马诚慧 国家发改委机关服务中心

引言

2021年中央经济工作会议要求“党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律”，以及2022年3月1日起新修订施行的《事业单位财务规则》明确“坚持勤俭办一切事业的方针”，在国家层面为事业单位立足新发展阶段开展经济活动奠定了又紧又严的总基调。事业单位会计机构、会计人员一方面根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，一方面对本单位的经济活动进行会计监督，对事业单位经济活动的重要性不言而喻。事业单位会计工作势必要顺应历史发展，提高质量和效果，体现新时代应有的高水平。然而，审计结果反映事业单位会计监督效果普遍不尽如人意，在一定程度上掣肘事业单位高质量发展，亟须提质增效。

一、事业单位会计监督困境现状和典型案例

（一）事业单位会计监督困境现状

随着事业单位预算执行审计、财务收支审计、主要领导人员经济责任审计等日常审计与专项审计的不断加强，事业单位会计工作中存在的短板和不足被充分暴露出来。一方面，会计监督缺失缺位，各项财经法律、法规、规章未被严格执行，事业单位不规范现象频发，屡屡被作为审计问题提出，事业单位面临着巨大的整改压力和繁重的整改工作。另一方面，审计要求会计监督到位，各项财经法律、法规、规章执行刚性加强，事业单位内部业务人员往往不理解不配合，导致部门间摩擦和工作氛围紧张。不少事业单位的会计人员认为自身处于业务部门和审计部门之间的夹心层，在日常工作中无法有效地处理好、协调好两方面的关系。审计问题屡改屡犯，业务人员满腹牢骚，单位负责人质疑会计人员的工作能力和勤勉敬业精神，会计人员的绩效考核和进一步提拔任用受到负面影响，从而进一步削弱会计人员履行会计监督职能的主动性，事业单位会计监督工作陷入困境，亟须纾解。

（二）事业单位会计监督困境典型案例

1.因制度传达不力导致的会计监督困境

近年来，国家层面新出台、新修订了多项财经法律、法规、规章，要求事业单位会计人员第一时间学习、吃透新制度，及时出台、修订单位层面的内部制度，将严格执行新规定的要求传达到每个部门及每位同事，并在今后实际经济活动中履行会计监督职能。例如某事业单位未全面传达《中央和国家机关工作人员赴地方差旅住宿费标准明细表》，而是仅印发了直辖市、省会城市及计划单列市的住宿费标准，导致业务人员在出差过程中发生超标准住宿费用，会计人员未履行会计监督职能据实报销了相关费用，在当年财务收支审计时被审计人员定性为超标准列支差旅费，作为审计问题写入审计报告。在后续审计问题整改阶段，因收回超标准款项产生内部矛盾，最终损害了业务人员的切身利益和对会计人员专业能力的信赖度。

2.因审批权限未明确导致的会计监督困境

对事业单位是否研究制定“三重一大”审批制度、是否对重大事项进行集体决策执行审计程序，是各类审计工作中必不可少的一环，因此，各事业单位普遍重视对重大事项的集体决策，即“三重一大”事项集体决策执行情况总体较好。相比之下，对于尚未达到单位“三重一大”规定金额的经济事项，审批流程不规范、审批手续不齐全等审计问题并不罕见。例如某事业单位未明确项目资金支出审批权限，导致在整个单位层面未能执行统一的资金支出审批权限，造成项目部门主管副职的资金支出审批权限远大于财务部门或其他部门主管正职的资金支出审批权限、项目部门主管的资金支出审批权限远大于单位分管领导的资金支出审批权限等不合理现象，审批存在灰色地带，严重损害会计监督环境。涉及的项目资金支出行为在形式上看似执行了审批规定，实际上游离于单位主要领导或分管领导控制之外，会计监督无效，容易滋生舞弊，因此，在审计中被审计人员定性为存在内部控制缺陷，并作为审计问题写入审计报告。

