戴洪锐

(1.重庆大学 法学院，重庆 400044；2.云南民族大学 法学院，云南 昆明 650054)

“数字化是指数字技术不断深化应用于经济和社会发展的过程。”(1)张新红：《关于数字化与治理能力发展的几个判断》，载《财政科学》2021年第11期。随着数字技术从单一技术实践进化为系统社会转型，数字化生存成为常态，不断引发政府治理手段的嬗变及围绕治理手段的制度革新。(2)章剑生：《数字化时代政府治理手段的变革》，载《浙江社会科学》2022年第1期。习近平总书记指出：“互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程”(3)习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《先锋》2022年第2期。， 必须“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”(4)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)，北京：人民出版社，2019年版，第17页。“推动治理手段、治理模式和治理理念创新”(5)习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，北京：中央文献出版社，2021年版，第437页。。

公共信用建设即为我国在经济、社会数字化转型背景下在市场监管和社会治理上的创新，与以专业征信企业为评价主体、以市场主体履约能力评价与预测为应用场景的征信不同，(6)《征信业管理条例》构建了以信用评价主体为标准进行信用分类的基本模式。参见《征信业管理条例》第二条，中华人民共和国国务院，2013年1月21日发布。社会信用建设以政府为主导，拟建立覆盖“政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信”的“广义社会+广义信用”(7)肖伟志：《“社会信用”的四种界定方式》，载《首都师范大学学报(社会科学版)》2021年第4期。的信用体系。但“政务诚信”“司法公信”与“商务诚信”“社会诚信”性质不同难以遵循同一逻辑展开建设，(8)秦前红，陈芳瑾：《地方信用立法的探索模式研究》，载《法治社会》2021年第4期。使得社会信用建设实践最终侧重于政府对市场及社会主体的失信规制。各地制定地方性社会信用法规时，将“公共信用信息”或作为规范重点，(9)采取这种立法模式的有《上海市社会信用条例》《广东省社会信用条例》等。或直接单独规范。(10)采取这种立法模式的有《浙江省公共信用信息管理条例》《辽宁省公共信用信息管理条例》《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》等。公共信用治理，事实上成为社会信用建设的核心，其描述的是政府以数字技术为基础，以公共信用信息为载体，以公共信用信息归集、公开与分析来评价、惩戒和规训治理对象的治理体系。

在顶层设计的强势推动与数字技术的赋能下，(11)参见《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)。公共信用治理快速发展，(12)以地方性立法为例，通过北大法宝检索，截至2021年12月已颁行省级地方性信用法规15部。也面临一些困境并引发法治质疑。但现有研究多集中于讨论社会信用建设的“整体理解”(13)戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期。及“立法构建”(14)王伟：《论社会信用立法模式的选择》，载《中国法学》2021年第1期。，在内容上还缺乏对公共信用的专门性研究；在视角上多将社会信用建设封闭为法学问题，未深入挖掘深植于其底层的数字技术架构及其对信用治理的形塑能力。不同于其他历史阶段技术对制度变革的有限影响，数字技术对制度的“破窗”迅速且颠覆，(15)马长山：《数字社会的治理逻辑及其法治化展开》，载《法律科学( 西北政法大学学报)》2020年第5期。已成为塑造社会治理模式的关键变量。鉴于此，有必要将研究聚焦于公共信用建设，在数字化视野下探析其治理价值、当下困境和对其的优化，特别是法治优化。

一、公共信用建设的数字技术机制及治理价值

信用规制以减少信息不对称及声誉激励等非刚性机制完成行为约束的做法由来已久，公共信用治理，相比以往，价值在于政府以平台政府建设和法治政府建设为背景，依托数字技术放大自身对海量信息数据的收集与处理运算能力，将信用风险制度性预防、执法强化等行政效能的发挥内嵌于信用工具中，并通过“数据—算法—后果”的技术机制推动法律规制模式前移，呈现出数字技术赋能治理工具创新的技术之维和法治理念下谋求合法化的规范之维，显示出重要的治理价值。

