郭 语

一、引 言

对于中国发展中国家地位的认定在21世纪之前并不存在争议,国际社会对此有明确共识,进入21世纪之后,随着中国经济实力和综合国力的持续快速增长,关于中国是否仍然属于发展中国家的争论逐渐增多。对外援助和国际发展合作是中国开展对外工作、实现对外政策的重要路径,也是中国履行国际责任、展现大国风范的重要平台。2001年中国加入世界贸易组织(WTO)后,经济发展获得新的强劲动力,对外政策更加积极有为,对外援助和国际发展合作也展现出更加主动的姿态。根据中国分别于2011年、2014年和2021年发布的对外援助白皮书,2004—2009年间中国对外援助金额年均增长率为29.4%,2010—2012年三年时间中国对外援助金额占中华人民共和国成立以来前60年总和的1/3以上,2013—2018年间中国向122个国家和20个国际和区域性多边组织提供援助共计2702亿元,其中无偿援助1278亿元,年均无偿援助213亿元。部分美欧国家据此认为中国在对外援助和国际发展合作方面应该承担更多国际责任、提供更多全球公共产品,推动发展中国家和国际社会对中国在对外援助和国际发展合作上抱有更高期待。今后一个时期内,中国仍是最大的发展中国家,中国对外援助仍是南南合作框架下发展中国家之间的相互帮助。对于中国对外援助和国际发展合作性质的争论,是中国经济社会全面发展的产物,反过来又会影响对中国发展中国家地位的判断和认定。随着中国对外援助规模和影响力的不断提升,对外援助和国际发展合作日益成为大国竞争的前沿阵地,围绕中国发展中国家地位和中国对外援助性质定位的争论将更加激烈,鉴于此,提前思考、妥善应对这一问题具有重要的理论意义与现实紧迫性。

二、发展合作视阈下中国发展中国家地位争论的表现

关于中国发展中国家地位的争论主要在贸易和投资领域尤其是在WTO框架下展开。美国明确反对中国的发展中国家地位,美国贸易代表办公室(USTR)于2020年2月对其认定的“发展中经济体”和“最不发达经济体”名单进行了更新,这是美国自1998年之后第二次更新该名单,1998年第一次更新时中国尚未加入WTO,所以不在任何名单内,此次更新后的发展中国家名单仍然没有中国。欧盟认为应改变中国发展中国家的身份认定,欧盟委员会于2019年发布的《欧盟—中国:战略展望》政策文件有两个重要判断:一是中国的发展给欧洲带来的机遇和挑战已经失衡,亟需重新定位欧盟与中国的关系;二是不应再将中国视为发展中国家,中国应加强作为官方发展援助国和对多边论坛的参与。在美国的坚决反对、欧盟的政策转向影响之下,围绕中国的发展中国家地位问题,以美欧为代表的发达国家与中国开展了激烈争辩,并从经贸领域向发展合作等其他领域蔓延。与WTO框架下的高调论战不同,发展合作领域对这一问题的争论以一种相对低调和间接的方式展开,具体有以下两个表现:

(一)中国在发展合作领域身份的转变

自1950年提供对外援助以来,中国对外援助一直兼具受援国与援助国的双重身份,既接受来自传统援助国和国际组织的援助,同时也出于安全、政治、外交与经济等原因向其他发展中国家提供对外援助。这一双重身份在21世纪之前并未对中国发展中国家地位的认定形成争议或挑战,进入21世纪之后,随着中国综合国力不断上升,逐渐由出口导向向内需拉动、由资本输入国向输出国转变,国际上对中国发展中国家地位质疑和争论的声音逐渐增多,在发展合作领域表现为呼吁中国向净援助国转变并承担更多国际责任。

以上质疑和争论的一个直接结果是,中国在2005年前后陆续从大部分传统援助国的双边受援名单毕业。如图1所示,21世纪以来国际组织对中国的多边援助规模变化不大,但经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD DAC)国家自2005年起对华双边援助规模下降趋势明显,从2005年29亿美元的峰值降至2020年的11.8亿美元,仅占2005年的40.7%。OECD CRS数据库显示,与金砖国家横向比较,2011—2020年,DAC国家和国际组织向印度提供的官方发展援助(ODA)最多,2011年向印度提供的ODA为48.7亿美元,约为中国(23.9亿美元)的2倍,2020年向印度提供的ODA增至53.1亿美元,而向中国提供的ODA降至14.4亿美元,给印度援助金额是中国的3.7倍。