3.因资产管理不完整导致的会计监督困境

事业单位设置专门的资产管理部门或资产管理岗位对本单位占有使用的国有资产进行管理。审计结果反映，事业单位较为重视实物资产的管理，有形资产管理情况较好；无形资产、对外投资等其他资产管理情况较差，存在未纳入单位资产台账统一管理的情况。账外资产导致会计核算不完整，会计信息失真，且在会计监督的范围之外，会计监督陷入困境。例如某事业单位财务部门在审计过程中经审计人员公开网站查询得知本单位名下存在被投资单位，但会计人员事前对该投资事项一无所知，既没有进行会计核算也没有施行会计监督，从侧面反映出事业单位对自身经济业务控制失效，会计监督陷入困境。另外，事业单位已通过申请的专利未纳入无形资产管理并进行会计核算和施行会计监督的情况也比较常见。

4.因考核指标不科学导致的会计监督困境

事业单位大多在绩效考核方案中无差别设置服务对象评价、同事间评价等指标，在这类考核指标的导向作用下，各部门过于追求部门之间、职工之间团结和谐的氛围。部分会计人员认为坚持原则意味着得罪同事，会对自身及所在的部门产生负面影响，因此，从个人利益角度出发，缺乏积极履行会计监督职能的主动性，甚至完全寄希望于审计人员提出问题，从而达到规范单位财务收支行为、规避财务相关风险的目的。例如某事业单位会计人员在报销过程中已识别出大量不合规票据并对经济事项发生的真实性产生怀疑，仅根据报销手续齐全及有相关领导签字就进行了报销入账，等审计时再打着审计人员的旗号将不合规票据的报销金额收回，把矛头引向审计部门。

二、事业单位会计监督困境根源分析

（一）事业单位负责人对会计职能的认识存在误区

随着事业单位被审计次数的增加，事业单位负责人越来越重视本单位的会计工作，但是事业单位负责人往往是会计专业的门外汉，对会计知识掌握不足，对会计职能的认识存在偏差，认为会计核算、预决算报告、财务报告才是会计人员的分内工作，监督工作则是审计部门、纪检部门的事情。《中华人民共和国会计法》第五条“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”，赋予会计机构、会计人员会计核算和会计监督法定职能。《会计基础工作规范》第七十二条对会计监督职能作出更明确的表述：“各单位的会计机构、会计人员对本单位的经济活动进行会计监督。”会计监督职能作为会计两大基本职能之一，和会计核算职能共同成就会计基础工作，缺一不可。如果事业单位没有做到会计监督或者在经济活动中忽视了会计监督的作用，反映出来的就是各种审计问题的发生和繁重的整改工作。

（二）事业单位会计人员对会计基础工作重视不足

事业单位会计人员从业门槛较高，接受过系统而专业的高等教育，而且科班出身的占大多数，通常被认为完全具备会计基础工作方面的能力。但是随着从业时间的增长，事业单位会计人员日常忙于繁重的事务性工作，对知识更新尤其是基础知识的更新渐渐丧失积极主动性。然而，随着事业单位改革、财税改革、会计制度改革的推进，相关财经法律、法规、规章、会计准则制度等不断推陈出新，对事业单位会计人员知识更新的时效性、紧迫性提出前所未有的要求。因此，事业单位会计人员如未引起足够的重视，会计工作中必然出现纰漏。

（三）事业单位管理制度未建立健全或有效执行

事业单位应该按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求建立健全本单位内部管理制度，并确保单位各项管理制度被有效执行。审计结果反映，事业单位管理制度存在以下不规范现象：部分管理制度缺失；部分管理制度已过时未及时作废；部分管理制度未及时修订，或者说，事业单位未形成定期更新、完善单位管理制度的运行机制；制定或新修订的部分管理制度未及时传达到单位内部每位职工。上述不规范现象会增加事业单位职工及时获得现行有效管理制度的成本，削弱制度执行的有效性，损害内部控制环境和会计监督环境。

