李俊杰，王 平

(1.北方民族大学 经济学院，宁夏 银川 750021; 2.北方民族大学 民族学学院，宁夏 银川 750021)

连片特困区，是指因历史、自然、政治、民族、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和连片特困贫困地区[1]。2011年全国共有14个连片特困区(1)14个集中连片特困地区为:六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆四地州。，其中，陕甘青宁省际结合部六盘山片区是14个集中连片特困区的“短板”，也是当前全国巩固拓展脱贫攻坚成果的“难点”。

2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》相继印发，提出设置5年衔接过渡期(2021—2025年)。2021年3月，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》发布，两大战略有效衔接的顶层设计正式形成。两大战略如何更好地衔接成为学者研究的热点，衔接期集中连片特困区巩固拓展脱贫攻坚成果成为现实的焦点。

一、六盘山片区巩固拓展脱贫攻坚成果关系各民族“共同富裕”的大局

巩固拓展脱贫成果是影响我国脱贫攻坚与乡村振兴衔接时机及水平的关键，是“十四五”时期极为重要且紧迫的任务。

(一)六盘山片区是昔日脱贫攻坚的“短板”

六盘山片区处于陕西、甘肃、青海、宁夏(以下简称陕、甘、青、宁)交界地区，有革命老区12个、民族自治地方20个，贫困程度深，在全国14个连片特困区中战略地位重要。2014年该片区陕、甘、青、宁贫困人口分别占比全省贫困人口的5.2%、73%、61.15%、87.94%(见表1)。

表1 2014年六盘山连片特困区贫困人口

六盘山片区是14个连片特困区的“短板”。到2019年末，六盘山片区农村贫困发生率和农村贫困人口规模在14个连片特困区分别排名第1位和第2位(见表2)。

表2 连片特困区2012—2019年农村贫困发生率和农村贫困人口规模

从农村居民可支配收入分析，2013—2020年六盘山片区农村人均可支配收入在全国14个连片特困区排名位次基本垫底(见表3)。

(二)衔接期六盘山片区巩固拓展脱贫攻坚成果成效初显

陕西2021年制定了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，当年陕西有19.8万户脱贫户在龙头企业等的带动下，年人均增收千元以上。全省脱贫群众务工人员216.43万人，规模创历史新高。2021年中央及陕西省级财政共投入衔接推进乡村振兴补助资金112.72亿元，同比增长7.5%[2]。

甘肃2021年以来建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制，已脱贫人口大病救治覆盖率达到99.86%。甘肃乡村产业不断发展壮大、提质增效，主导产业“牛羊菜果薯药”和地方优势特色产业互为补充，带动了甘肃农民稳定的可持续增收。2021年甘肃省农村居民人均可支配收入11 433元，同比增长10.53%[3]。

表3 2013—2020年连片特困区农民人均可支配收入

青海牦牛、青稞、藏羊、枸杞、油菜、马铃薯、饲草等脱贫产业加速升级，农牧业综合生产能力明显增强，生产方式向设施化、园区化、品牌化方向转变。全省实现县域大电网全覆盖，农村牧区电商物流网络体系快速延伸。2021年青海省脱贫群众人均可支配收入达到11 801元，同比增长12.3%，高于全省农牧民收入增长幅度[4]。

宁夏以城乡居民收入、教育、健康、百万移民致富“四大提升行动”为载体，巩固拓展脱贫攻坚成果。着力解决生态移民产业、就业和社会融入问题，积极创建红寺堡全国易地搬迁移民致富提升示范区。围绕枸杞、葡萄酒、奶牛、肉牛、滩羊和绿色食品等重点产业，抓龙头、建基地、做示范、树品牌、搞营销，努力让产业成为农业农村发展的有力支撑。2021年宁夏脱贫人口人均纯收入11 491元，同比增长14.5%[5]。

(三)六盘山片区是巩固拓展脱贫攻坚成果和实现“共同富裕”的“难点”