(一)信息模式变革与制度信任构建

改革开放以来的市场化进程使信息不对称等原因引起的有限市场现象日益突出、城市化进程使人格信用不断失效，网络化、信息化、国际化等时代特征加剧和加速了原信用结构的瓦解。商业活动与社会交往中“人”的识别与判断，无法再依托个体时空存在高度统一的现实世界的信息机制及验证架构来实现。(16)[美]劳伦斯·莱斯格：《代码 2.0：网络空间中的法律(修订版)》，李旭，沈伟伟译，北京：清华大学出版社，2018年版，第44～55页。当“人”往“信息人”(17)张雨声：《论“信息人”》，载《上海大学学报》1998年第4期。“数字人”(18)谢新水：《数字技术对人的解析：社会功能与社会失范》，载《浙江学刊》2021年第3期。变迁时，信任机制也须从以人格和身份为基础的关系信任、特殊信任走向公共性的普遍信任、系统信任和制度信任。(19)王若磊：《信用、法治与现代经济增长的制度基础》，载《中国法学》2019年第2期。

公共信用建设是国家提供制度信任的系统尝试。“委托—代理”关系框架下的管制理论的最优模型是在预先设定的信息不对称状态下实现公共利益的最优解。(20)黄璜，成照根：《“互联网+监管”：政策演变与模式划分》，载《电子政务》2019年第7期。数字技术带来的治理变革契机却是对信息不对称的打破。因信用信息对商业交易和社会交往有重大影响，个体无主动披露激励，相反有隐匿动机。政府在实力上、组织上、智力上均比任何单一市场主体具有更强的信息搜集和处理能力，(21)黎江虹：《知识论视域下政府与市场关系之辨思》，载《中外法学》2010年第1期。数字时代尤其如此，其以强制方式介入信息收集与公开具有合理性和必要性。以公司资本制度改革为起点的市场信用监管创新就是样例。当行政国家面临数字社会不断提升的治理要求时，市场信用监管的理念与工具被扩展到社会生活领域。政府通过公共信用信息的归集与公开，为社会提供了更丰富更真实的可用信息选择及更便捷更高效的信息获得方式，为数字社会提供了系统信用和制度信用，重构了社会的信任机制。

(二)政府平台化与执法效能提升

数字时代，社会结构逐渐去中心化和扁平化，以专业化、理性化和非人格化为基本特征。此时，科层制公权力运行模式中偏重工具理性缺乏价值理性、重政府刚性一元监管忽略非政府力量治理参与、重机械效率轻社会效率等特征被放大，引发了不同程度的价值危机、制度危机和绩效危机。(22)丁蕖：《科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第6期。政府通过治理模式的数字化与平台化改革，在信息供给、交互与应用上进行革新，促进政府、市场与社会几个系统间及各系统内部的次级主体间信息流的开放、透明、共享。(23)关婷，薛澜，赵静：《技术赋能的治理创新：基于中国环境领域的实践案例》，载《中国行政管理》2019年第4期。这种改革能有效克服科层制公权力组织的弊病，解决因互联网社会结构的自由、流动、碎片而导致公共决策和社会治理上的信息获取困难、专业知识瓶颈和认知能力局限，(24)陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6期。实现公权力运行扁平化、数字化和高效能。

公共信用治理，依托于政府的数字化与平台化，能有效提升执法效能。“信息化时代下大数据监管、信用风险分类监管等新型规制工具在监管成本、执法效能与行政效率等方面体现出诸多潜在优势。”(25)卢超：《事中事后监管改革：理论、实践及反思》，载《中外法学》2020年第3期。首先，通过公共信用信息的生产，增强了理性人为选择交易对象和设置交易策略所需必要信息的可获得性，帮助其实现交易风险预判和控制。其次，通过声誉机制实现对基于信息不对称的机会主义的抑制，达到“向自我执法提供激励措施”(26)[美]白轲：《测度、评估和奖励: 中国和西方建立社会信用体系的挑战》，戴苗强译，载《互联网金融法律评论》2017年第3辑。。再次，基于对信息的整合、运算形成风险评估，实现监管资源的优化配置和监管措施的针对性提升。最后，通过信用工具整合多元治理主体和治理工具，构建起丰富的治理资源，能有效激发复杂社会中各系统的自我规制和系统间的互动与共治。

