卫生治理转化期以及全球卫生与全球发展议程结合期等4个阶段[2]，最终形成了目前以世界卫生组织为中心的全球卫生治理体系。全球卫生治理体系发端于19世纪中后期欧洲国家关于传染病国际管控的合作，其后经历了向美洲、亚洲等更广泛地区的扩展，并于20世纪初先后形成了泛美卫生局、国际公共卫生局(OIHP，也译为“国际公共卫生办公室”)以及国际联盟卫生组织等多边机构[3]。第二次世界大战结束后，联合国体系内的世界卫生组织于1948年在日内瓦成立，完成了对上述国际卫生机构及其职能的整合，从而开启了全球卫生治理的新时代。

在当代，以世界卫生组织为代表的全球卫生治理机制也在不断通过自身改革来适应全球卫生安全形势的变化，其关注的议题从推动传染病国际防控、开展卫生技术研究逐渐拓展至倡导初级保健和健康促进等领域。其标志性事件是1978年国际初级卫生保健大会通过了《阿拉木图宣言》，提出国际社会应当把推进初级卫生保健纳入全球发展议程。冷战结束后，全球化的迅猛发展一方面加强了各国的相互依赖和利益融合，另一方面也给全球卫生治理带来新的挑战。艾滋病、疟疾、结核以及非传染性疾病等长期威胁尚未根除，各种新的传染病威胁又接踵而至，所引起的全球公共卫生事件严重危及人类健康与生存安全，影响各国社会经济的有序发展。公共卫生问题已不仅是一国内部事务，任何一个国家或地区的疫情都有可能升级为全球性危机，从而对国际社会带来难以预料影响的“黑天鹅”突发卫生事件，因此遏制或根除传染病已经超出一个地区乃至国家能力所及的治理范围。在2005年世界卫生大会通过的《国际卫生条例》中，最重要的内容就是规定了各成员国有义务即时监测和及时通报任何符合“国际公共卫生紧急事件”标准的情形[4]。

(二)中国逐渐成为全球卫生治理的深度参与者

中华人民共和国成立70余年来，其卫生外交经历了从面向部分国家的初步开创阶段到加入世界卫生组织这一多边机构后的变革调整阶段，再到本世纪初以来日益全方位参与直至积极引领全球卫生合作的深入发展阶段[5]。一般而言，只有参与进去才能够对相关全球治理机制产生更深刻的影响。作为联合国的一个重要专门机构，世界卫生组织是在中国与巴西代表的共同动议下成立的，可以说中国是世界卫生组织的创始成员国之一。但由于历史原因，直到中国在联合国的合法席位得到恢复后，1972年第25届世界卫生大会通过决议，中国在世界卫生组织的合法席位才得到恢复。受制于自身实力、相关理念等各种主客观因素，早期中国对全球卫生治理的参与很有限甚至是比较边缘化的，且主要局限于对外援助范畴。尽管中国在世界卫生组织的合法席位得以恢复为中国参与全球卫生治理提供了更广阔的制度平台，使其不再游离于国际卫生机制之外，但最初中国与相关多边机制的合作水平仍然较低，主要处在彼此试探与共识磨合的状态。

改革开放以来，中国对全球多边机制的参与不断深入，与世界各国的相互依存加深，越来越全方位地融入国际体系，对于卫生等功能领域的全球治理参与态度更是积极。1978年，中国与世界卫生组织签署《卫生技术合作备忘录》，这是中国更为实质性地参与该多边机制的一个重要里程碑。此外，中国与联合国人口基金会、联合国儿童基金会、国际红十字会等相关政府间或非政府国际机构在卫生议题上的合作也在不断加强。这种趋势在本世纪继续得到强化，其中2003年发生的对“非典”(SARS)危机的合作应对是一个重要的分水岭。这反映在中国与相关国际组织的关系上，中国在其中的话语权不断增强，越来越多的中国籍人员出任这些多边机构的中高级职务。特别是在中央政府大力支持下，来自中国香港的陈冯富珍在2007—2017年成功出任世界卫生组织总干事。2017年1月，习近平主席访问世界卫生组织总部并会见该组织总干事，这是历史上第一位到访该组织的中国最高领导人，突显了中国对全球卫生事业的重视与支持，也反映了中国将以更加主动的姿态参与全球卫生治理。