经过脱贫攻坚，六盘山片区的发展取得显著成效。纵向与自身比，六盘山片区发展迅速，但横向与其他片区和发达地区比，还有一定的差距。2013—2020年，六盘山片区农民人均可支配收入与全国农民人均可支配收入之差，从4 500元扩大到6 909元(见表3)。

2021年6月，中央作出集中支持160个国家乡村振兴重点帮扶县的战略安排，其中六盘山片区61个县区中，有20个成为国家乡村振兴重点帮扶县，占国家乡村振兴重点帮扶县的12.5%。另外，在六盘山片区61个县区之外，陕西新增国家乡村振兴重点帮扶县11个、甘肃新增7个、青海新增15个、宁夏新增1个。陕、甘、青、宁四省区共有54个县被列入国家乡村振兴重点帮扶县，占160个国家乡村振兴重点帮扶县的33.75%。“国家乡村振兴重点帮扶县自然条件差，历史欠账多，自我发展能力弱，都是经过多轮攻坚最后才啃下来的硬骨头，仍然是全国区域发展中的突出短板。2020年国家乡村振兴重点帮扶县脱贫人口收入只有全国脱贫人口平均水平的90%。重点帮扶县人均GDP是全国的1/3，一般公共预算收入不到全国的1/6，人均耕地灌溉面积不到全国的1/12，农村人均用电量仅仅刚超全国的1/3。”[6]如宁夏被列入国家乡村振兴重点帮扶县的原州区、西吉县、同心县、海原县，2020年农村常住居民人均可支配收入分别为12 563元、1 1791元、11 339元、10 641元，而2020年全国和宁夏农村常住居民人均可支配收入分别为17 131元、13 889元。六盘山片区依然是全国最贫困、最需要扶持的地区之一。

2020年6月8日，习近平总书记在宁夏调研时指出：“脱贫、全面小康、现代化，一个民族都不能少”[7]。2020年12月，习近平总书记向人类减贫经验国际论坛致贺信，指出“中国将继续巩固和拓展脱贫攻坚成果，扎实推进共同富裕，不断提升民生福祉水平”[8]。“一个民族都不能少”是实现共同富裕的社会主义本质要求，是铸牢中华民族共同体意识的必然要求。六盘山片区是回族、撒拉族、土族、东乡族、保安族的主要聚集区，是重要的民族走廊，也是革命老区县集中的地区之一，在我国革命、建设和改革的各个时期都作出了特殊贡献。全面建成小康社会后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是实现长效脱贫、走向现代化、实现共同富裕的重要路径[9]。六盘山片区是昔日脱贫攻坚的“短板”，是今日巩固拓展脱贫攻坚的“弱项”,也是明日实现农业农村现代化和乡村振兴的“难点”。“短板”“弱项”“难点”如何解决，关系国家能否在2035年基本实现农业农村现代化和2050年实现乡村振兴的大局，关系能否实现各民族“共同富裕”的战略全局。

二、六盘山片区巩固拓展脱贫攻坚成果的难点

李书奎、任金政根据连片特困区2014—2018年相关数据指标，利用耦合理论系统测算脱贫攻坚与乡村振兴的耦合协调度，表明14个连片特困区两大战略整体处于勉强协调状态，环境治理及人均资本存量提升等方面是战略衔接期亟待发力的重点，中东部耦合协调度略优于西部地区。在脱贫攻坚期内，中东部地区更多地将扶贫资源用于产业发展，西部地区集中于完善基础设施，西部地区产业发展依旧是短板[10]。张琦构建了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的评估体系，评估测算我国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接综合指数均值为 0.433 5，有9个省低于均值，其中8个是西部地区。陕、甘、青、宁四省区综合排名分别为第16名、第17名、第21名、第18名[11]。具体到六盘山片区，巩固拓展脱贫攻坚成果还面临着5个方面的难点。