2000—2020年,中国对外提供的援助规模大幅增加。2000年中国对外援助财政支出金额为45.88亿元,2002年突破50亿元,2004年突破60亿元,2007年超过100亿元,2018年超过200亿元,到2020年为203.04亿元(参见财政部网站历年《全国一般公共预算支出决算表》)。需要指出的是,上述对外援助财政支出不包括中国向国际组织缴纳的会费和自愿捐款。对比中国对外提供的援助与接受的援助的规模,2011年是个分水岭,此前中国对外提供的援助明显少于接受的援助,从2012年开始,中国对外提供的援助高于接受的国际援助并保持这一趋势至今(见图2)。由于传统援助国逐步减少并停止对华双边援助,中国对外援助规模又不断增加,中国从兼具援助国和受援国的双重身份逐渐向净援助国转变。

(二)美欧国家对中国对外援助态度的转变

美欧国家的态度转变首先表现为加大对中国对外援助的关注。早在2005年,OECD DAC就制定了一项“外展战略”(Outreach Strategy),包括数据收集、援助透明度等议题,旨在扩大与包括中国在内的新兴援助国的接触和交流。2009年,中国—发展援助委员会研究小组(China-DAC Study Group)成立,由中国国际扶贫中心和OECD DAC共同组成联合秘书处,分享发展知识,交流发展合作经验。2011年,OECD DAC制定“门户开发”(Open Doors)政策,强调加强与中国等新兴市场国家在发展领域的接触与合作,以维护自身在发展合作领域的主导地位。

图2 2002—2020年中国对外提供的援助与接受的援助

其次表现为不断提出与中国联合开展三方合作。2006年是一个重要时间节点,2006年中非合作论坛北京峰会召开之前,中国对非合作并未引起美欧国家重视,峰会召开之后,中非关系迅速引起国际社会重视,美欧国家重新强调发展对非关系,国际对非合作机制蓬勃发展,纷纷提出与中国联合开展对非三方合作,希望借此充分接触中国的援助政策和实践。2006 年,应欧盟要求,非洲问题自1998年中欧领导人会晤以来首次出现在中欧联合声明中。2011年,中美双方决定在下一轮中美战略与经济对话前就政策规划以及非洲、拉美、南亚和中亚事务举行新一轮对话,加强两国在地区和国际问题上的协调合作。基于上述政策导向,中国与德国、法国、美国和新西兰等国家开展了多个三方合作项目。

三、发展合作视阈下中国发展中国家地位争论的原因

中国在发展合作领域的身份转换与美欧国家对中国对外援助的态度转变,既有中国经济实力和综合国力迅速上升的直接原因,也有发展中国家等概念界定不清的客观事实,更重要的是由于部分国家对中国地位转变的不适。

(一)直接原因:中国经济实力和综合国力迅速上升

中国改革开放以来所取得的经济成就是引发中国发展中国家地位争论的直接原因。经过改革开放后中国GDP持续保持较高增速,2006年中国成为外汇储备第一大国,2008年GDP超过德国成为世界第三大经济体,2010年GDP超过日本成为世界第二大经济体,2013年成为全球最大货物贸易国,2014年成为服务贸易第二大国,2020年成为全球第一大对外投资国。根据国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》,2020年中国GDP首次突破100万亿元大关,2021年达到114.37万亿元(约17.73万亿美元);2019年中国人均国民总收入(人均GNI)首次突破万美元大关,2021年达到12440美元。基于此,学术界普遍预测,中国将于2024年、不晚于2025年迈入高收入国家的行列(人均GNI高于12535美元)。正是在这一背景下,中国发展中国家地位认定的问题日益引起国际社会关注,并从经贸领域蔓延至发展合作等领域,成为其他国家和国际组织制定和调整对华政策的依据。2011年3月,日本外相前原诚司表示,鉴于中国GDP已经超过日本成为世界第二大经济体,日本将大幅削减对华ODA。