(三)中国参与全球卫生治理的动力因素

首先，国家利益是推动中国参与全球卫生治理的内在因素。在全球化时代，中国国家利益的具体内涵也变得更加丰富。其中，随着中国公共卫生事业的发展，所面临的卫生安全问题也变得突出。中国政府将“健康中国”提升到国家战略高度，2016年先后召开了全国卫生与健康大会、第九届全球健康促进大会。在同年中国政府发布的《“健康中国2030”规划纲要》中，提出要积极推进卫生健康领域的国际合作；参与全球卫生治理与中国卫生健康事业的发展是不可割裂、相互促进的关系，中国民众的健康福祉也能够从国际合作中受益。例如，自1982年开始，“中国—世界卫生组织双年度合作项目”对于促进中国的全民健康水平产生了积极作用。2000年，“全球疫苗免疫联盟”开始支持中国在中西部贫困县进行肝炎疫苗的引进工作。除合作应对传染性疾病外，随着中国经济社会的发展，世界卫生组织与中国合作的重心逐渐转移到快速工业化和城市化所带来的卫生健康问题上。2004年，中国卫生部和世界卫生组织签署了加强卫生合作与交流的谅解备忘录，除公共卫生优先事项和控制包括艾滋病、结核病在内的主要传染疾病外，还把烟草危害控制等非传染病领域也纳入合作重点。

其次，中国还秉持正确义利观，寻求“达则兼济天下”，通过对全球卫生治理的参与来弘扬国际道义，彰显世界情怀，促进全球卫生公平。中国不仅是全球卫生治理的受益者，还把“利己”与“利他”统一起来，在“有取”的同时也“有予”，把自身利益寓于国际社会共同利益之中，从而超越了狭隘的民族利己主义。随着本世纪中国经济实力的快速上升，国际社会对于中国在全球治理中发挥更大作用的期待也在升高。在这一过程中，2003年SARS引发的全球性公共卫生危机，对于中国深度参与全球卫生治理产生了激励作用；而其后发生的禽流感危机和埃博拉疫情，则使中国进一步向该领域的“积极治理者”转变。在外部压力与自我期许的共同作用下，中国在全球卫生治理中趋于积极有为，其卫生外交能力不断提升，从而塑造了更具建设性、更为负责任的参与者形象。

二、中国日益成为全球卫生公共产品的新兴供给者

当前，中国已不再是全球卫生治理的一般参与者和接受者，而是日益成为主动塑造者和供给者。鉴于世界尤其是发展中国家的许多卫生健康需求只能通过相关公共产品的有效供给才能得到满足，作为全球卫生公共产品新兴供给者，中国通过全球多边机制、南南合作机制、区域和跨区域机制以及双边合作机制，开展多层次、立体化的供给[6]。

(一)大力提升全球多边供给水平

在全球层次上，中国支持加强世界卫生组织的权威性，并向其提供更多可支配资源，缓解其融资压力，以发挥其在全球卫生公共产品多边供给中的核心作用。为此，中国在缴纳会费和提供捐赠两方面作出贡献：2020—2021年度，中国的会费份额由上一年度的7.92%升至12%，跃居全球第二；仅2020年上半年，中国就已向世界卫生组织捐款累计5 300万美元。此外，中国还向抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金，流行病防范创新联盟(CEPI)和全球疫苗免疫联盟等提供资源。中国曾经是全球基金的最大受援国，从中获得近9亿美元的资金支持，所采购的低价有效药品和诊断工具惠及大量艾滋病、结核病和疟疾患者。如今作为援助国，2011年中国疫苗国家监管体系首次通过世界卫生组织评估，为通过疫苗出口向全球疾病控制作贡献打下基础。目前，已有7种中国生产的疫苗产品通过世界卫生组织预认证[7]，这些疫苗价格低廉，对于低收入国家而言可及性强，已销往全球十几个国家和地区。在支持全球卫生应急能力建设方面，中国积极响应世界卫生组织有关倡议，依托上海、成都等地的优质医疗资源组建了数只中国国际应急医疗队，并通过了世界卫生组织的认证。中国还同联合国合作在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽，以保障抗疫物资供应链，并建立运输和清关绿色通道。以2014年抗击埃博拉疫情为例，中国迅速作出反应，向疫区及周边共13个国家先后提供了5轮援助，包括派出大量医护人员、提供先进实验室等基础设施和全力参与研制埃博拉病毒诊疗药物，堪称全球卫生应急公共产品供给的典范。此外，中医药已传播到全球180多个国家和地区，为促进人类健康作出独特贡献。