(一)脱贫产业带农增收有限

六盘山片区虽然经过多年产业扶贫，产业基础不断夯实，但产业基础薄弱，初加工不多、精加工不深、附加值低，优质不优价，农业产业普遍重前端种养，轻中后端加工和市场开拓，“接二联三”不够。以宁夏为例，2021年宁夏农产品加工产值与农业总产值的比值只有2：1，全国平均为2.4：1；产加销联系不紧密，宁夏85%的农业加工企业与农户仅是松散的买卖关系，在产业链中，农民大多只挣了一产辛苦钱，二三产分享收益少。肉牛、滩羊产业是宁夏确立的重点产业。宁夏现有肉牛和滩羊产能利用率仅分别为12.9%、21%。企业大多以销售胴体和初加工品为主，附加值低。每年约70%出栏牛、50%出栏羊以活体外销，年产值流失近20亿元(2)数据参见宁夏政协：《以“四大提升行动”为载体推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接协商报告》，内部资料。。宁夏中宁枸杞具有原产地优势，又是《中国药典》记载唯一入药枸杞，目前区域公用品牌价值190.32亿元，但充分挖掘和发挥原产地与道地中药材优势还存在不足，其药品细化标准、精准定制、占领市场有待进一步拓展提升，优质不优价。道地药材的中宁枸杞，大部分只卖出了葡萄干的价格，联农带农增收不足；土地、环境、饲草等资源容量对脱贫产业发展约束趋紧，农民增收空间收窄。根据“十四五”规划，宁夏全区奶牛、肉牛、滩羊饲料需求量为2 364万吨，区内仅能供应1 603.1万吨。近年来饲草持续上涨，2022年国产、进口苜蓿价格同比分别上涨了13%、7%，燕麦草同比分别上涨16.78%、10%，玉米、豆粕价格同比分别上涨44.4%和8.1%，农药、化肥平均分别上涨50%、35%以上。最近由于疫情运输受阻、羊肉消费淡季等原因，羊肉价格不断下降。40斤以下绵羊一斤28元，山羊31～32元，除去喂养成本，每斤亏损2元左右，部分脱贫农户已减少养殖。青海传统畜牧业靠天养畜，抗灾能力弱，冬春两季由于营养供应不足，导致牛羊掉膘率达20%，影响农民的持续增收。青海农牧业合作社、家庭农场等新型经营主体贷款难、用地难、人才缺等问题突出，由于建设用地不足且审批较难，制约了仓储、晒场等产业附属设施的建设(3)数据参见青海政协：《青海省政协十二届二十次常委会专题议政情况报告》，内部资料。。黑驴产业是甘肃脱贫产业之一，但近年来养殖区邻近市县农户种植饲草的积极性不高，制约了产业可持续发展[12]。

(二)低收入农民较多且技能不足制约持续增收

有研究表明，六盘山片区减贫政策对低收入农民作用要小于中等偏上农民[13]。目前，六盘山片区低收入农民数量较多，如宁夏农村2021年约有低收入农民(其人均可支配收入高于低保标准4 560元、低于平均收入水平13 889元)50万人，占居住在乡村人口的19.8%。2020年宁夏生态移民、低收入农民、防返贫监测对象、脱贫农民、中等及中等以上收入农民人均可支配收入分别为8 908元、9 736元、10 849元、11 391.2元、31 808.8元(4)数据参见国家统计局宁夏调查总队：《关于农村中低收入群体收入情况的报告》，内部资料。，最低和最高收入相差22 900.8元。同时，低收入农民就业收入占比偏高。2020年宁夏低收入农民工资性收入占比54.4%(全区农村居民平均占比37.08%)。青海省有1万多贫困边缘人口刚刚消除贫困，收入还不稳定。青海东部农业区部分脱贫户外出打零工收入占家庭总收入的近50%。青南地区部分脱贫群众政策性收入占比仍高达60%以上。另一方面，低收入农民大多家庭人口多、负担重，有体力、没能力，门路窄、持续增收难。后疫情时期，农民转移就业步伐和总量减缓，部分二三产业经营还未恢复，就业岗位未得到完全释放，对低收入农民增收影响较大。企业对技工需求增大，但就业农民特别是低收入农民普遍文化程度低、技能不高。宁夏69.9%的农民工文化程度在初中以下。宁夏中卫市2020年外出务工人员初中及以下学历占71.34%，初级技能及无技能人数分别占比25.46%、68.30%。劳动密集型产业对年龄、体力等方面也有一定要求，在农村老龄化日益严重的情况下，岗位适配性下降。2019年宁夏41～50岁农民工占比28.7%，50岁以上占比17.7%，两者共占比46.4%[14]，其大多为低收入农民。

