张世政

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641)

重大突发事件考验着国家应急管理体系和管理能力的现代化水平，也是对应急物资保障体系及其功能的重要检验。健全统一的应急物资保障体系是推动应急管理体制机制有序运行和应急管理目标实现的基本保障，能够反映出一个国家统筹协调应急资源的能力、保障民生的使命追求和多元主体协同应对危机的绩效。尽管经济社会发展和国家财富的增加在很大程度上提升了应急物资保障能力，但是在重大突发事件应对中，各类应急资源仍存在较大缺口[1]，应急物资保障混乱、保障不及时不准确等现象突出[2]，暴露出应急物资储备不足、物流管理存在短板[3]、物资供应主体间协调力度不够、法规政策保障欠缺[4]等问题，严重制约突发事件应对处置效率。着眼于推动集中管理、统一调拨、高效配置的应急物资保障体系建设，需要深度把握其发展过程和演进规律，进一步优化安全高效的现代化应急物资保障体系的路径设计，夯实应对各类重大突发事件的物质基础。

一、文献回顾与分析框架

应急物资保障的逻辑起点是在公共突发事件使得民众面临生存威胁的情况下，保证民众健康安全和基本生活需求，践行以个体生命安全为保障、以民生建设为定位的应急管理理念[5]，切实增强民众的安全感。“保障”的根本导向主要涉及物资供应是否充足和物资能否顺利、精准、及时到达需求地两个方面，其背后凸显的是应急物资储备及其效能、应急物资调度机制和应急物流建设情况，具体可细化为物资储备结构布局[6]、物资调度和信息平台建设[7]、应急物流及其管理机制[8]等。从整体性视角看，应急物资保障作为一项系统性支撑工程主要包括流转架构和信息机制两大方面[9]。前者涉及应急物资的统筹、调配和管理等，其实质是权力问题，这种权力对应急物资保障主体行为具有决定性影响，进而延伸至多元主体协作的探讨；后者即应急物资保障运行过程中的信息要求及其实现方式，引致出信息共享问题，信息资源和信息共享机制共同支撑了应急物资保障活动的运行。应急物资保障体系科学的权责配置和有效的信息沟通的实现，有赖于在制度体系、治理架构、运行机制等方面的结构性安排。

应急物资保障体系的结构性体现的是基于突发事件应急物资需求的制度框架，其制度变迁首先表现在政府职能变化上，进而影响其他主体的权力配置和责任划分，最终促使整个应急物资保障体系发生调整。其中，权责变化成为体系调整的重要条件，应急物资保障体系的有效运行需要对不同主体的权力进行明确和规范，注重主体间的协同互动和人力、物资、信息等外部要素的流动，推动应急物资保障的全过程运行。随着重大突发事件的突发性、不确定性以及对经济社会发展造成的不利影响持续增强，在很大程度上赋予了国家与社会协同应对的重要机遇，多元主体间的合作成为有效防范化解重大风险和处置公共突发事件的前提。科学有效的治理体系是治理现代化的基础，应急物资保障体系现代化意味着其结构和要素的变化，即以政府为主导主体，市场、企业、民间组织等为协同主体和社会公众为参与主体，通过协同合作的方式有效整合各种应急资源，实现应急物资保障的网状化管理，高效统筹和合理配置应急资源。

尽管应对不同类型突发事件所需的应急物资的类型、需求、供应方式、调配机制等存在差异，但是应急管理或应急物资保障的尺度和结构是相对稳定的，其中，“尺度”即应急管理的视野范围，“结构”即应急管理核心要素之间的相互关系[10]。结构决定了在突发事件中采取何种的制度以实现应急物资保障目标。如上所述，应急物资保障体系现代化的前提在于如何通过制度安排、体系设计来优化其结构，以主体间的良性互动提升应急物资保障效能，推动应急物资保障过程的有效运行。因此，需要从结构层面将主体间的关系抽象出来，解答在不同时期、不同类型突发事件下权力主体、权力运用方式及其产生的结果，并通过具体案例实现结构和实践经验之间的相互连接，进而发现“当权力作用效果不佳时，表明现存的结构不符合制度规约，结构亟需进行自我调整”[11]的治理逻辑。基于此，本文依据应急管理领域的“结构-过程”理论分析范式，结合重大突发事件中的应急物资保障实践效果，从治理结构、政府架构、政策体系、运行机制4个方面论述我国应急物资保障体系的结构性演变过程、趋势及其困境，并尝试通过结构优化的路径为实现应急物资保障体系现代化提供一定借鉴。