(三)算法预测与法律规制模式前移

大数据与算法智能融合后形成对未来的判断并据以配置资源及协调奖惩是数字技术推动社会治理变革的优势所在。“大数据的核心就是预测。”(27)[英]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕，周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第16页。大数据技术使得海量信息的归集和积累成为现实，在充分的信用信息数据基础上嵌入算法，即通过“信用数据—算法—信用分析评价”的结构，能形成对信用主体直观的信用判断。通过机器的自主学习不断优化算法，信用评价及风险预测功能得以不断强化。

算法预测带来的前瞻性结论能改善法律的实施：将数智化社会法律的介入路径由“行为后”(“裁断行为后果”)转向“行为前”(“塑造行为逻辑”)。(28)齐延平：《数智化社会的法律调控》，载《中国法学》2022年第1期。此时法律规制模式就会从单一的事后惩戒转向基于预测的事前规制，在事前对信用主体的行为进行塑造与干预，实现事前、事中、事后法律规制的系统互动。换言之，在信息社会语境下，法律体系的变革从社会治理收益最大化的角度可以理解为早期介入和积极预防。(29)安柯颖：《信息社会预防性刑法观的犯罪化运用及控制——以网络信息法益扩容为视角》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。在极具创新性的商事监管领域，数字技术驱动法律规制模式前移不断变成现实。在金融市场，监管机构不仅在监管中实现了数据获得、信息反馈和指令的同步实时展开，还能对未来形成预判并将监管前移。(30)杨东：《监管科技：金融科技的监管挑战与维度建构》，载《中国社会科学》2018年第5期。在市场监管领域，数据和算法驱动的自动化决策可将个体的线上、线下数据进行整合，形成对主体行为偏好的精准预测和评估，然后将其类型化并进行信用分级，同步实现了监管资源的科学配置和监管精准性及有效性提升。另外，监管部门通过对已发生风险的共性分析，能提炼出风险预警模型，从而实现对同类风险企业的全面监测，实现从事后处置向事前预防转变。(31)参见《市场监管总局关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》(国市监信发〔2022〕6号)。

二、数字化视野下公共信用治理的困境

(一)“数字技术+信用法治”良性互动关系未建立

1.对数字技术于权力模式的变革能力认知不深

劳伦斯·莱斯格在《代码2.0》中指出，代码/架构开始成为比法律、市场、社会规范更为重要的规制约束社会主体的权力。大数据与算法通过对行为预测及资源分配已成为新型权力中介。(32)张欣：《从算法危机到算法信任：算法治理的多元方案和本土化路径》，载《华东政法大学学报》2019年第6期。从作为权力要素的数据的生产、流通和应用的逻辑出发，公共信用治理的核心就是政府通过控制信用信息的生产、归集及使用来重塑规制与治理过程。但现阶段政府对数字技术的内在结构和运作原理洞察不足，对数字技术于权力模式的变革能力认知不深，一是使得现阶段的信息基础设施建设不充分，二是导致政府在理念上还有很强的“一元单向监管”的路径依赖，治理工具单一粗糙。

2.对公共信用治理的学科交叉和领域融合特质认知不足

现阶段对公共信用治理的讨论多局限于法学视角，仍缺交叉学科视野。社会信用体系建设在法学内部涉及行政法、民商法、个人信息保护法、数据安全法等多个法律部门的交叉，在学科外部又融合了经济学、社会学、管理学等学科的研究范式，同时因其以大数据、算法和人工智能等为技术基础，呈现出与数字技术的高度呼应与互动。(33)顾敏康：《试论社会信用法的学科性质》，载《中国信用》2020年第4期。对公共信用治理的优化必须建立在对其学科交叉和领域融合特质的充分理解上。

实现治理的精细化，既需要发挥技术治理功能，还需要供给制度和调适治理。(34)刘锐，张承文：《从粗糙维持到精细治理：基层治理转型困境分析》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。但上述原因导致良性的“信息技术+信用法治”双向互动关系未能建立，不仅使公共信用治理陷入合法性争议的泥沼，还导致政府在技术建设和规范建设两个维度上回应能力不足，阻碍了数字化进程中将相关技术优势和制度优势转化为治理效能。(35)施伟东：《论市域社会治理数字化转型的法治推进》，载《政治与法律》2022年第3期。