(二)客观事实:发展中国家等概念界定不清

要回答中国究竟是否属于发展中国家,只需清楚界定发展中国家的内涵和外延,问题在于国际上尚未就发展中国家的概念形成共识,同时混淆了发达国家与高收入国家的概念,将高收入国家门槛作为划分发达国家和发展中国家的标准,导致边界不清、各执一端。

首先,发展中国家概念本身存在约定俗成和模糊性特征。1964年,联合国第一届贸易与发展会议(UNCTAD)首次提出“发展中国家”的概念,泛指美苏集团之外的亚非拉国家,UNCTAD并未明确给出发展中国家的定义,其提出的经济发展、消除贫困和饥饿、改善健康寿命、维护社会公平、保护环境等表述,抓住了发展中国家区别于发达国家的部分概念特征,但缺乏明确的操作性测量指标。

其次,混淆了发达国家与高收入国家的概念。世界银行自1970年开始发布“世界发展指标”(World Development Indicators),每年7月依据上一年现价美元人均GNI把全球217个经济体划分为高收入、中等偏高收入、中等偏低收入和低收入 4 个组。发达国家肯定是高收入国家,但是成为高收入国家并不必然意味着自动进入发达国家行列。例如,韩国早在1993年人均GDP就达到了8740美元,超过当年世界银行高收入国家8625美元的标准,但是直到2005年UNCTAD才宣布韩国是发达国家,而韩国直到2019年才正式承认其发达国家地位。

具体到发展合作领域,概念的模糊性还体现在新兴市场国家的受援国资质上。根据OECD的界定,2022—2023年ODA受援国名单由最不发达国家、低收入国家、中低收入国家以及中高收入国家4类国家组成。一般而言,受援国主要是最不发达国家、低收入国家、中低收入国家,援助国主要是发达国家和高收入国家,交叉现象集中在中低收入和中高收入的新兴市场国家(见表1),这类国家既接受援助也对外提供援助,使得身份界定存在模糊性。

(三)深层原因:部分国家对中国国际地位转变的不适

进入21世纪以来,随着中国经济实力和国际影响力的不断提升,尤其是2006年中非合作论坛北京峰会、2008年北京奥运会等一系列标志性活动的主办,对于部分国家而言,中国的性质定位从一种“既需要共同防范又需要共同规范的政治异己”演变为与俄罗斯并列的“修正主义国家”和“战略竞争对手”,近年来更是超越俄罗斯成为“最主要的战略竞争对手”和“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系构成持久挑战的潜在竞争对手”。2006年前后“资源掠夺论”“债务陷阱论”“新殖民主义论”等论调的兴起,进入21世纪的第二个十年后“顺差国责任”“债权国责任”“能源消费大国责任”“碳排放大国责任”等“中国责任论”的相继出现,以及2018年中非合作论坛北京峰会前后“新殖民主义论”“中国威胁论”“破坏环境论”等论调的重现,均是美欧国家加大对华战略竞争的表现。正如高秋福(2010)、彭德雷等(2020)所说,“中国崩溃论”“中国威胁论”“中国发达国家论”“共同责任论”等论调,是西方国家面对中国飞速发展的不同反应,部分发达国家试图迫使中国放弃发展中国家地位,以继续维持其在国际经济秩序中的主导地位。

表1 OECD受援国、援助国与收入水平情况

四、发展合作视阈下中国发展中国家地位争论带来的影响和挑战

基于多重因素,部分国家质疑中国发展中国家地位,试图按照高收入国家和发达国家的标准对中国国内治理和国际事务提出期望和要求,对中国平衡处理国内议程和国际责任带来影响和挑战。