二、应急物资保障体系的结构性演变过程

(一)应急物资保障体系的治理结构转型

公共突发事件的突发性、复杂性以及危害衍生性等对政府传统管理模式形成挑战，需要加强与非政府组织之间的合作，提升应对危机的韧性，而且组织目标理念的契合、政治体制改革和公民社会的发展为组织间合作创造了可能和发展空间[12]。基于治理理论在应急管理领域的应用，在认识到“政府公共危机管理失灵”的基础上，理应重视其他主体力量的参与，遵循公共利益和价值理性的原则，强调政府与市场、社会展开广泛的合作，寻求以最有效的方式应对重大突发事件。

应急管理实践过程中，以政府为唯一主体的协调管理系统在应对处置突发事件中依然占据主导。但是，在面对庞大的物资需求时，仅仅依靠政府自身的物资储备、整合和分配能力，无法及时高效供给所需物资。而非政府主体尤其是企业在提供物资资源方面具有显著优势，能够在很大程度上缓解物资短缺的困境，成为应急物资供给的重要一环。从本质上讲，私人企业和社会力量参与应急物资保障，满足受灾群众的基本需求，是一种“自组织”的参与行为，政府需要将其纳入到应急物资保障体系中。

由于我国应急管理起步较晚，非政府组织在应急物资保障体系中长期处于主体“弱位”。伴随着市场经济发展和公民社会的成熟，新兴市场主体和社会组织逐渐在应急物资保障中发挥关键作用。如互联网企业在物资生产供应、储备仓库建设、应急物流等方面形成的技术治理，正在成为“一种国家权力的运行工具和实现方式，赋权和赋能于管理的主体和客体”[13]；志愿者组织也在获取社会资源、调配应急物资等方面扮演着重要角色。由此，应急物资保障体系的治理结构由政府单一主体转变为政府主导、私人部门和社会力量协同参与，非政府组织在参与过程中开始具备较强的组织性和显著的自主性，也更具专业化和有序性。

在多元主体协同的治理结构中，政府与市场、社会之间合理的权责关系，是科学高效的应急物资保障体系的前提，能够实现政府单个组织无法完成的应急物资保障目标，解决短时间内应急物资严重匮乏和配置效率不佳的问题。因此，重大突发事件应急物资保障必须借助市场和社会提供异质性资源的优势，发挥多元主体的物资整合效用，进一步实现应急物资配置效率的“帕累托”最优和物资保障的科学化。

(二)应急物资保障体系的政府架构设置

政府架构在纵向上表现为不同层级政府间的关系，横向上表现为政府内部部门之间的关系。依据复杂性理论(Complexity theory)，针对公共突发事件的应急管理适用于社会系统的失序状态，此时政府架构形态表现为网络结构而非科层结构。在此架构中，协调政府间关系成为减少突发事件不利影响和增强应急物资保障能力的重要支撑，而这种合作式的应急管理模式，往往通过结构化的方式解决组织间的协调问题[14]。

在政府架构的纵向层面，不同层级政府围绕应急管理形成的权力结构、管理职责和任务分工，决定了应急物资分布、配置、流动以及信息传播方式等，但其架构和职能基本按照中央政府应急物资保障机构的调整进行相应配置。中华人民共和国成立初期，我国应急管理主要集中在应对自然灾害方面，由国家统一对应急物资进行管理。改革开放以来，负责重点生产企业物资供应和全国物资流通网络管理的物资部、统筹全国粮油储备的粮食储备局、具有灾害物资管理职责的民政部等相继成立，物资保障体系的政府架构初具雏形。在应对“非典”和“汶川地震”过程中，应急物资保障体系的政府架构逐步完善。例如，应急指挥部下属的后勤保障组负责物资保障，这种临时性专业机构具备明确的职能，而且其设置传统延续至今；基于抗震救灾总指挥部，自上而下建立统一高效的应急物资调度系统；2018年应急管理部成立，负责统筹应急物资储备和突发事件中物资的统一调度等。在纵向架构体系中，中央政府介入程度较大，在短时间内促使应急物资无条件聚集[15]，具有动员能力强、运输效率高、行政协调阻力小等优势。同时，诸多因素导致不同地方政府应急物资储备经费来源、物资管理主体设定、物资储备方式等不尽相同。