(三)生态移民生计脆弱性高

一是生态移民安置区产业基础弱。部分甘肃生态移民区产业基础薄弱，主导产业培育难，带动移民稳定持续增收难。有些从河东的临夏、定西等地搬迁到河西的移民，面临生产方式重构的困境[15]。2020年宁夏移民人均可支配收入8 908元，仅占全区农民人均可支配收入的64.14%，是全区农民中收入最低的群体。移民从产业中获得的人均经营性收入1 235元，仅占可支配收入的13.9%(全区农村居民平均占比39.95%)(5)数据参见宁夏乡村振兴局：《易地搬迁农民社会融入问题调研报告》，内部资料。。宁夏移民安置区自治区级农业产业化龙头企业不到全区的10%(脱贫地区自治区级农业产业化龙头企业占宁夏全区的30.6%)。青海生态移民安置区水、电、路、气、房、文、讯等基础设施仍有“短板”，大多移民村集体经济自我造血能力不足，对财政投入依赖大，部分易地搬迁点配套建设的扶贫车间规模小，车间变工厂任重道远。二是有的移民安置区立地条件差，个别安置点有形成贫民窟的潜在风险。调研发现，宁夏中卫市沙坡头区兴仁镇团结村、泰和村等“十二五”移民村土地沙化贫瘠，改良进程缓慢，土地产出收益微薄；同心、海原县等部分“十一五”“十二五”移民安置村，生产用水短缺，以旱作农业为主，产业培育滞后，且饲草料匮乏，部分村未利用棚圈在40%以上。宁夏“十一五”“十二五”移民增收渠道普遍较窄，移民土地流转后没有固定增收产业。部分村计划分配耕地偏远且分散，影响移民的生产积极性。吴忠市红寺堡区马渠生态移民区配套产业滞后，部分移民已自主迁徙二次移民，有40%以上房屋长期空置。三是有的移民政策未落实，影响移民生计。按照宁夏政策规定，生态移民人均1亩～1.5亩承包地，由于前期规划不科学，未按以地量人搬迁移民，有的不能按相应标准为移民提供承包地，有的开发荒地但无法耕种，有的将移民承包地打包流转给经营主体，导致部分移民搬迁后土地无法确权。中宁县喊叫水乡康湾新村是“十一五”移民村，全村3 886亩地中，有1 107亩落实不了浇水问题。四是跨域自主迁徙移民没有明确政策。自主迁徙移民长期人、地、户分离，两头跑，大部分在迁入地无户口，占用的农用地无法登记确权，他们很难享受当地医保、社保、就业创业及产业扶持政策，也无法及时纳入防返贫监测预警和动态帮扶范围。自主迁徙移民原籍地“看不见、管不上”，生活地“看得见、管不了”，造成居住不定、土地无序开发、过度开发等问题。

