张 苹

(中共宁夏区委党校(宁夏行政学院) 法学教研部，银川 750021)

近年来，水流域生态保护政府间合作成为趋势，黄河流域生态保护也不例外。从“九龙治水”到“攥指成拳”，有政治、经济等多种手段，而最有必要的，就是运用以“定纷止争”为宗旨的法律手段，其中，制定政府间行政协议成为一项必要的措施。

一、黄河流域生态保护政府间行政协议的概念

有关“行政协议”，我国法律已有明文规定。《行政诉讼法》第十二条，将“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”纳入了行政诉讼受案范围，这一规定首次在法律层面将行政协议制度明确下来，但尚未使用“行政协议”这一词语。2019年11月颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，明确使用了“行政协议”这一词语，该司法解释在第一条开宗明义对“行政协议”进行了概念界定，规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，“属于”行政协议。笔者认为，“属于”二字，体现了立法的谨慎，最高人民法院并未将行政协议的签订主体限定在行政机关这一“公主体”与相对人这一“私主体”之间，而是认为“公主体”与“私主体”之间签订的行政协议，属于“行政协议”概念的一部分。这样的理解，也有了将行政机关与行政机关之间，包括政府及其职能部门之间，即“公主体”与“公主体”之间签订的行政协议，纳入“行政协议”概念范畴的可能性。

学界有关“政府间行政协议”也有研究，有学者认为“这类协议既不是共同行政行为也不是行政合同，……是政府实现平等合作的一项法律机制”，笔者赞同这一观点，认为政府间行政协议，是政府及其职能部门之间为实现公共利益，基于平等合作的理念，所签订的具有公法性质的行政协议。实践中，各级政府或政府部门之间为了生态保护等公共利益，签订了大量的行政协议，例如，内蒙、宁夏、陕西三省生态环境厅签订的执法联动协议；甘肃省庆阳市与宁夏回族自治区固原市签订的跨界河流水污染联防联控框架协议；山东、河南两省签订的生态补偿“对赌协议”，等等。

作为中华民族母亲河的黄河，超负荷承载着其所流经九省区的发展，其流量减少、用水困难、生态破坏等诸多问题亟待解决。解决这些问题，政府发挥着非常重要的作用。九省区之间、各省区市县之间，在黄河流域生态保护过程中，难免会因为地方利益的博弈产生利益冲突，导致府际关系的不顺畅，使生态补偿难以实现。黄河流经各行政区域之间通过签订政府间行政协议的做法，能够在很大程度上对生态保护起到相互监督、相互配合、责任共担、效益共享的作用，成为我国跨行政区划政府合作过程中的新型合作模式。

诚如《黄河流域生态保护与高质量发展研究》一书所述，该书在对黄河流域经济社会统计数据进行科学、系统与规范整理的基础上，通过跨学科的协同创新，以数理统计与计量经济学方法、数学建模与系统动力学方法、数据库与社会科学计算实验方法等为技术支撑，探究黄河流域生态保护与高质量发展系统的结构特征、关联关系和时空演变过程，辨析沿线各省区“五位一体”系统的协同机制，设计优化“五位一体”协同发展的有效路径，并通过治理体系构建和政策优化设计，为黄河流域生态保护与高质量发展提供重要支撑。

二、黄河流域生态保护政府间行政协议的效力

签订黄河流域生态保护政府间行政协议，旨在促进黄河流经各行政区域通过合作形成合力，以“一加一大于二”的效果，对黄河流域生态环境进行保护。作为协议，黄河流域生态保护政府间行政协议应当对签约双方产生约束力，这是毋庸置疑的。

通过梳理，笔者发现，黄河流域生态保护政府间行政协议的内容多集中在以下几个方面：联防联治制度的制定与完善、联席会议的召开机制、生态坏境的共同监管与风险隐患共同防控、信息共享、联合执法、跨界应急联动等等，且基本未约定如果不履行该协议，签约双方要承担的法律后果是什么。这就意味着，这些协议多为指导性、倡导性的，指导、倡导政府及其职能部门合作保护黄河流域生态坏境做什么、如何去做。例如，有协议要求签约双方“每年至少召开一次联席会议，会议原则上由签约双方政府交替主持，组织两地相关部门参加，通报各自水生态环境保护作情况及经验，协调解决流域保护过程中遇到的问题”。尽管协议属于倡导性、指导性的软法，其对签约双方的并不具有较强的约束力和强制力，但是签约双方也应当遵守契约精神，按照约定自觉履行协议的内容。

在2020年度国家社会科学基金项目“黄河流域生态保护府际关系法律问题研究”(20CFX067)支持下，对黄河流域生态保护政府间的行政协议有了较为深刻的认识。值得关注的是，由于签约双方是政府及其职能部门，该协议必然涉及签约双方所承担的管理、服务职责，进而辐射到公共利益的维护，因此，其效力如何值得进一步研究。笔者认为，黄河流域生态保护政府间签订的行政协议，并不属于传统意义上的行政行为，而是一种与抽象行政行为比较吻合的政府间新型合作行为。既然其特征更加贴合抽象行政行为，就意味着其不能与法律法规的规定相违背，如果相违背，则应当被定性为无效协议。