政府架构的横向层面主要体现为地方政府之间、政府部门之间的应急物资统筹协调。一是跨区域应急物资协调机制逐渐发挥关键作用。例如，“新冠肺炎疫情”防控期间，中央政府指导下的省际协同机制、九省联保联供协作机制、长三角“三省一市”疫情联防联控机制，省级行政区对口支援湖北省各地级市机制等，在物资保障方面做出突出贡献。二是多部门协同机制持续显现。例如，“汶川地震”中，民政部、商务部等协同行动将救灾物资运送至灾区；抗击“甲型H1N1流感”时期，国家应急管理办协同卫生部、交通运输部、药监局等多部门，组织应急物资运输和调配；“新冠肺炎疫情”防控期间，应急管理部、卫生健康委员会与其他部门组成的物资保障组，通过建立快速联动工作机制，保障全国生活物资的生产供应，负责物资供应和统筹调配工作。

基于常规状态和应急状态下应急物资保障的政府架构设置(见图1)可以发现，在政府架构的纵向层面，地方政府以相应的政府职能机构设置为基础，在应对处置突发事件时执行中央政府有关部门的行政命令，实现央地之间应急物资保障的统一联动，形成整体性的物资供应、调度和运输体系。在政府架构的横向层面，应急物资保障涉及多个部门，并且凸显出物资储备、管理、调度的主体分离的趋势，主要分为应急物资供应系统、调度运输系统和指挥系统，其作用在于实现应急物资储备、管理和应急物流的专业化、高效化。

(三)应急物资保障体系的政策设计变迁

从公共政策角度看，应急物资保障至少包括政策立法和政策执行的过程，立法呈现的是应急物资保障政策的刚性和相对稳定性，执行则表现为应急物资保障预案的灵活性和弹性。应急物资保障政策体系伴随着多次重大突发事件不断调整完善，其主要体现在法律制度和应急物预案两个方面。

图1 应急物资保障体系的政府架构设置

“非典”时期，原有的应急立法资源在应对突发事件中捉襟见肘，为此我国于2003年出台了《突发公共卫生事件应急条例》，对县级以上人民政府的应急物资储备职责作出规定。2005年国务院颁布的《重大动物疫情应急条例》，强调重视应急物资储备和调度，对征用的应急物资进行合理补偿，对违规挪用和截留的进行处罚。在历经2008年“南方雪灾”和“汶川地震”后，国务院发布了《物流业调整和振兴规划》，将“加强应急物流体系建设”纳入经济社会发展战略范畴，强调从信息系统、储备体系、设施设备方面加强应急物流体系建设。2010年《中华人民共和国国防动员法》对“战略物资储备与调用”进行了原则性规定，同年原卫生部发布的《关于加快突发公共事件卫生应急体系建设和发展的指导意见》，明确规定完善应急物资目录、建立应急物资调度机制。其他应急物资保障的法规散见于有关部门规章中。

随着2003年以“一案三制”为核心的应急管理体系的建立，应急预案也逐渐得到广泛应用。国务院在2006年制定的《国家突发公共事件总体应急预案》，对中央政府和地方政府关于物资保障的职责划分和保障内容作出了相应的规定，提出要完善应急物资监测、预警、生产、调配体系。同年《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》明确了卫生行政部门和发展改革部门在应急物资保障方面的职责分工；《国家突发重大动物疫情应急预案》强调，落实物资储备工作，规定由民政部负责社会捐赠物资的分配和使用。“甲型H1N1流感”发生后，我国多地快速启动了突发公共卫生事件应急预案，保障应急物资供应。而后，原国家卫生和计划生育委员会在2017年颁布了《突发事件卫生应急预案管理办法》，其中对省、市、县三级地方政府关于物资保障的内容提出相应要求。