(二)公共信用基础设施薄弱掣肘制度效能发挥

现阶段公共信用信息能力建设的主要成效有二：一是以统一的社会信用代码作为国家创设的标识符进行了数字社会中信用主体“数字身份”认证基础设施的构建。统一社会信用代码的推行，打通了同一主体信用信息的跨行政部门与跨领域归集与使用，降低行政成本的同时形成了最基础的信用大数据资源。二是作为公共信用信息基础设施架构的信息平台建设。“信用中国”“国家企业信用信息公示系统”“金融信用信息基础数据库”等数据系统和信息平台的建成使用，提升了公共信用信息的归集、公开和共享能力。

上述基础设施为公共信用治理打下了必要的技术基础，但仍面临现有信用信息数量不足、质量粗放无法支撑精细治理，政府部门之间数据信息交换共享规则缺失导致信息交互困难、存在信息孤岛，信用信息应用理念落后、范围狭窄且合法合规性不足等制约公共信用建设的瓶颈，还不能支撑公共信用制度功能的充分发挥，不能满足数字社会国家信息义务的深化和拓展需求。

(三)公共信用治理中的法治风险回应不足

首先，前期建设中以失信联合惩戒制度为核心，体现出浓厚的行政制裁权色彩，过罚不当，有违反依法行政之虞。其次，在社会数字化背景下及国家治理能力现代化的逻辑下，社会信用建设中对信息的利用极易呈现出“最大化”倾向。(36)孟融：《国家治理到个人保护：社会信用体系的信息利用逻辑传递——以〈个人信息保护法〉出台为背景》，载《北京行政学院学报》2021年第5期。此时，政府在公共信用信息的认定和归集上，一方面极易引发对于个人隐私权、个人信息与商业秘密的侵入，另一方面则面临“信息”到“信用信息”之间的“不当联结”拷问。如相应“信用信息”不仅用于公示，还涉及后续以“量化评分”及“联合奖惩”等形式进一步应用时，数据是否具备代表性和科学性至关重要。再次，算法的运用，则面临算法黑箱和算法公正性问题，增加信用权力滥用风险，带来后续监管和公共服务提供中的偏见和歧视问题。最后，现阶段对信息及信用权益受侵害后的救济，还缺乏可操作性的措施。在公共信用治理中，信用主体的知情权、异议权和信用权，是制衡信用权力、保障信用主体权益的关键，但各权利如何落实还有待探索。

三、公共信用治理优化的基本原则(一)妥处数字技术与信用法治的关系

1.信用法治应尊重信用建设中数字技术的工具理性

技术作为一个客观结构，有其自身的功能机制和原理。(37)郑玉双：《破解技术中立难题——法律与科技之关系的法理学再思》，载《华东政法大学学报》2018年第1期。在治理科技的架构下，信息科技呈现出“合规科技”与“赋能科技”一体两面，前者成为落实法律规制的高效工具，后者成为补充或取代法律规制的最佳实践。(38)许可：《个人信息治理的科技之维》，载《东方法学》2021年第5期。因此，在讨论治理理论创新和法律模式变革时，应充分尊重数字科技的内在结构及其工具理性。在公共信用体系建设中，应充分理解大数据、算法、人工智能的技术逻辑及其在商事监管和社会治理中的重要价值。以信用信息处理中的个人信息保护为例，个人信息“可识别性”在法律规则上的概念描述、形式确定性和规制的有效性就受到数字技术发展的动态影响。(39)梅夏英：《数据的法律属性及其民法定位》，载《中国社会科学》2016年第9期。

2.信用法治应指引信用建设中数字技术的价值理性

菲尼斯认为，技术价值需经技术伦理和法律价值的双重塑造，以达到实存世界的共同善。(40)John Finnis, Natural Law and Natural Rights, Oxford University Press, 2011, P.136～138.德沃金认为，技术价值应纳入法律价值结构和阶序中进行论辩以寻求最佳方案。(41)[美]德沃金：《身披法袍的正义》，周林刚，翟志勇译，北京：北京大学出版社，2010年版，第61页。在共同善的敏感性程度上，大数据和算法改变了信息的传递、共享机制，促成人类行为模式的发现与评估，敏感性低于敏感于生命价值的基因改造、代孕等技术。因此，解决信用治理过程中因数字技术及信用信息处理引发的个人信息保护和商业秘密保护等法治争议，不应拘泥于狭隘的管制模式。对政府在社会信用建设中数字权力的生成和运行，结合我国对全能政府的依赖传统、大国转型时期治理能力的现代化需求，给予其面向未来的包容，即法律尊重技术价值并以回应模式承认其社会建构力量并引导其价值理性纳入到法律的意义结构中。同时国家也应综合运用不同法律技术与制度工具，关注数字技术的内部架构、引导数字技术的发展方向，推动算法诚信、技术向善。