在当前抗击全球新冠疫情方面，中国与世界卫生组织分享疫情信息和抗疫经验，建立了开放性的新冠肺炎疫情网上知识中心。此外，中国还与流行病防范创新联盟等国际机构开展科研合作，推动疫情防控信息共享，促进全球公共卫生数据信息平台建设；并搭建了供全球科研人员使用的“新型冠状病毒肺炎科研成果学术交流平台”。中国科学院则面向全球用户发布了“2019新型冠状病毒资源库”，建成“新型冠状病毒国家科技资源服务系统”与“新型冠状病毒肺炎科研文献共享平台”。在人道主义援助方面，截至2022年5月上旬，中国已累计向153个国家和15个国际组织提供了急需的抗疫物资援助[8]。中国还向国际社会郑重承诺：中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。为此中国宣布支持新冠肺炎疫苗知识产权豁免，并支持世界贸易组织等国际机构就此作出决定。截至2022年3月，中国已累计向120多个国家和国际组织提供了约22亿剂新冠肺炎疫苗。

(二)创新和完善新形势下的南南合作供给

长期以来，发展中国家是中国外交的基础，中国重视通过南南卫生合作向发展中国家供给相关公共产品。特别是非洲等一些发展中国家公共卫生体系薄弱，为更好地实现全球卫生公平，中国向它们提供卫生发展援助，支持其疾病防控能力建设。从1963年起，中国便开始对阿尔及利亚等一些非洲国家提供医疗卫生援助，包括派遣援外医疗队、捐赠医疗设备和药品、援建医疗卫生设施等。迄今，中国已先后向70多个国家和地区派出过援外医疗队，诊治患者累计达数亿人次。特别是中国作为抗疟药青蒿素的最大生产国，使撒哈拉以南非洲地区多国民众从中受益。此外，2003年以来，中国还每年面向发展中国家医疗卫生人员举办数十期培训班。

在新形势下，中国将对发展中国家的医疗援助纳入全球卫生治理框架，积极探索援外医疗创新，援助方式更趋多样。中国2014年大力援助西非国家抗击埃博拉疫情，也是中国将成建制参与全球卫生集体行动与南南卫生合作相融合的生动实践。2015年，中国在联合国系列峰会上宣布为发展中国家提供100所医院和诊所、实施100个“妇幼健康工程”等重大卫生援助举措。在2018年中非合作论坛北京峰会上，中国发起中非“健康卫生行动”。 在2020年中非团结抗疫特别峰会上，中方宣布继续全力支持非洲国家抗疫行动，加快落实中非合作论坛北京峰会成果，将合作重点向健康卫生等领域倾斜。2021年11月，习近平主席在中非合作论坛第八届部长级会议主旨演讲中提出，中非将共同实施包括卫生健康工程在内的“九项工程”。中国重视从发展根源上解决全球公共产品的供需矛盾，在某种意义上比西方国家更理解发展中国家的需求偏好。近年来中国对发展中国家的援助在向后者的公共卫生能力建设方面扩展，并真实亲诚地对待它们，本着“受援国需要、同意、参与”的原则，积极探索自身经验与受援国国情的融合。