从应急物资保障政策设计的过程看，应急物资保障政策立法呈现出部门规章较多、涉及内容较为宏观、立法资源分散等特征；在应急物资保障预案方面，预案内容逐渐趋于细致完善，例如突发公共卫生事件的应急物资保障预案，经历了从提出储备计划，到明确部门职责，再到规定物资储备目录、供应方式、调用机制的过程[16]。但是，专门性的物资储备、应急物流、物资调度等的预案仍极为匮乏。

(四)应急物资保障体系的运行机制支撑

应急管理的实践过程就是其机制运行的过程。在实践中，应急管理的运行机制包括“准备”“响应”“恢复”等环节，每个环节都具有独特的地位、角色和功能。在应急管理循环过程中，支撑应急物资保障体系运行的主要有应急物资储备和应急物流两个机制。

应急管理的重点是响应与处置，但其关键在于预防与准备，相对应的是应急物资储备工作。时效性决定了在突发事件发生初期，以物资储备应对突发事件能够实现应急物资的快速供应。历经七十多年物资储备机构调整和基础设施建设，我国应急物资储备的数量、规模、种类、模式和布局不断丰富完善。从历时性角度看，新中国成立初期我国共设有东北、西北、中南、西南、华东5大区物资储备分局，受国家物资储备局和大区财政经济委员会(或计划委员会)的双重领导[17]。改革开放后，物资储备体系逐渐确立了从中央到地方再到基层的自上而下的垂直管理结构，初步形成了以重要战略物资和军民通用物质为主的储备仓库网络，并依据灾害分布和救灾需要，设立应急物资储备库和救灾物资代储单位。“十三五”期间，国家加强中西部多灾易灾地区123个地市级和714个县级救灾物资储备库建设，极大地提高了基层救灾物资储备保障能力[18]。当前，我国应急物资储备体系主要涉及救灾、防汛抗旱、安全生产装备、医药等方面的物资，设有省、市、县三级救灾物资储备体系；应急救灾物资储备库涵盖中央和省级救灾物资储备库、防汛抗旱物资储备库、部消防局战勤保障中心和省级战勤保障基地等[19]。

应急物流是应急管理和商贸物流的交叉部分，应急物流能力直接关乎到物资能否及时、通畅运输到需求地，在很大程度上影响突发公共事件的应对成效。相对于应急物资储备，应急物流在“非典”之后才正式进入应急管理范畴，并因“南方雪灾”和“汶川地震”两次重大突发事件对应急物流能力的强大需求和更高要求，而逐渐获得重视。2008年全国首家企业物流配送应急保障动员中心在武汉成立，形成应急物流配送和供应网络，可辐射周围8个省份。在此期间，相关政策法律的完善推动应急物流的规模化和产业化发展，具有应急物流能力的相关企业被国家纳入到应急物流体系中。党的十八大以来，中央政府尤为重视应急物流的中长期规划，强调要加强应急物流的基础设施建设和信息化程度，强化应急物流企业培育。而且，将应急物流与物资体系相衔接，搭建物资储备、物资生产、物资来源等信息的互通共享机制，致力于形成一套较为完整的应急物流链，应急物流逐渐进入规范化、专业化和一体化发展。随着我国进入风险社会，应急管理的重点开始向事前预防转移，应急物流也转向供应链风险防范，朝着智慧化和创新化发展。