(二)平衡政府信用权力与信用主体的信用权益

信息兼具“私权益”面向和“数据基础设施”的公共性面向。聚焦于“个体”与“社会”冲突并以个体对信息的控制为基本逻辑的数字法视野，难以有效促进个人信息处理同时承载的谋求社会福利最大化的制度功能。对个人信息的保护实际蕴涵了对信息处理者数据权力制衡和为数据技术和产业发展保留空间的双重目标。(42)王锡锌：《个人信息国家保护义务及展开》，载《中国法学》2021年第1期。认证数据、分析数据、连接数据及声誉数据实际上起到了市场基础设施的功能。(43)胡凌：《数字经济中的两种财产权：从要素到架构》，载《中外法学》2021年第6期。

当公共信用治理进入承前启后的理性化、法治化关键阶段，(44)参见《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》。面对生产生活全面数字化的趋势，理性的态度应是在法治理念下，探索政府信用权力与个体信用权益保障的动态平衡。一方面，政府要在“放管服”的基本理念下，持续深化和拓展国家在信息技术发展背景下的信息档案建设者和公共信息提供者的功能，提升公共信用治理能力。另一方面，政府须将属于“算法行政”的公共信用治理置于依法行政的框架之下，(45)虞青松：《算法行政：社会信用体系治理范式及其法治化》，载《法学论坛》2020年第2期。约束信用权力，加强失信联合惩戒制度的法治约束，积极承担对隐私权、个人信息、商业秘密的保护义务，积极回应信用信息处理中的权益保护需求。既不是对公共信用权力的放任，也不是信用主体以信息权益和信用权利为由进行排他性主张而局限信用治理的有为空间。

四、公共信用治理优化的路径

(一)围绕公共信用治理的目标位阶分步推进

公共信用治理具有多重目标，包括“放管服”背景下的政府职能转变，商事制度改革中的信用监管创新及营商环境建设，法律执行难背景下的法律实施强化，社会道德滑坡下的社会诚信建设。承载多重目标的公共信用建设在技术理性不具备、理论研究不充分、规则设计不健全的背景下，由政府主导在全社会如火如荼展开，各重点行业试点，各地方积极立法，引发失信联合惩戒制度滥用、信用档案变身“道德档案”等乱象。后期信用监管不断加强和突出大数据、算法等数字技术的运用又刺激了公众对个人信息侵扰和技术监控的担忧，引发了中国的公共信用建设是“以扩张的国家主义为最重要思路”(46)Yu-Jie Chen, Ching-Fu Lin& Han-Wei Liu, “‘Rule of Trust’: The Power and Perils of China’s Social Credit Megaproject”, Columbia Journal of Asian Law, Vol.32, No.1, 2018, P.1～36.、“数字极权主义”(47)Loubere et al.，“The Global Age of Algorithm: Social Credit and the Financialisation of Governance in China”，In Made in China: A uarterly on Chinese Labour, Civil Society, and Rights Vol.3，No.1，2018，P.38～43.等误解和责难。

因此，在公共信用治理迈入理性化、制度化发展阶段，应全面总结前期公共信用治理的基本经验，重新审视信用治理的目标体系及各目标位阶，根据目标是前期需完成的基础目标，还是待逐步建设的长期目标，分层次分步骤推进建设；同时结合具体目标的技术机制及制度体系，进行针对性优化(见表1)。首先，应加强政府的信用信息处理能力，这是公共信用治理的基础。公共信用信息具有“公共产品”属性，政府有提供充分的公共信用信息的义务，从数量和质量两个方面加强信用信息的供给，通过减少社会主体间的信息不对称加强风险提示并激励主体的自我规制，也通过减少执法中的信息约束增强法律执行效果；同时政府还应积极探索信用治理的资源与制度工具，不断提升公共信用治理能力。其次，应嵌入数字技术的内部结构，从公共信用信息的归集、应用、救济全过程对信息主体的信息权益和信用权益的保护问题作出探索及回应，这是公共信用治理有序开展的关键。