(三)挖掘区域与跨区域机制的供给潜力

中国通过相关的区域与跨区域机制，实现国际卫生公共产品供给的创新。其中，“一带一路”建设在国际卫生公共产品供给方面潜力巨大。中国提出打造“健康丝绸之路”，积极推进卫生合作对接，着力打造整体性、网络化的卫生治理制度架构，并推动对卫生健康基础设施、相关能力建设等领域的投入。作为世界卫生组织多边治理模式与“一带一路”卫生治理框架相融合的创举，2017年中国政府与世界卫生组织签署《关于“一带一路”卫生领域合作的谅解备忘录》以及《关于“一带一路”卫生领域合作的执行计划》，以提高沿线国家卫生应急、传染病防治等卫生安全水平。中国国家卫健委制订了《深入推进“一带一路”卫生健康交流合作指导意见(2018—2022)》，积极引导区域卫生合作。2021年，中国还发起“一带一路”疫苗合作伙伴关系倡议，迄今已有30余国加入进来。

在亚洲等我国周边区域，还存在着中国—东盟卫生部长会议、大湄公河次区域卫生合作机制、上海合作组织卫生部长会议、中阿(拉伯国家)卫生合作论坛等，中国通过这些机制向合作伙伴积极提供区域卫生公共产品，在传染病区域联防联控机制建设方面作出了贡献。其中，中国通过“东盟+”这一东亚主要区域合作机制，2005年推动通过《关于预防、控制和应对禽流感的东亚峰会宣言》，推动“10+3”(东盟与中日韩)卫生部长会议就应对传染病问题建立区域公共卫生应急联络机制，以及在“10+1”层面上成立“中国—东盟公共卫生合作基金”并为之承担了主要出资责任。中国还推动上海合作组织加强卫生合作，2009年在北京举行的成员国政府首脑理事会会议上通过的《上合组织地区防治传染病联合声明》，决定加强信息通报与医疗互助等合作。2010年，上合组织成员国首届卫生部长会议召开。2018年，上海合作组织在北京召开了首届上合组织医院合作论坛，中方还发起成立了上合组织医院联盟。同年，在青岛举行的上合组织成员国元首理事会会议上，通过了《上合组织成员国元首关于在上合组织地区共同应对流行病威胁的声明》。

在跨区域层面，中国积极通过金砖国家合作机制促进全球卫生治理。2011年，在北京召开了首届金砖国家卫生部长会议，讨论了应对传染和非传染性疾病等公共卫生安全问题。金砖国家倡议提高疾病救治能力和医疗服务水平，并鼓励利用信息通信技术提高公共卫生应对能力；金砖国家成立了结核病研究网络，通过药品研发手段提升集体应对水平；2018年，金砖国家又提出建立疫苗研发中心的目标。2017年，中国倡导金砖国家构建“健康命运共同体”，具有先行先试的重要意义。2021年5月，金砖国家疫苗研发中国中心成立，该中心由北京科兴中维公司承担建设，以推进金砖国家在疫苗联合研制、合作生产、标准互认等方面的工作。

(四)开展常态化的双边合作供给

传统上，中国比较侧重以双边合作方式供给国际卫生公共产品，并在这方面积累了丰富经验。在新形势下，中国正在把这种“点对点”的医疗援助模式更好地融入全球卫生治理进程。为此，中国与其他国家在已有双边交流合作机制框架下举办卫生政策对话，协商确定具体援助项目，进一步拓展和创新在卫生领域的合作，更广泛地惠及对象国民众的健康。例如，中国商务部、中国疾病预防控制中心牵头帮助塞拉利昂建设西非热带病防治和研究中心，与埃塞俄比亚等15个亚非国家建立对口医院合作关系，与马拉维共和国等非洲国家签署医药卫生合作协议，以及先后派遣卫生专家组援助安哥拉应对黄热病、圭亚那防控寨卡病毒、马达加斯加抗击鼠疫。特别是2020年，中国援助伊朗、伊拉克、柬埔寨、意大利、塞尔维亚、埃塞俄比亚、阿尔及利亚、苏丹、委内瑞拉等众多国家抗击新冠肺炎。