三、应急物资保障体系的演进特征与结构性困境

(一)治理结构演进与非制度主体的参与困境

建立科学高效的应急物资保障体系，需要调整政府机构、私营部门和社会组织的权责关系。以企业参与应急物资保障的案例复盘来看：“非典”时期，诸多企业为应急物资保障提供一定的支持，但是企业参与度不高、缺乏组织性和积极性，而且其专业技术优势没有得到充分发挥。“汶川地震”中，应急物资主要依赖市场库存和紧急生产供应，依托市场机制建立起的物资生产能力是抗震救灾中获得充足物资的重要保障[20]。通过汲取“非典”和“汶川地震”两次重大突发事件中暴露出的物资供应不足的经验教训，政府从“社会资源掌控主体”转变为“应急资源动员和协调主体”，从依赖行政指令工具到适度放权给市场和私人部门。反映在2013年“芦山地震”救援中，互联网、出租车、物流等行业的多家企业发挥各自优势，有效保障了应急物流高效运行。基于应急管理机制体制和相关立法的不断完善以及多次突发事件的实践经验，在“新冠肺炎疫情”防控期间，我国应急物资保障呈现出政府筹集、政企合作和企业自发参与3种方式。在“新冠肺炎疫情”防控期间，政府联动多家国内外顶级制药企业，保障药品供给；政府与部分物流公司建立合作伙伴关系，开辟药品运送通道；国有企事业单位和部分私人企业通过复产转产的方式增加应急物资的生产供应，有效解决了应急物资紧缺的问题。

从“非典”到“新冠肺炎疫情”，我国应急物资保障主体的多元化趋势不断凸显，政府与市场、社会形成的协同治理网络，破除了政府与非政府合作的壁垒，强化多元主体之间深度协作，使得物资需求信息在不同主体间充分流动，形成应急物资保障合力。如此，在国家和社会之间形成应对重大突发事件的共识，减小了应急物资供应和生产的时间成本，在一定程度上提升了物资保障效率。但是，我国现有的相关法律和政策对企业、社会组织在应急物资保障中的地位、作用、参与方式等尚未形成明确的规定，这使得非政府组织参与应急物资保障的动力主要来源于国家政治动员而非法律依据，导致参与主体之间缺少协作经验、信息沟通渠道不通畅等问题。

(二)政府架构演进及应急物资保障能力缺陷

实现制度优势与治理效能之间的转化以府际关系为重要支撑和纽带。我国在政府架构层面逐渐形成了上下联动、跨地区联防联控和跨部门协同的工作格局，这种网络结构式的应急物资保障体系增强了应急预案的可操作性，提升了应急物资管理主体的组织能力，能够实行统一协调和调度，为高效率的应急物资保障创造制度基础。而且，属地联责使得地方各级政府形成了“按层级兜底”与“逐级依附”并存的治理共同体，促进应急资源在政府间内部实现灵活调配。统一领导和自上而下精准施策的治理体系能够有效调节应急物资的有限性与公共危机的突发性之间的矛盾，实现危机治理能力和物资保障效能的最大化。

然而，应急物资的调度模式随着应急管理阶段的变化会发生改变，具有权变特征。仅仅依靠自上而下的行政管理体制和行政命令统筹和调度应急物资，其成本和代价也往往较高。同时，应急物资保障体系政府架构横向层面的设置仍有待优化。一是，政府内部部门间的物资保障协同。“非典”时期，同一政府中不同部门之间的横向联动和协调难以进行，加之缺乏统一的应急物资保障信息共享平台，应急物资调运效率低下。“新冠肺炎疫情”防控期间，多部门组成的物资保障组对应急物资目录不清、物资生产尤其是物流产业布局不明、企业名录和生产能力掌握不足；应急管理部也因专业技术人才缺乏、购置渠道不通畅等问题导致物资保障效率不高。二是，跨地区政府间应急物资保障协作机制成效不明显。“汶川地震”之后，泛珠三角、京津冀等地区的地方政府之间均签订应急管理合作协议。但是，由于法律强制力缺失、协议内容不完善、执行不到位等原因，跨区域应急管理合作模式在应急物资筹集、协调、运输方面未能展现出其优势作用。与此同时，不同地区的政府、市场和社会之间自发性物资保障协作机制尚未建立。三是，地方政府物资保障能力建设不足。一方面，应急物资保障不同于地方经济发展，其建设成效不易被直接呈现，因此容易为地方政府所忽视，导致应急物资保障建设投入不足。另一方面，应急管理体制的“属地管理”缺乏一定的约束规范机制，进一步将应急物资保障推向地方政府工作的边缘地位。