表1 公共信用治理的目标、技术机制、制度工具及优化重点

(二)提升政府的公共信用治理能力

1.增强信用信息处理能力，改善执法效果

我国的“放管服”改革，是对原有“许可评价程序失效”和“行政执法资源约束”下监管效能低下、执法效果不佳的回应。许可评价程序失效，原因在于行政机关及交易相对人因信息有限无法及时对许可后有关事项的变化进行跟踪，即无力发现和惩治违法行为。此时，为保持法律的威慑效果，行政机关在执法资源约束的条件下，会转而提高惩罚性。但这种策略，既面临法治局限，也仍受限于规制对象违法行为被发现并实际成为执法对象的概率。如在证监会的执法中，除声誉罚外的财产罚、资格罚、市场禁入的执法强度均较低难以对证券违法者起到有效的威慑作用。(48)张舫，李响：《对证监会执法强度的实证分析》，载《现代法学》2016年第1期。信息约束是影响法律执行效果的重要原因。理论和经验层面都显示，通过提高执法者收集、处理、传播信息的能力，能增强执法的确定性进而帮助执法者高效地以少量执法资源和极强威慑效应提高执法效能。(49)吴元元：《公共执法中的私人力量——悬赏举报制度的法律经济学重述》，载《法学》2013年第9期。

(1)增加信用信息供给。首先，加大对公共信用信息的归集与整合。信息库的打造是公共信用治理的基础工程，是建立和完善信用主体信用记录、开展信用分级分类监管的重要支撑。公共信用信息是现阶段信息库信息采集的主体部分，未来需通过《公共信用信息目录》等规范的规定来完善公共信用信息的归集。其次，在第三方企业平台信用信息和其他市场信用信息规范化不足的现实限制和培育多元共治模式的目标导向下，审慎认定和逐步实现市场信用信息的有序接入。

(2)加强信息交互与应用。从公共信用信息交互和共享的维度，着力破解行政部门之间的“信息孤岛”及“信息壁垒”，确保行政系统内信息交流的扁平、便捷、实时和共享。如此既能避免数据库重复建设、信用信息重复收集的行政资源消耗，也能通过跨部门信息整合后的关联及分析充分释放信息价值提升治理效能。在信息应用维度，创新信息挖掘分析技术，构建大数据分析和预测机制。现有信用信息的应用，多侧重于传统的“征信报告”、粗糙的“红黑名单”及“社会信用评分”，随着可用信息数量的增大和科学算法的嵌入，评分、预测及规训应成为提升治理效能的方向。

2.培育市场信用机构，推动多元共治

在数字技术创造新型治理范式的进程中，政府要有意识地进化自身在治理中的角色。从全球的治理模式来看，已经普遍由“科层制的治理范式”转向“多元共治补充范式”，在数字技术的强劲推动下，以“扁平化结构”“互动协商机制”“参与化权利”等为核心要素的“网络化治理范式”正在生发。(50)唐亚林，王小芳：《网络化治理范式建构论纲》，载《行政论坛》2020年第3期。在市场信用监管中，行业自律组织利用习惯机制在信用信息提供与信用行为引导上较国家机关有监管优势；(51)曹兴权：《企业信用监管中行业自律的嵌入》，载《法学论坛》2014年第2期。在基层治理中，更要强调政府、市场与社会的协同共治，推动技术与制度的创新。(52)唐惠敏，范和生：《共同富裕背景下村企合作混合型治理模式研究》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。

因此，在数字技术驱动的公共信用建设中，政府在发挥监管者、治理者职能的同时，要意识到自身同时还是信用信息市场的参与者和促进者。甚至，在数据信息重塑了权力生产和运作样态的背景下，政府应跳出“更多市场还是更多政府”的传统模型，由科层制治理范式中的权威驱动进化为网络化治理范式下的数字科技驱动，从公权力的一元监管进化为平台、企业、社会组织、公众共建共治，不断增强自身的信用信息处理能力，同时激励和培育企业平台信用及市场性信用机构的发展以补贴更多的信息生产及共享。随着政府和社会主体可利用的有效信息增加，不仅能提高成功执法的频率，还能激励规制对象的自愿机制及交易相对人基于合约和重复博弈的威慑，乃至调动规制对象所处的社区及行业自律组织的声誉机制等力量及资源，多方合力从而有效改善法律实施效果。