(四)跨域治理合力不够

省际交界区在区域经济发展中往往出现产业空洞，即人财物资源向省会城市或周边中心城市流动，而中心城市对该地区的辐射带动性不大。边缘化导致片区与各省的中心区及省会城市间基础设施、公共服务、交通条件等方面存在较大的差距。片区空间协调难度较大，片区内基础设施分割、公共服务分割、市场体系分割、扶持政策分割，政策的完善和落实受限。由于行政区划的限制，对此采取一般的方式难以奏效，需要通过片区各省市的协商治理形成治理合力，才能提升片区治理的有效性[16]83。2015年初，陕、甘、青、宁四省区建立了“六盘山片区陕甘宁青四省(区)政协主席联席会议”制度，加强了省区间的协调联动与合作，但该合作机制还不完善。一是协同发展机制不健全。近年来，陕甘青宁虽签署了一些合作框架协议，但不同程度囿于一地一时，缺乏深度推进分工协作、抱团发展的规划举措，跨省区合作步伐不大、进度不快。二是区域合作深度不够，联动协作乏力。四省(区)尚未站在“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略高度，对区域合作定位尚未形成“大市场、大产业”的战略思维，省区间产业大多同构、互补性不强、融合度不高，存在单打独斗、各自为战的现象。如六盘山片区旅游业，缺乏有关旅游产品、旅游企业、相关政策等深层次的合作，区域旅游发展差异明显，整体品牌效应不突出。三是部分项目竞争大于合作。关于黄河上中游黑山峡河段开发工程选址问题，宁夏主张在宁夏大柳树建设高坝一级，甘肃主张建设甘肃小观音高坝+大柳树低坝二级开发，大部分国内专家学者赞成建设大柳树高坝一级。就工程选址问题，甘宁博弈六十余年，导致工程一直未开工建设。据不完全统计，假如1980年该工程上马，仅发电一项，每年可发电七十多亿千瓦时，四十余年国家可增收700多亿元[17]。目前经过国家协调，决定建设大柳树高坝一级，甘宁已同意合作开发。四是片区区域交通基础设施支撑对外开放能力不足。陕甘青宁出省通道较单一，省级互联互通建设较东中部地区有较大差距。综合交通枢纽不尽完善，多数物流园区以公路运输为主，缺乏大型铁路、航空综合货运枢纽，多式联运尚未形成规模，枢纽中心、副中心作用发挥不充分，制约了区域通道物流经济的发展。

(五)区域教育医疗等公共服务可及性不均衡

由于行政分割造成公共服务的分割。陕、甘、青、宁四省各自负责本区域的公共事务治理，没有统一的约束制约机制，在没有统一协调机构的介入下，跨行政的公共事务治理难度较大。公共物品的“外部性”使得省际边界区的各级政府都不愿在公共区域提供相关公共物品及公共服务。与各省市的省会和中心城市相比，该区域公共服务不同程度缺失。各省市将教育医疗等公共服务限制在自己的行政区域内，不愿与邻近省市共享，致使公共物品及服务不能及时供给[16]228-229。一是区域农村基础教育质量明显低于周边城市。据宁夏有关部门统计，2016—2020年银川三区、中宁县、西吉县的中考升学率平均值，城市学校分别为63.6%、61.6%、67.8%，农村学校分别为45.4%、45.4%、56.6%，差距分别为15.8%、16.2%、11.2%；同时，全区城镇户籍、农村户籍高考录取率分别为59.76%、55.77%，差距缩小为3.99%(6)数据参见柳军：《城乡中高考升学率差异比较分析和中高考加分政策对教育均衡发展的影响研究报告》，内部资料。。这些数据表明农村师资力量薄弱，农村基础教育质量明显低于周边城市，同样是农村学生，考入高中与城镇学生同享优质教育资源后，成绩差异明显减小。据统计，宁夏农村教师大专以上学历低于全区平均水平10.3%，有两成多农村专任教师是高中及以下学历。2020年宁夏山区小学，本科以上学历的教师占57.5%，低于川区15.7个百分点；山区高中教师研究生以上学历仅占4.6%,低于川区9.2个百分点。青海省教育、医疗卫生等公共服务供给能力亟需提高，教育资源配置不均衡的问题仍然十分突出，乡村小学取暖、洗浴等配套设施不足。基层卫生机构信息化建设尚处于较低水平，群众疾病防控意识弱，诱发慢性病的不健康生活方式未得到彻底纠正。目前青海省约有10%的行政村生活垃圾还没有得到有效治理，污水处理配套设施还需进一步完善。二是区域农村居民健康水平较低。2020年宁夏城市、农村孕产妇死亡率分别为5.1人/10万、18.51人/10万；2015年宁夏高胆固醇血症患病率城市、农村居民分别为1.6%、2.2%。目前，宁夏城镇居民主要在城市二级以上医院就诊，农村居民大部分在县域内看病，城乡居民享受的医疗条件和医疗水平有较大差距。据国家卫生健康委2019年对全国县级医院能力开展的第三方评估，陕、甘、青、宁在全国参评的22个省区关于国家贫困县县级医院医疗服务能力基本标准达标排名中，分别排名第8位、第14位、第21位、第19位，达标率分别为77.5%、69.87%、44.05%、57.84%(西部地区达标率平均为65.92%， 全国平均为69.41%)。同时，陕甘青宁在全国参评的28个省区关于县级医院医疗服务能力基本标准达标排名中，分别排名第19位、第21位、第27位、第22位，位次较低[18]。