(一)中国对外援助面临的国际制度压力加大

随着包括中国在内的新兴援助国的集体崛起,传统援助国加大了对新兴援助国的重视程度,试图通过OECD DAC等多边组织对新兴援助国的援助活动进行接触和规制。一方面,OECD DAC自2015年以来积极引入“官方对可持续发展的总支持”(TOSSD)等概念,试图拓展ODA等发展融资概念的内涵和外延,以便将新兴援助国的援助模式以及发展中国家之间的南南合作纳入讨论范畴;另一方面,传统援助国加大了发展领域国际制度建设和在发展中国家的推广应用,这对中国等新兴援助国形成压力。对此,中国、印度等国家认为,新兴援助国将援助与贸易、投资等其他对外经济关系相结合,采取的是不同于传统援助国的援助概念、理念与范式,坚持推迟或拒绝加入以OECD DAC为代表的国际发展体系;与之相对的是,巴西、秘鲁、阿根廷等新兴市场国家积极谋求加入OECD及DAC,并为此放弃发展中国家地位。例如,巴西于2019年宣布放弃发展中国家地位。显然,选择探索加入OECD DAC、积极参与规则制定和角力,还是继续保持距离、延续当前两套体系并行的现状,已成为摆在中国等新兴援助国面前的一个亟需思考的紧迫问题。

(二)中国对外援助面临的国际竞争压力加大

一方面,美欧国家援助规模扩大。美国拜登政府2022财年总统预算方案为国务院和国际发展署申请预算585亿美元,比2021年增加了54亿美元,增幅达10%,2023财年这一数字为604亿美元,比2021年增加74亿美元,增幅达14%;《欧盟多年财政预算框架(2021—2027年)》(EU Multiannual Financial Framework 2021-2027)显示,2021—2027年欧盟将提供发展合作资金794亿欧元(约942亿美元)。另一方面,美欧国家夸大中国援助规模,推高发展中国家和国际社会期待,据此要求中国承担超越发展中国家身份的国际责任。2017年,美国威廉玛丽学院“援助数据”项目(AidData)发布数据显示,2000—2014年中国对外援助金额为3543亿美元,与美国同期的3946亿美元基本持平,由此认为中国对外援助正在赶超美国,中国应承担更多国际责任。

(三)中国对外援助战略机遇期面临的挑战

美国对中国整体实行“接触”战略时期,在发展领域亦持“接触”态度,试图将中国对外援助纳入国际体系,这一时期中国对外援助受到来自美欧国家的压力较小,工作空间总体较大。随着美欧国家对中国对外政策和国际影响力的重视,政策导向从“接触”向“接触+竞争”转变,尤其是2017年中国被确定为美国“主要战略竞争对手”后竞争态势进一步加大。一方面,美欧国家对中国援助意图和行为模式提出质疑和批评,认为中国对外援助的目的是攫取发展中国家的资源能源,通过债务加大对中国依赖以提升地缘政治影响力;另一方面,美欧国家密集推出“重建更美好世界”“印太战略”“印太经济框架”等带有一定援助性质的倡议举措,针对“一带一路”倡议打出替代方案。在大国竞争的大背景下,中国对外援助和国际发展合作“自然生长”的战略机遇期已面临结束,转而成为“不见硝烟的战场”①参见 《大疫情背景下的中国对外援助和国际发展合作——国家国际发展合作署署长罗照辉在2021年国际形势与中国外交研讨会讲话全文》,http://www.cidca.gov.cn/2021-12/25/c_1211501472.htm,2021-12-25。,是中美利益、制度与秩序博弈的重要方面,逐渐由良性竞合关系走向阵垒分明的对抗态势,进入影响力争夺时期。法国外交部长勒德里昂在通过法国2021年对外援助预算法案时表示,法国和中国进入了对外发展模式和影响力的竞争,法国要捍卫援助模式和价值观,重回对外援助赛场。

五、发展合作视阈下中国的发展中国家地位

中国的自我定位一直是、现在是、今后一个时期内仍将是发展中国家,这是国家领导人和政府的一个长期判断。今后一个时期内,中国仍将在坚持发展中国家地位的前提下,以最大发展中国家的身份地位和责任意识履行国际义务。