(三)政策体系固化导致相关法律法规相对滞后

一般而言，应急管理立法的效力要远远高于预案，而且法律作为基础性、前瞻性、规范性的法律依据指引应急管理预案设定。但是由于我国应急预案体系“预案在先，法律在后”，导致应急预案在短时间内替代法律成为应急管理的主要依据[21]，应急行动的合法性遭受质疑。同时，应急预案与应急立法之间产生脱节，应急管理预案功能的发挥也受到立法滞后的制约。从我国应急物资保障的政策层面看，应急预案往往先于应急立法产生。随着应急预案的不断发展和完善，应急预案越能支撑起应急物资保障的运行，为物资保障目标的实现提供动力，相关的应急立法就可能越滞后。

政策体系固化具体表现在：一是，《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)中关于应急物资保障的条文长期未进行更改或完善，对物资保障主体权责的规定不明晰，其实践效力逐渐减弱，已不能够适应应急物资保障的需求和变化，对应急物资保障的发展形成结构性约束。二是，包括《突发事件应对法》在内的诸多应急法律，主要立足于对应急物资保障的宏观制度设计，本质上是一种粗放式、经验式、命令式的管理模式[22]。应急管理立法需要在应急物资的调动、征用和管理等方面进一步细化和完善。三是，应急物资保障的专门性法规位阶较低，多以部门规章为主；物资保障涉及多个部门，职能分布决定了物资保障的相关法规呈现出立法分散的特征；应急管理法律关于应急物资保障的制度设计较为笼统，应急物资保障相关法规的内容缺乏细致性规定。例如，应急物资储备的部门规章，仅对粮食等若干物资储备进行了规定，而对石油、矿产等重要战略物资的储备问题并未涉及[23]。总而言之，应急物资保障政策体系的不完善、不健全无法为应急物资保障体系的运行形成稳定有效的法律和制度保障，进而影响应急物资保障的效率和效能。

(四)运行机制固化对应急物资保障运行的制约

在重大突发事件发生初期，应急物资的巨大需求缺口与落后的生产效能之间的矛盾始终存在，应急物资储备和生产能力储备建设仍待加强。如“非典”时期，政府更倾向于运用行政手段要求企业加大市场供应，未能重视市场调控工具的作用，导致应急物资生产能力储备明显不足。“新冠肺炎疫情”防控初期，医疗物资“应储未储”；地方政府缺乏物资分配标准，多根据有限的信息进行应急物资的分配调度；在面对原材料供应不足、商品运输难度大等困难时，企业无法维持正常的物资生产供应水平。如口罩生产能力由日常的2 000万只降到800万只[24]。

综上看出，当前我国应急物资储备体系尚不健全，在应对突发事件中显现出储备品种单一、管理制度不完善、资源配置效率低下等问题，应急物资储备能力建设的韧性不足。一方面，对市场储备和社会储备重视度不够，法律上也尚未赋予企事业单位和个人进行物资储备的义务[25]；另一方面，政府物资储备面临成本过高、物资更新慢、灵活性差以及容易受到资金、技术、有效期等因素制约的困境，政府物资仓储网络系统性不足、标准化和专业化程度不高。同时，应急物资储备的模式、数量、方式、种类等大多依据以往经验，而非建立在灾害风险评估的基础之上。

由此，应急物资运行机制固化对物资保障功能发挥形成制约。一是，应急物资储备意识不足导致物资保障体系建设的绩效欠佳。二是，缺乏应急物资储备与实际需求之间的科学体系，导致资源供需错位，应急物资短时间内供给严重不足。如地方政府在应急物资的储备、管理和分配方面未能够依据相关标准和方案，导致物资保障的可操作性差、指导性不足；有效识别和精准评估应急物资需求的能力欠缺，应急物资储备的规模、类型难以有效满足应对重大突发事件的急剧需求。三是，受到交通管制和物资信息共享不通畅等因素的影响，救灾物资难以及时运输至需求地，应急物流系统存在缺陷。