三、中国致力于成为全球卫生治理体系变革的引领者

当前，全球卫生治理体系面临着巨大的改革压力，涉及治理理念转变、治理主体调整、治理客体重心转移、治理规则创新以及治理动力再塑造等问题。同时，国际政治权力因素也对现有全球卫生治理机制造成消极影响，甚至在某种意义上造成公共产品的“私物化”现象，例如2020年7月，美国特朗普政府以世界卫生组织处理疫情不力等为由宣布从中退出。不过，即便一些既有大国不能或不愿为全球治理承担应有国际责任，中国也会携手国际社会凝聚价值共识，促成责任共担、利益共享的集体行动，以合作维持相关多边机制的运转，并推动该机制平稳变革，从而使世界避免因领导力缺失而掉入秩序动荡、公共产品匮乏的“金德尔伯格陷阱”。无疑，这一前景对于中国在全球卫生治理中的角色特别是规范能力提出了更高的要求。

(一)发挥人类命运共同体特别是卫生健康共同体理念的引领作用

中国倡导的人类命运共同体思想是基于人类社会存在共生性关系的现实，自觉把自身发展与世界发展相统一，肯定并维护人类社会的共同利益的，这可以成为不同行为体参与全球卫生治理的共同价值基础。在全球化时代，人类社会面临的疫病等风险具有更强的复杂性、不确定性和迅速蔓延性。人类命运共同体思想对此有着深刻体会，并充分认可世界风险社会中的全球公共性、相互依存性——所有的国家和群体都是相互依存的，“我者”的发展与“他者”的发展紧密地连为一体[9]。这一思想是中国为国际社会贡献的重要理念产品，其具有突出的道义感召力，体现了中国参与全球卫生治理的鲜明价值追求。可以说，全球卫生治理是构建人类命运共同体的具体实践，后者在某种意义上是前者的终极目标指向。

为进一步凝聚国际社会合作应对全球公共卫生挑战的共识，在2020年举行的第73届世界卫生大会视频会议开幕式上，习近平主席倡议“共同构建人类卫生健康共同体”。在同年6月中国政府发表的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书中，也呼吁建设惠及全人类、高效可持续的全球公共卫生体系，构建人类卫生健康共同体。2021年5月，习近平主席出席全球健康峰会并提出5点意见，为构建人类卫生健康共同体勾勒出基本架构：坚持人民至上、生命至上；坚持科学施策，统筹系统应对；坚持同舟共济，倡导团结合作；坚持公平合理，弥合“免疫鸿沟”；坚持标本兼治，完善治理体系[10]。作为人类命运共同体理念的有机组成部分及其在公共卫生领域的生动诠释，人类卫生健康共同体是关于维护人类公共卫生和整体健康福祉的重要理论创新，是全球卫生治理的中国智慧和共同方案[11]。构建人类卫生健康共同体倡议是新时代中国参与并引领全球卫生治理变革、为国际卫生秩序构建而提供的一种新理念和新路径，在实践层面上需要克服既有国际制度体系的对抗性、碎片化因素所造成的集体行动困境，补齐全球卫生治理的短板[12]。为此，在人类卫生健康共同体确立的目标和路径指引下，国际社会需大力发展全球卫生伙伴关系，在共商共建共享原则基础上深入推进全球卫生治理，为构建人类卫生健康共同体夯实基础，从而形成以该共同体理念为核心的包容、开放、公正的新型全球卫生治理体系。

中国坚持以民为本、生命至上，始终秉持构建人类命运共同体理念，既对本国人民生命安全和身体健康负责，也对全球公共卫生事业尽责。在长期实践中，中国的国内卫生治理体系形成了成熟的经验模式，在参与全球卫生治理过程中积极推动“中国之治”与“全球之治”的良性互动。从早期“赤脚医生”制度对于基层群众基本医疗卫生需求的有效满足以及开展全民参与的爱国卫生运动，到国内疾病控制和健康促进等方面取得的新进展，中国的卫生治理经验得到了世界卫生组织等全球多边机构的肯定。中国特色的医疗卫生制度和体系，包括对传统医学资源的挖掘利用，对于国情类似的广大发展中国家具有很强的借鉴意义。例如，中国建立的国家热带病研究中心，被确定为世界卫生组织热带病合作中心。特别是此次抗击新冠肺炎，更是彰显了中国的治理优势；其成功经验向国际社会的积极“外溢”，有助于增强全球合作抗疫的能力与信心。