而从数字权力生产和运作的角度，公共信用治理能力提升可统合到更高层次的“数字政府建设”和“政府数据治理”(包括“用数据治理”和“对数据的治理”) 的大系统中进行考察。(53)黄璜：《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》，载《电子政务》2020年第7期。政府以数字化、平台化为目标，以信息技术打破科层制组织内部纵横权力线和组织内外权力线的分界，实现组织结构的扁平化及权责利的再分配。在公共信用治理中，政府基于信用信息，对信用主体进行“全景立体画像”，形成治理权力的“无处不在”但又“无事不扰”。甚至有学者畅想，对基础性信息和数据技术能力与设施的建立、保障与维护可能是未来制度国家最核心的治理功能。(54)戴昕，申欣旺：《规范如何落地——法律实施的未来与互联网平台治理的现实》，载《中国法律评论》2016年第4期。

(三)嵌入数字技术结构回应信用信息处理中的权益保护需求

公共信用治理的展开，依托于信用信息的归集与应用。信用信息归集及应用的法治优化，须嵌入数字科技的内部结构，充分结合现行法律规定和政策导向，融合社会信息基础架构建设、信息处理者信息利用、信息主体权益保护与救济的多重目标，在公共信用信息的归集、应用及信用主体权益救济的全过程予以权益保护回应。

1.保障认证信息的归集

认证能力是国家基础性治理能力。(55)王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第3期。身份认证信息作为国家创设的标识符，服务于社会交往中的身份确认和国家治理，并随着技术发展不断更新。数字时代，线上线下生活同步展开并深度交融，普世统一的身份认证更加重要。国家对非自然人主体推行统一的社会信用代码，就是从国家治理角度完成主体身份的确定与稳定。在自然人身份认证领域，因身份证、护照等形式的线下身份制度已十分健全，以此为基础完成线上线下身份的关联匹配和统一认证则顺理成章。(56)参见《重庆市社会信用条例》第十九条,重庆市人民代表大会常务委员会公告[五届]第131号，2021年5月27日。对于《个人信息保护法》中规定的如人脸、虹膜、指纹等生物识别敏感信息，从数字时代国家认证能力建设看，将它们作为国家在数字环境下创设的新型身份标识符具有合理性。但也正因其认证功能，才需要国家进行特殊保护，避免其泄露和滥用给正常的公共服务认证功能带来干扰，淡化国家的权力效能，侵害个人权益，危害社会网络安全。(57)参见《个人信息保护法》第二十六条，第二十八条。

2.制定公共信用信息标准

大数据时代，政府应充分发挥其具有的一般社会主体无法企及的信息能力，以某种强制方式进行信息生产，并通过一定的统一渠道和标准加以应用。但实践中信用信息标准不统一，既影响了公共信用信息的质量，又容易引发信息归集时的信息主体权益侵害。因此，应制定并公示公共信用信息标准和目录，加强信用信息认定和归集阶段的规范性。2021年版的《全国公共信用信息基础目录》对信用信息界定和归集的规范性及标准化就作了有益尝试，其明确公共信用信息采集应遵循合法、正当、必要、最小化原则，并对公共信用信息纳入范围进行了明确列举。同时，其也以“各地区、各有关部门按程序编制补充目录”和“按年度更新”的方式预留了根据数字技术发展程度和社会治理需求所要求的公共信用信息采集与处理空间，保留了面向未来的适应性和张力。

3.持续强化联合奖惩的法治约束

为推进信用监管，国务院以联合奖惩为重要举措对失信行为进行行政性、市场性、行业性和社会性约束和惩戒。(58)参见《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)。信用奖惩制度不仅得到了市场监管、税务、环境保护等关键行政部门的积极落实，在杭州、厦门等各地方的社会治理中也以“个人信用评分”等形式得到了积极使用，取得实效的同时也出现法治约束不足的情形。公共信用建设的法治优化，需要对信用联合奖惩机制进行持续反思和改进，通过立法跟进、实施程序优化、监督机制完备等措施来持续推动以实现联合奖惩机制形式合法、整体正当、实质合理的目标，因现有研究已较丰富，不再作过多论述。(59)参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期；王锡锌，黄智杰：《论失信约束制度的法治约束》，载《中国法律评论》2021第1期； 彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41份中央级失信惩戒备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期。更重要的是，从技术治理催生规范及制度更新的逻辑出发，以信用奖惩制度作为推进公共信用治理的重点，体现的仍是传统的一元权力单向监管思维，未体现信息社会大数据和算法带来的规制创新空间，应予反省与调整。