四、优化应急物资保障体系的路径设计

(一)创新政企合作机制，强化政府应急物资保障监管

重大突发事件中应急资源需求的不断增加，需要非制度化行动主体的参与，以公私合作为指导理念有效解决应急物资稀缺及配置不合理的问题，通过增加资源的冗余的方式提升应急管理系统的韧性[26]。因此，完善应急物资保障体系首先需要调整保障主体，尤其是政府与企业之间的关系，根据突发事件的发展阶段促进政企关联和体系优化，实现在政府主导下物资保障主体体系的整体涌现。为此，应通过完善相关制度，明确企业参与应急物资保障的主体地位和资格，完善企业参与物资保障的制度设计；健全政府与企业之间应急物资保障的联动预案，建立利益一致纽带。在应急管理结束后，通过减免税收、颁布荣誉、提升企业资质、建立应急保障企业评价机制等方式，激发企业参与应急物资保障工作的积极性，充分赋予企业在物资保障方面发挥其资源优势的机会和话语权。

强调应急物资保障参与主体的多元化，并不意味着政府在应急物资保障中的主导作用要弱化。从“非典”到“新冠肺炎疫情”，社会组织尤其是慈善组织、红十字会等在应急物资捐赠和调配方面的作用越来越突出，但也存在应急物资调度分配上的不及时、不合理问题，引致社会舆论的广泛批评。这说明，在我国公民社会尚不发达、社会组织发展较为滞后的情况下，政府仍需要承担对其他参与主体的引导和监管责任，保证多元主体在应急物资保障制度框架下的合理行为。此外，应基于灾害脆弱性在社会层面的分布特征，针对性培育社会组织发展，提升社会组织在满足民众救灾物资和生活物资需求的保障能力。

(二)提高跨区域应急物资协调能力，优化政府间职责关系

由于我国尚未出台跨省之间应急物资保障的法律法规，在此需要明确跨区域应急资源保障机制的主体，赋予其统一指挥权；建立区域协调机制，从法律、制度框架、技术层面完善我国区域应急资源保障协调的平台建设，优化应急物资产能保障和区域布局，明确物资调拨的程序和流程，建立应急物资保障联动机制。通过跨省之间的共享协同机制，提高区域间应急物资保障效率，有效减轻各层级、各部门的资源配置压力。

在应急物资保障体系的政府架构方面，2018年政府机构改革使得应对各类突发事件的主管机构发生了较大变化。在“新冠肺炎疫情”防控中，暴露出“条块”职责不清晰的问题，尤其是应急管理机构与其他部门在权责和事务划定上还有改进的空间。为此，当前已有诸多地方政府根据当地实际，相继设立了应急管理委员会，作为统筹、指挥和协调辖区应急管理工作的最高领导机构，并采取领导高配(由地方党委一把手担任委员会主任)的方式，优化应急管理机构权责配置。这对解决重大突发事件中跨部门统筹协调难度大、应急管理部门权威不足和组织间协同困难的问题，以及提高应急物资保障效率具有重要的借鉴意义。

政府架构的纵向层面，应急物资保障的权变特征与纵向府际关系存在冲突，条块分割的管理体制和基层行政组织应急管理能力不足对纵向府际关系形成挑战，使得应急物资保障调度无法有序协调和运作。而且，应急物资调配不仅要满足受灾民众多样性、差异化的需求，还要协调物资储备、企业生产、社会捐赠、国际化采购等多种渠道供应的物资。为此，应利用大数据和互联网技术，搭建统一的应急物资指挥调度平台，通过建立信息高度共享的资源协同平台，使应急资源保障体系的各个主体充分实现信息交换和业务流程配合[27]。在加强地方政府应急物资保障能力方面，健全应急物资调度决策机制，精准统筹安排各种应急物资，实现应急物资保障能力最大化和灾害最小化的目标。

(三)完善相关立法规定和预案，科学评估应急物资需求

完善应急立法相关规定。我国应尽快出台重要应急物资储备的专门性立法，完善物资储备法律体系，对国家战略性应急物资进行规范，明确物资储备的财政保障和监督机制。如在应急物资供应、统筹、协调方面，应给予物资保障主体适当的自由裁量权；对各级地方政府间的责任划分作出明确和可操作的规定，防止应急物资保障不及时、不到位情况的发生。在应急物资调度方面，完善应急管理配套立法，强化不同区域间应急物资协调保障能力，健全应急物流主体的权责体系，统一应急物流主要环节的技术标准和行业标准。