三、六盘山片区巩固拓展脱贫攻坚成果的对策

我国当前正处于打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期、政策叠加期[19]，乡村振兴与脱贫攻坚存在着以内容共融、作用互构和主体一致为表征的互涵式关联[20]。但巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接要分梯次推进，就是要在区域上把全国分为发达地区、非贫困地区和贫困地区，差异化推进。贫困地区应重点巩固脱贫成果，提高脱贫质量，过渡期后再实现工作重点转移和减贫转型[21]。六盘山片区应分阶段与全国同步实现乡村振兴。2020—2025年，完成巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接；2025—2030年，实现乡村产业提质增效；2030—2035年，与全国同步基本实现农业农村现代化；2035—2050年，与全国同步实现乡村全面振兴。当前六盘山片区陕甘青宁巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴衔接的着力点包括4个方面。

(一)练好内功，拓展产业增值增效和农民增收空间

做好巩固脱贫攻坚后续扶持，要以做强特色产业为支撑，以引导高质量就业和优化公共服务供给为路径，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入，真正实现物质、精神“双脱贫”[22]。一是加快地方脱贫产业换档升级、提质增效、联农增收。实施农产品加工提升行动，加快农业一二三产业融合发展，按照“粮头食尾”“农头工尾”要求，引导一产往后延、二产两头连、三产走高端，保数量、保质量、保多样。围绕地方特色优势产业，将农业研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等各个环节、各个主体链接成紧密关联、有效衔接、协同发展的有机整体，推动脱贫地区乡村特色产业提档升级、提质增效，让农民从分工优势、比较优势、融合优势、加工增值中同步受益。二是提高农民人力资本水平，提升脱贫农民向上流动的能力[23]。实施新生代农民工职业技能提升计划。围绕地方重点产业，组织未就业但有就业愿望的农村劳动力进行实用技能培训，强化实操技能训练和职业素质培养，使他们达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，确保有就业愿望的农民掌握一定就业技能、在就业的农民就业技能有所提升，促进农民实现就业和稳定就业。三是在县城特别是移民地区布局发展劳动密集型产业，促进低收入农民就近就业。落实《国家“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》要求，强化易地扶贫搬迁后续扶持，加强搬迁群众产业发展和就业扶持，带动他们持续增收。发展县域劳动密集型产业，加快快递外卖、物流运输、文创旅游等发展。创新以工代赈赈济模式，创新推广以工代赈资产折股量化分红模式，健全利益联结机制，形成农民稳定增收新渠道。出台奖补政策，以延长地方农副产品产业链价值链为重点，鼓励脱贫地区特别是生态移民集中居住区建设扶贫车间，推进移民群众就近就业增收。除引导鼓励建设厂房式的扶贫车间，还可引导发展居家式扶贫车间、合作社式扶贫车间等不同形式。鼓励跨区域整合资源，把村组的扶贫车间建在产业链或产业集群上。