(一)从国际标准看中国的发展中国家地位

国际上主要有国际货币基金组织(IMF)人均GDP、世界银行收入水平、联合国开发计划署(UNDP)人类发展指数等通行的划分标准,按照上述标准,中国仍然属于发展中国家。IMF按照购买力平价人均GDP将全球196个国家分为两类,分别是40个发达经济体和156个新兴市场及发展中经济体,发达经济体主要为七国集团(G7)和欧盟国家,其余为新兴市场及发展中经济体。如表2所示,2020年中国人均GDP为10434美元,是美国人均GDP的1/6、发达经济体的1/5、末尾发达经济体的1/2,中国被归类为新兴及发展中经济体。从世界银行数据来看,2021年人均GNI在1045美元及以下为低收入国家,1046~4095美元为中等偏低收入国家,4096~12695美元为中等偏高收入国家,12696美元及以上为高收入国家,中国2021年人均GNI为12440美元,属于中高收入国家。从UNDP人类发展指数(HDI)来看,2020年HDI在0.8以上为极高人类发展水平,0.7~0.8为高人类发展水平,0.55~0.7为中等人类发展水平,低于0.55为低人类发展水平,列入极高人类发展水平的国家通常被视为发达国家,其余三个组别为发展中国家,中国2019年HDI为0.761,为高发展水平国家,纳入环境因素后为0.671,为中等发展水平,属于发展中国家。正是在这个意义上,2019年世界银行综合分析人均GNI、发展差距、城市化规模、产业结构等指标认为,中国大部分经济增长集中在沿海地区,约有60%的人口生活在城市地区,城市化没有达到发达国家城市化规模80%的平均水平;中国经济仍然依赖低端制造业,需要向高端制造业和服务业转型。因此,中国是世界第二大经济体,同时,也是世界上最大的发展中国家。

(二)发展合作视阈下的中国发展中国家地位

从对外援助规模来看,中国以最大发展中国家的身份地位和责任意识开展对外援助活动,援助规模高于多数新兴市场国家和末尾发达国家,但与美欧发达经济体和土耳其等地区大国相比仍存在差距。

1.与发达国家相比

选取美国(最发达国家)、日本(亚洲发达国家)、澳大利亚(中等强国)、斯洛文尼亚(末尾发达国家)四个国家对比发现,2010—2020年,中国对外援助规模超过斯洛文尼亚,与澳大利亚相差不大,远低于美国和日本(见图3)。这一时期美国ODA年均286.1亿美元,日本为148.1亿美元,而中国仅为27.3亿美元,美国是中国的10.5倍,日本是中国的5.4倍。

表2 2011—2020年中国与发达经济体人均GDP对比情况单位:美元

图3 2010—2020年中国对外援助规模与发达国家ODA对比情况

2.与其他发展中国家相比

选取土耳其(地区大国)、印度(金砖国家)、泰国(亚洲发展中国家)、沙特阿拉伯(产油援助国)四个国家对比发现,2015—2020年,土耳其年均援助规模为73.5亿美元,沙特阿拉伯为22.0亿美元,泰国为6516.7万美元;2015—2019年,印度年均援助规模为14.2亿美元;2015—2020年,中国年均援助规模为28.5亿美元,中国对外援助规模远低于土耳其,稍高于沙特阿拉伯,高于印度、泰国(见图4)。

(三)中国跨入发达国家行列的时间

以发达国家末尾集团的发展水平为参照观察发达国家的“门槛线”,将斯洛伐克、希腊、葡萄牙、捷克和斯洛文尼亚5个发达国家集团尾部成员的人均GDP取中位数后得到发达国家的“门槛线”至少应是人均GDP达到2万美元。美国人均GDP从1978年首次超过1万美元到1987年首次达到2万美元,用了10年,英国用了13年;日本、韩国、新加坡是目前进入发达经济体行列的东亚国家,日本用了7年,韩国用了13年,新加坡用了6年(见图5)。综合考虑中国区域经济发展不平衡等现状,结合发达经济体经验,预计中国人均 GDP要越过2万美元的发达国家“门槛线”至少需要10年左右的时间,也就是十九届五中全会建议的两级跳,在“十四五”末进入高收入国家行列,在2035年进入中等发达国家行列。