健全应急物资保障预案内容。我国虽已拥有诸多专项预案以及政府各部门的应急预案，但缺乏应急物资保障的功能性预案。应急物资保障预案必须置于应急管理总体性预案、风险认知和应急管理的治理结构中进行分析，在有效识别风险场景和应急物资需求的前提下及时更新、完善、评估和优化预案。根据公共突发事件的分类、特征和性质，以应急物资保障目标为导向，规范职责、强调功能、明确流程、优化配置、注重宣传，提高应急物资保障的科学技术性、精准性和可操作性，与新时期公共安全需求同步同趋。同时，将应急物资保障预案的修订纳入公共突发事件应对的评估，与应急处置实践紧密互动[28]。

根据应急物资保障预案，以物资需求为决策依据配置应急物资。评估应急物资需求要依据地域特点和事件类型分类进行动态评估，需要将应急物资保障预案规定的应急物资最低需求标准纳入应急资源数据库，根据影响危机的因素和危机治理的脆弱性科学评估应急资源保障的需求，将其作为完善应急物资预案和提升应急物资储备效能的重要依据。根据应急物资保障需求、物资保障目标和应急管理阶段的变化，调整物资储备的种类、数量规模和结构，指导应急物资采购和生产布局。识别评估应急物资需求也需要考虑跨区域应急物资的统筹和整合，加强不同地区应急物资需求和应急资源数据库建设。

(四)健全应急物资储备体系，推动智慧化应急物流网络建设

应急物资储备体系的现代化建设需要从优化物资储备模式、加快数字化物资储备转型和科学规划物资储备建设3个方面进行。首先，构建多样化应急物资储备模式。政企共建常态化应急物资生产保障基地，统一政府和企业物资储备标准，提升仓储网络的标准化、系统化、规范化建设。其次，加快数字化应急物资储备转型。例如，建立以企业为主体、市场为导向、产学研融合的物资储备技术体系，将互联网企业纳入物资储备体系；借助信息化手段升级和完善物资储备库；通过收集、监测和分析相关企业的产能、库存、产量等情况，动态掌握地区的物资储备、保障底数、物资生产能力布局，增强物资保障整合能力。最后，科学规划物资储备建设。将全国第一次自然灾害风险普查尤其是普查试点的数据和成果，应用到应急物资保障体系建设规划和决策中；根据不同等级自然灾害风险区的划分，结合防灾减灾需求、风险水平、政府突发事件应对能力，进行物资储备和生产能力布局，形成全国范围内不同层级物资储备数据库。同时，政府部门要做好目录内物资生产、供应、流通、运输的企业摸底，建立物资储备重点企业清单制度。

借助信息化、网络化手段完善应急物流网络建设。完善应急物流网络建设的根本理念是明确政府在应急供应中的主导作用，同时借助市场和企业提高应急物流的信息化程度、物资保障水平和配送体系。主要途径是政府借助人工智能、大数据、无人机物流等技术手段，加强应急物流的基础设施建设，统筹现有应急物流管理平台资源，实现应急物资信息储存、统一调度、实时监控、数据分析、辅助决策等统筹管理功能的智能化水平；运用区块链技术保障应急物资流通的时效性和高效率运输，实现应急物流各个环节的协同配合、高效匹配物资供给与需求和应急物资精准溯源；支持大型物流企业积极搭建应急物资智慧物流平台等；依据“十四五”规划着重建设一批应急物流基地。以此促进应急物流指挥调度与物资信息共享和一体化运作，实现应急物资保障的全周期综合管理。

从整体上看，我国应急物资保障体系在结构层面呈现出演进与固化并存的特征，即主体间的关系趋于优化，政府横向系统与纵向系统的协同性不断增强，但是应急物资内部管理和外部环境的衔接，包括应急物资供应、信息、资源等要素的流动，并不能体现政府架构层面的职能配置，相应的政策框架和支撑机制也无法推动应急物资保障体系的高效运行。合理的结构是系统整体效能发挥的基础，因此要明确应急物资保障体系中各个结构的基本功能，优化结构间的关系。进一步研究，可从量化角度分析应急物资保障体系的治理结构、政府间权责配置、运行机制等的动态演化过程及其内在机理。