(二) 增进合力，促进区域协调发展

推动片区把资源优势、区位优势、生态优势转化为高质量发展的优势。美国经济学家杰拉尔德·斯卡利(Gerald W.Scully)的研究表明，“有效制度安排下的经济增长，2倍于低效率制度安排下的经济增长，1.5倍于经济效率”[24]。实践证明，政府与市场的协同是脱贫攻坚、巩固拓展脱贫成果的关键抓手[25]。“政府之力”的优点是解决大范围、集中性问题，“市场之手”的优点是专业、精准、高效。巩固拓展扶贫攻坚成果应更好地处理好“政府之力”与“市场之手”的关系，构建“政府+市场”双导向机制，让“有为政府”与“有效市场”协同发力，不断提高巩固拓展脱贫攻坚成果的精准性和效率。2020年随着脱贫攻坚任务的完成，原“六盘山片区陕甘宁青四省(区)政协主席联席会议”制度，着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域合作发展，吸收新疆政协参加，转变为西北五省(区)政协助推协同向西开放协商会议制度。西北五省(区)地理相邻、人文相近、民心相通，是服务丝绸之路经济带的前沿和重点地区，在巩固拓展脱贫攻坚成果、资源能源、生态建设等方面具有巨大的合作优势。当前，面对逆全球化挑战及后疫情时代国际形势的复杂变化，西北地区作为我国经济纵深发展的战略腹地，对增强我国经济的抗风险能力具有重要作用。应以该合作机制为平台，完善区域协调下的跨省区合作机制，加强互补联动，拓展省际互动合作，健全集组织领导、衔接协调、跟踪服务、动态落实于一体的多元化联合推进协作工作机制。陕甘青宁在编制省级相关规划中，应与新基建、东西协作、区域合作、与中西南亚乃至欧洲国家的经贸合作统一考虑，以更加积极开放的姿态参与国内、国际产业分工与协作，承接东部产业转移，促进资源优势互补，形成产业分工，实现产业结构转型升级和功能调整。一是加大片区乡村产业合作力度。陕甘青宁应不断深化战略合作，大力畅通产业循环、市场循环、经济社会循环，共同培育区域高质量发展竞争优势。选择具有共有优势的肉牛养殖、冷凉蔬菜、小杂粮、中药材等产业和旱作节水农业，重点开展科技、品种、加工储藏、信息、销售、品牌等方面的合作，加快各省(区)特色产业发展，形成区域发展优势特色，努力构建共同培育、共同经营、共同市场营销的产业大发展格局；协同推进省级农业农村部门和市县级政府建立肉牛养殖、冷凉蔬菜、小杂粮、中药材和旱作节水农业合作机制，重点负责政府层面的产业规划、政策协调，推动深度交流合作。二是加快文旅资源开放共享。积极发挥各地文旅资源优势，深化文旅战略合作，建立文化旅游招商项目库信息共享机制，引导和鼓励投资商开发区域内文化旅游项目的同时，开展跨境合作、跨省经营、连锁经营和品牌输出，加大文化旅游资源开发。积极推进“文化旅游联盟”建设，联合设计精品旅游线路，打造一批“一带一路”国际旅游枢纽站平台。

(三)携手共进，主动融入国内国际“双循环”和全国统一大市场

在“双循环”新发展格局下，拓展地理空间、重塑要素配置空间和创新生态环境空间，有助于巩固拓展脱贫攻坚成果。从经济空间视角出发，双循环新发展格局的构建为“后2020 时期”巩固拓展脱贫攻坚成果带来战略机遇、价值场所和实践场域，并为最终实现全体人民的共同富裕做好空间要素上的储备[26]。陕、甘、青、宁应切实担当国家经济纵深战略腹地的重要职能，坚持促进国内国际“双循环”，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环，使国内国际更好联通，主动融入全国统一大市场，加快产业链供应链重塑，实现更加强劲的可持续发展。

一是积极嵌入国内“循环”。利用西北五省区政协助推协同向西开放协商平台，六盘山片区应加强在开放经济、开放通道、开放环境等方面的合作，推进互联互通，共同争取国家支持，破解制约瓶颈，加快发展进程。深化区域与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等的合作，探索构建区域协调下的跨省区合作发展新机制，加强互补联动，拓展区际互动合作。深刻认识后疫情时代的国际合作和经济社会发展新变化，积极参与区域产业分工。积极推进优势产业转型升级，坚持以供给侧结构性改革为主线，加大省区特色农业、传统工业、高新技术产业对外开放力度，以对内对外开放推动产业转型，同时进一步加大东西协作力度。聚焦协作地区发展优势，建立东西部经济资源自由流动与合理配置机制，实现资源要素有效对接。积极承接东部产业转移，推动人流、物流、资金流、信息流、技术流、产业流融合融通，促进区域产业结构优化升级和区域协调发展。