六、发展合作视阈下中国发展中国家地位争论的因应

图4 2015—2020年中国对外援助规模与其他发展中国家对比情况

图5 2015—2020年人均GDP从1万美元进入2万美元用时情况

随着中国持续全面发展,应该看到中国与发达国家在国际秩序、政治价值观、科技等方面的分歧和竞争日益明显,同时在经贸规则、发展合作、全球治理等方面存在利益趋同的态势。对待中国发展中国家地位问题,不能简单地采取二元对立的思维模式,而应以更加全面的考虑和耐心的态度,在政治、经济、法律、财政和理论等不同层面预做准备,明确中国的国家身份,丰富中国的国际角色,并构建与之自洽的逻辑与叙事话语,以便在百年变局的激荡中始终明晰自身的性质、定位、利益与目标。

(一)坚持最大的发展中国家地位和南南合作立场

中国的发展中国家地位是涉及政治立场的根本性问题。中国对“发展中国家”的概念有自己独特的理解和认识,认为“发展中国家”自始就不是一个纯粹的经济概念,而具有更为丰富的历史、政治和文化属性,保持发展中国家地位更多是一种政治立场和价值取向。2018年,习近平主席在“金砖+”领导人对话会上指出,中国是世界上最大发展中国家的地位没有变,无论将来中国怎么发展,都永远属于发展中国家,都会坚定支持广大发展中国家发展,都会继续致力于同大家发展紧密的伙伴关系。坚持发展中国家地位,意味着中国与其他发展中国家之间的合作仍然是南南合作框架下的相互帮助,但并不意味着必须和其他发展中国家享受完全一致的特殊与差别待遇。发展合作视阈下,中国可以在坚持发展中国家地位的前提下履行“共同但有区别的责任”,为其他发展中国家提供更多援助与公共产品。

(二)稳步增加对外援助和国际发展合作规模

中国加大对外援助和国际发展合作在外交和对外经济关系中的作用具备了更好的本土条件。2021年,中国对外援助金额为203.04亿元,国民总收入为113.35万亿元,中国对外援助在国民总收入中的占比不到0.02%,美国这一数据为0.18%,OECD DAC国家平均为0.33%。考虑到中国作为世界最大的发展中国家,中国外交已进入道德责任的大国外交时期,未来一个时期中国对外援助和国际发展合作规模应实现适度稳步增长,回应发展中国家迫切需求,提供更多全球公共产品。

(三)构建中国发展合作理论和叙事话语

世界上最大的发展中国家这一双重身份,曾意味着中国的能力超过了其他发展中国家,如今意味着中国的实力仅次于美国。中国国家身份和国际地位的改变,需要为中国对外援助和国际发展合作构建一套新的理论基础、思想框架和叙事话语,以契合中国变化中的实力地位与国家利益,对外需要应对日益增加的外部压力,对内需要争取更多理解支持。同时,中国对外援助和国际发展合作的双重使命决定了既需要从现实主义出发,通过对外援助和国际发展合作实现国家利益,也需要从道德责任出发,维系与发展中国家的历史纽带。

(四)积极探索加入发展领域国际组织

总体来说,包括中国在内的新兴市场国家在发展合作领域融入世界体系和国际化的程度远低于贸易投资等其他经济领域,今后必然有个融合嬗变的过程。中国对外援助与国际发展合作应该吸收中国对外贸易、投资的宝贵经验,既要避免一味崇拜、唯外至上,也要避免唯我独尊、处处防范,积极探索加入发展领域国际组织,推动发展合作规则制定,使得发展领域国际规范体现发展中国家的利益诉求。当前到2030年是中国国际发展合作的重要窗口期,一是中国在发展合作领域从兼具援助国和受援国的双重身份向净援助国转变;二是中国将于2024年左右迈入高收入国家行列,中国在全球多边援助规则谈判中的基本利益和立场也将发生改变;第三,2030年可持续发展议程即将到期,后2030议程大致在2025年启动讨论,这意味着2026—2029年是设置下个全球治理议程的重要时期。中国自身身份的转变与全球议题的更替时间基本吻合,有必要抓住这一窗口期,根据中国成为高收入国家后国家利益的变化积极参与、影响后2030议程设置,选取中国参与全球治理的最佳切入点,提出符合中国和其他国家共同需求的治理目标与责任义务。