(二)积极影响和塑造相关国际制度与规则的发展取向

当前，中国正从全球卫生治理的一般参与者向规则制定者加快转变，制度建构能力日益增强，这在很大程度上反映一个国家的号召力与塑造力。国际制度是全球治理的核心，全球公共卫生治理需要多种行为体的参与，而这离不开国际制度与规则的规范、协调和约束作用；否则，全球公共卫生集体行动将难以达成。全球卫生治理本质上就是不同行为体为了解决跨国卫生问题特别是应对全球健康危机而建立的一系列机制，但当前相关多边国际机制尚不完善，松散化和碎片化特点较为突出，建章立制工作仍需推进。这客观上为中国提升自身的制度话语权、塑造全球公共卫生议程提供了空间和机遇，从而日益成为一些新兴制度及规则的倡导者。

作为全球卫生治理规范倡导者，中国首先旗帜鲜明地支持多边主义，支持世界卫生组织等相关国际机构就其运行机制等问题作出必要的改革，从而提升其针对新形势和新议题的治理能力。中国作为世界卫生组织、联合国艾滋病规划署以及抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金理事机构的成员，积极参与全球卫生政策与治理问题的讨论，在多边谈判中利用自身主要利益攸关方的地位影响全球卫生标准及规则制定，日益成为卫生国际规则体系的重要建设者。特别是通过倡导全球卫生立法以及参与全球卫生执法，来引领全球卫生领域的良法善治。中国是唯一同时担任世界卫生组织和世界粮农组织法典委员会(食品添加剂法典委员会和农药残留法典委员会)主持国的发展中国家，在一些国际法典标准的起草工作中发挥了主导作用[13]。中国还向世界卫生组织及其他相关国际机构派出更多中国人员甚至出任这些机构的中高级职位，越来越多的中国专家为相关标准、规范、指南制定提供技术咨询。从拓展制度建设的路径来看，中国重视通过二十国集团、金砖国家等新兴机制以及“一带一路”国际合作平台，影响全球卫生治理的议题设置、机制改革等，提升发展中国家及新兴国家群体在全球卫生治理中的话语地位，从而推动全球卫生治理基本理念、机构建设和制度设计的更加合理化。

四、中国在全球卫生治理中发挥更大作用所面临的挑战与对策

着眼于历史大变局中的中国与世界，当前全球卫生治理可谓危机与变革因素交织，甚至出现了一些前所未有的挑战，考验着中国的参与智慧与策略。下面从环境因素、治理客体、治理主体等几个方面入手，探讨中国如何积极应对挑战、化危为机，在全球卫生治理中进一步展现负责任大国担当。

(一)积极应对世界不稳定性不确定性上升带来的不利影响

2020年新冠疫情在全球的蔓延，使当前全球卫生议题处在国际社会关注的焦点位置，对于中国参与并引领全球卫生治理的能力也提出了更复杂的挑战。从外部环境看，有些国家囿于自身的单方利益和意识形态因素，对于中国所发挥的作用抱有怀疑或偏见，甚至借疫情对中国污名化。这导致了严重的卫生问题政治化现象，个别大国甚至重返单边主义的治理方式，不惜破坏国际卫生合作、损害全球公共利益。反映在社会层面上，一些西方国家的精英人士也对中国的抗疫援助行为抱有猜忌甚至滥加指责——诸如“赎罪论”“控制论”，这在很大程度上误导了相关国家的国内舆论乃至国际舆论。