二是主动融入国际“循环”。第一，合作向西开放。陕、甘、青、宁应加快推进参与“一带一路”多式联运综合体建设，打造枢纽制高点、做大做强枢纽型经济集约发展的有效载体。积极争取国家支持区域性物流枢纽承载城市建设，培育发挥大型枢纽节点的集聚辐射作用。积极推进西安、兰州、银川、西宁机场扩建工程，完善国际航空港综合交通枢纽功能，布局规划节点城市机场建设。加强省会机场与中亚、欧洲等地陆空连接，巩固新亚欧大陆桥经济走廊重要战略支点地位。第二，共促“西部陆海新通道建设”。该通道通过多种运输方式，由重庆经广西北部湾等口岸，通达新加坡、东盟主要物流节点，运输比经东部地区出海减少大约10天。该通道地处西部腹地，北接丝绸之路经济带，南连海上丝绸之路，协同衔接长江经济带，战略地位十分重要。陕、甘、青、宁应加快补齐基础设施短板，构建全方位对外开放大通道。积极抢抓“一带一路”建设、新时代西部大开发新格局构建、黄河流域生态保护和高质量发展、国家交通强国建设等重大战略机遇，科学研判发展形势，准确把握发展需求，高水平做好交通基础设施建设。陕甘青宁已与重庆、广西等14省区市签署了合作共建西部陆海新通道框架协议。当前，西部陆海新通道建设整体发展不平衡，重点通道和主通道、重要枢纽、核心覆盖区都在西南地区，西北地区在空间布局上仅属于辐射延展带，在区域规划、项目安排、建设力度等方面明显弱化。应按照区域协同、协力并进原则，构建西南、西北相互促进的发展新格局。陕、甘、青、宁应不断加快路网布局规划畅通省际通道，抓住2021—2050版国家综合立体交通网规划机遇，谋划一批省区内外延伸、互联互通公铁项目，进一步畅通出省通道，完善六盘山片区路网布局。

(四)交流合作，促进片区教育医疗公共服务均等化

加快建设跨区域联动机制，整合碎片化的教育、医疗等公共资源，加强合作，提升区域巩固拓展脱贫攻坚成果的能力。在政策取向上，随着巩固拓展脱贫攻坚成果向深度贫困聚焦，通过项目开发硬干预的门槛条件越来越高,相比之下通过公共服务减贫的软干预在深度贫困治理上具有更强的适应性[27]。一是加强教育合作。借鉴京津冀教育协同发展行动计划和长三角跨省域中职统一招生做法，实施教育规划对接、政策对接和项目对接，推动跨省域合作办学，促进区域基础教育、职业教育、高等教育深度融合。推进陕甘青宁学校联盟建设，在联盟平台上探索培养方案互通，开展课程互选、学分互认、教师互聘、学生交流和短期访学等项目。加快优质教育资源共建共享，实施数字学校优质资源共享项目，推动优质数字教育资源面向四省区教师学生全面开放[28]。二是开展公共卫生领域合作。陕甘青宁优质医疗资源向六盘山片区人民开放，使其可与当地群众享受同样的医疗健康服务。重点加强在人才培养、远程医疗、疾病防控、危急重症病人转诊等方面开展合作，提升六盘山片区医疗机构诊治能力，方便群众就医。紧紧围绕保障基本医疗卫生需求，减少和防止群众因病致贫、因病返贫，精准发力，完善六盘山片区基层医疗卫生服务机制，提升医疗卫生保障能力，使群众就近享受到优质、安全、便捷的医疗卫生服务。陕甘青宁应加强卫生应急、新冠疫情等传染性疾病的预防控制协作。深化宁陕两省区沙鼠疫、甘宁两省区黄鼠疫、青甘两省旱獭鼠疫的防控合作，完善传染病联防联控机制，强化科研协作、学术交流、联合督导、信息沟通。建立省区卫生应急协作机制，开展跨区域综合演练，畅通伤病员转运、救治渠道，提高应对突发公共事件应急救治的能力。