4.审慎推进公共信用评价机制

公共信用评价，也称为信用评分，是政府在信用治理的过程中，借鉴商业平台的信用评分机制，选取数据，运用专有算法，建立评价模型，最终得出信用主体相应信用评分或等级，从而对信用主体在资源或公共服务的可得性、监管的密集度等奖惩上进行相应配置的治理方式。数据表彰了风险，而算法则决定了数据的后果，公共信用评价最终完成了定性问题到定量事实的转化，是一种数字化的判断。无疑，信用评分机制在大数据和算法的赋能下，效率上强于传统的信息披露方式。但公共信用评分机制，既没有摆脱传统金融征信面临的数据的整全与精准问题，同时因为其是一种“数治”逻辑下的新型行政行为，还增加了信用权力滥用的风险，加之其后果会对信用主体的权利义务产生直接的重要影响，因此需要审慎推进。

首先，在形成公共信用评价的数据选取上，应遵循不当联结禁止原则，谨慎考虑信息与信用之间、措施与目的之间的关联。(60)王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，载《中国法学》2017年第4期。比如将居民拖欠水电费的信息列为失信信息就不具备联结上的正当性。其次，在专有算法和评价模型的设计上，应在技术层面制定算法信用评价技术标准、通过政府信息公开实现算法评价系统基本规则和参数权重的披露、完善算法的影响评估制度。(61)张涛：《算法嵌入公共信用评价：内在逻辑、风险检视与规制路径》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2022年第3期。最后，在评价后果上，对具有行政处罚性质的“黑名单”制度及包含了行政处罚、行政强制、行政指导等多种性质的失信联合惩戒制度，应严格遵循比例原则；对具有给付与分配行政范畴的“红名单”或者“信用+公共服务”制度，则应遵循信赖利益保护与平等保护原则；对基于预测功能而展开的分类监管和精准监管，主要表现在基于算法的治理资源的有效分配及风险行为的规训，则应确保监管权力的理性化行使与有效监督。(62)王锡锌，黄智杰：《论失信约束制度的法治约束》，载《中国法律评论》2021年第1期。

5.加强信用权利救济

首先，《个人信息保护法》中的“告知—同意”规则、自动化决策的说明理由义务和个人的拒绝权应当在公共信用治理中得到落实。其次，《民法典》关于信用权保护的规范经由宪法一般人格权的追溯也应在政府主导的公共信用治理场域得到应用。再次，在现已颁行的诸多地方性社会信用法规中，基本都单设了“信用主体权益保护”专章，从知情权、异议权、删除权、信用修复权等方面作出了权益保护规定。相关行政部门应高度重视上述规范中对信息主体权利的规定，从行政程序确实保障信息主体相应信用权利的落实。同时，司法机关也应积极探索公共信用治理中的司法监督。后期的地方性社会信用法规建设中，已明确规定信用主体可针对公共信用信息的归集、公开、共享、查询、应用等相关行政活动中的权益受损提起行政复议或行政诉讼。(63)参见《广东省社会信用条例》第四十九条，广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告(第80号)，2021年11月23日；《杭州市社会信用条例》第三十四条，杭州市人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过，2022年3月7日。

结 语

实践中，公共信用治理因其“数治”逻辑在国家治理能力现代化和数字政府建设背景下得到迅速发展。社会数字化背景下公共信用治理是否会强化权力基于技术的全息控制？如何在数字政府建设和法治政府建设的背景下实现公共信用治理的“数治+法治”深度融合？社会信用统一立法如何展开？上述问题的解决，正如十三届全国人大常委会立法规划所言：“需要继续研究论证”。当社会信用建设进入理性化、制度化发展阶段，作为社会信用建设的核心，公共信用治理的合法、合理推进应得到理论和实务界的重视，特别是如何从技术支撑与法治保障两个维度实现公共信用治理的优化，需要更多的智识资源投入研究，以为后期统一立法夯实基础。