对此，中国首先需要在全球卫生事务中坚决维护多边主义理念和原则，支持联合国及世界卫生组织在全球卫生治理中发挥核心作用，旗帜鲜明地反对把全球卫生事业权力化、政治化、工具化的做法。为此，中国倡导构建新型国际关系，寻求合作共赢，协调彼此在全球卫生领域的利益关系。对于全球卫生治理领域中的霸权思维与行为，可在继续强化现有多边机制的权威特别是约束力的基础上，通过推动相关国际制度建设、加强国际卫生法治合作来限制其消极影响。在策略上可积极争取周边国家、发展中国家及“一带一路”沿线国家的支持，围绕构建人类卫生健康共同体目标加强合作、先行先试，为实现全球层面的更广泛认同奠定基础。同时，应积极提升中国在全球卫生领域的国际话语权，以营造更为有利的国际舆论环境。这就需要着眼于国际社会特别是西方国家舆论传播的特点，用更恰当、有效的方式向受众阐释中国的抗疫经验和卫生援助支持，着力塑造中国在全球卫生治理中负责任、讲道义的大国形象。

从自身的能力建设来看，可积极借鉴世界上一些主要大国制定与实施其全球卫生治理战略的成熟做法，在统筹国际国内两个层面的基础上尽快制定新时代中国的全球卫生战略[14]，打造跨部门协调性更强、地方政府参与能力更高、内涵更加系统化、资源更为整合的实施体系，以最大程度地发挥自身在治理体制和物质资源等方面的比较优势。当前抗疫常态化的形势更凸显了推出这一全球卫生战略的必要性，全球卫生战略应包含参与全球卫生治理的核心理念、角色定位、相关主体、行动措施手段以及中长期目标规划等，并在实践层面确立必要的战略稳定性与策略灵活性。在此基础上，中国卫生外交将进一步摆脱旧有的援外模式路径依赖，在公共产品供给等方面实现更大的体制与范式创新，通过积极履行国际责任及发展合作伙伴增强在全球卫生治理领域的影响力。

(二)统筹考虑全球卫生治理与全球治理其他领域的关系

从发展趋势看，全球卫生治理与发展、贸易、安全、环境、人权等相关领域的全球治理之间在机制与议题上交叉渗透，联系日益增强，议题相关性的日益凸显对全球治理逻辑变革提出了迫切要求。例如，药品研发技术创新与药品可及性涉及知识产权贸易相关规则，《关税与贸易总协定》也允许各成员方为保护人类生命健康而采取必要措施，大气、水污染等环境治理更是与人的健康直接相关。特别是卫生治理与全球发展议程的结合更加紧密，卫生健康议题已成为联合国《2030年可持续发展议程》的重要目标，健康的促进也有赖于可持续发展的实现程度。这就形成了全球卫生与全球发展等相关领域之间的联动效应，影响全球卫生安全的来源也变得更加复合化。特别是当前动物源性新发疾病的传播风险使得生物安全的重要性凸显，生态环境治理与人的健康的关联度上升，物种保护、生态安全等议题升温。

有鉴于此，中国需要秉持系统思维和全局观，更为整体性、动态化地看待全球卫生治理，加强与贸易、环境、金融等相关领域多边机构的合作，积极推动卫生交叉议题领域治理规则的制定。为此，需要在具体实践中树立并贯彻“大健康”或“一体化健康”(One Health)新理念，协调推进卫生治理与发展、环境气候等相关领域的治理，与国际社会携手探索多领域协同的综合治理新路径，在可持续发展范式下推动全球卫生治理的转型创新。同时，需要从战略高度积极应对日益凸显的生物性威胁，统筹考虑国家与全球层面的卫生安全、生物安全、粮食安全和生态环境安全诸领域所面临的挑战，在全球卫生治理进程中更为系统均衡地推进全球卫生安全。作为这方面的重大举措，习近平主席在2021年第七十六届联合国大会一般性辩论上提出了“全球发展倡议”，其中突出了以人民为中心的发展目标，并把抗疫和疫苗作为重点合作领域之一，从而体现了全球发展命运共同体与人类卫生健康共同体构建协调共进的价值归依，即通过共同发展为世界各国人民的生命健康权保障奠定扎实基础。

(三)积极顺应治理主体多元化的发展趋势

当今，全球卫生治理越来越超出主权国家中心范式，政府间国际组织、非政府国际组织等非国家主体日益成为重要的集体行动参与者。前者如联合国艾滋病规划署、联合国儿童基金会、联合国难民署、联合国人口基金、世界银行等，后者如盖茨基金会、国际红十字会、医师无国界组织、国际救援委员会等。此外，20世纪末21世纪初以来还出现了一些政府与民间合作的新型国际机构，如全球疫苗免疫联盟(GAVI)以及抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金。由此围绕着全球共同利益的发展，全球卫生治理发展成为典型的多边主义领域，并体现为治理主体的多元性和专业性、治理方式的多层次性、治理机制的灵活性以及治理产品的公共性。对于传统上较为倚重政府间外交的中国来说，还需要进一步历练官民之间、民民之间的多维互动，扩大与全球卫生治理多方主体及利益相关方的合作和政策协调，通过三方合作等形式沟通卫生领域的南南合作与南北合作，从而提升自身的全球卫生外交能力。作为这方面的新进展，2020年10月中国同全球疫苗免疫联盟签署协议，正式加入由全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织和流行病防范创新联盟共同创立的“新冠肺炎疫苗实施计划”；2021年8月，中国发起的新冠疫苗合作国际论坛首次会议召开，旨在推动疫苗生产研发国家、企业及其他利益攸关方共同参与全球疫苗公平分配。

治理主体发生的上述趋势变化，深刻影响了全球卫生治理的运行规范、沟通方式及相关机制。特别是非政府组织往往具有参与形式灵活多样、基层渗透力更强等特点，它们在信息获取、专业特长和资金筹集、帮助提升国家形象等方面的能力也不可小觑。其中，越来越多的非政府组织通过捐款、提供技术支持或实施项目等方式直接参与全球卫生治理，也有一些通过与主权国家或政府间国际组织合作、与联合国建立咨商关系等方式，进入全球卫生治理体系的更内层。比较来看，发达国家往往有众多非政府组织活跃在全球卫生治理领域，这些非政府组织在某种意义上配合着本国的卫生外交。而当前中国卫生领域的社会组织发展尚处在初级阶段，总体上跨国行为能力偏低，能够“走出去”开展卫生服务项目、参与国际医疗援助的民间组织则更少。这就造成了中国在参与全球卫生治理时渠道过于单一，缺乏能够与国外非政府组织、基金会及公私伙伴关系等非政府主体开展对话合作的国内对应力量，难以更好地适应全球治理主体多元化的趋势。为此，中国需要进一步培育相关领域的社会组织，鼓励更多有能力的民间主体参与到全球卫生治理中去，发出它们的声音，使之能够与国家层面的卫生外交相呼应。这有助于拓展中国参与全球卫生治理的深度与广度，促进形成官民互补、立体多元的参与模式，进而提升中国全球卫生外交的软实力。

五、结语

全球卫生治理是一个典型的全球公共领域，它突出反映了各国相互依存、命运与共的关系，并日益把各国国内层面的治理与全球治理贯通起来，以共同应对传染病等全球卫生挑战。着眼于中国与国际社会的互动过程，可以发现中国在当前全球卫生治理中的建设性角色是历史形成的，是中国自身在国内国际两个维度上协同发展成长的逻辑结果[15]。为此，新时代中国在卫生治理领域内外兼修、厚积薄发，正在努力完善国内卫生治理体系并将其打造成全球卫生治理的样板。它不但把本国人民健康置于国家战略高度并积极推进卫生健康治理现代化，而且秉持世界情怀和大国担当，在全球卫生治理领域的作用越来越突出，从而成为人类卫生健康共同体构建的推动者、贡献者和引领者。

当前，中国在全球卫生治理领域的发力点是提供更多全球卫生公共产品，在多边主义基础上推动全球卫生治理体系改革和完善。另一方面，中国参与全球卫生治理的程度与自身现阶段的经济社会发展特别是整体医疗水平是相适应的；基于一个发展中国家的总体定位，其承担国际责任遵循了积极而又适度的原则，而不是一味迎合国际社会的过高期待。由此，以全球卫生治理领域为切入点，深度参与全球治理诸领域，循序渐进地提升新时代中国的全球治理能力，从而扎实推进构建人类命运共同体[16]。