（四）事业单位绩效考核体系设计不合理

事业单位倾向于对单位内部各部门、每位职工设置无差别化的绩效考核方案，缺乏针对各部门业务特点的指标设计。在整个事业单位内部执行统一的绩效考核指标体系，简化了绩效考核工作，弱化了绩效考核作用，造成绩效考核结果不能真实反映各部门工作价值。会计人员不会因为严格履行会计监督职能降低了单位经济业务活动风险、避免了单位经济损失而受益，相反，有可能因为严格履行会计监督职能影响到某部门或某些人的利益导致自身利益受损。加上事业单位会计人员晋升空间有限且竞争激烈，会计监督职能难以有效发挥。

三、事业单位会计监督困境纾解措施

（一）高度重视事业单位管理制度体系建设

事业单位应当指定专门部门或专人牵头负责制度体系的建设工作，合理保证内部管理制度及时修订和完善。按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，事业单位应当每年开展内部控制自我评价工作，以此为契机，对本单位各项管理制度进行梳理，查找单位内部制度与国家政策、行业制度及主管单位制度规定不一致的情况，查找单位内部制度之间规定不一致的情况，查找制度条款已过时或已不符合单位实际的情况，查找单位应该制定制度但尚未制定的情况等。在此基础上，事业单位应该组织力量对本单位管理制度进行修订和完善，形成制度汇编，及时印发给事业单位的每位职工。

然而，制度汇编的印发并不意味着制度管理工作的完成，事业单位还应当指定专门部门或专人做好制度解释工作，以及组织相关培训。另外，事业单位应当对国家政策、行业制度及主管单位制度保持关注，及时吃透新政策、新要求，补充印发或作废相关制度规定，并及时传达到事业单位的每位职工。

（二）科学制定会计人员培训计划

事业单位应当提高培训计划的针对性、前沿性，合理设计培训课程。一是在会计人员培训课程中增加事业单位历年审计问题及整改情况，从问题违反的具体规定、问题发生的历史背景、问题产生的不良影响、问题追责情况等多个角度进行分析讲解，积极邀请相关部门人员进行探讨，达成共识。二是针对单位管理薄弱环节和风险点，以及国家近期出台的财经制度、资产管理制度和政府采购制度等，邀请财政部门、国有资产管理部门等相关专家进行授课。三是在培训课程结束后增加考核环节，检验授课的效果并督促会计人员查缺补漏。同时，培训组织部门应及时向有关部门提出申请，把培训课时计入参训人员的继续教育学时，进一步提高会计人员参加培训的热情。

事业单位会计人员入职时经过竞争激烈被择优录用，在会计从业人员中处于学历较高、能力较强的位置。同时，相比于大型企业、上市公司而言，事业单位日常会计工作复杂程度不高，难度较低。可见，事业单位会计人员胜任工作岗位的能力不难达标，重点是积极发挥会计人员的主观能动性。

（三）深化促进会计人员岗位轮换

事业单位应当实行会计人员岗位轮换制度。一是明确岗位轮换的周期，并以制度的形式固定下来，以便于会计人员形成岗位轮换的预期。二是扩大单位内部岗位轮换的范围，打破会计人员岗位轮换局限于财务部门内部的传统，积极推进部门之间岗位轮换，例如财务部门与内部审计部门、资产管理部门、政府采购部门等部门之间进行岗位轮换。三是积极探索系统内事业单位之间会计人员岗位轮换制度。事业单位会计人员岗位轮换有利于防范廉政风险，促进单位内部沟通交流，拓宽会计人员眼界，提升会计监督水平。

（四）优化事业单位绩效考核指标体系

事业单位应当根据财务部门业务活动的特点，科学、合理设计绩效考核指标体系。比如将《行政事业单位内部控制规范（试行）》中业务层面的六个方面引入绩效考核指标体系，即预算管理、财务收支管理、政府采购管理、资金资产安全管理、建设项目管理和合同管理，再加上审计指出问题和以前年度审计整改情况，以及当年参加培训和培训考核情况，共同作为事业单位会计人员绩效考核一级指标的设计依据。通过细分上述一级指标相关的各项具体要求，分别设计出对应的二级指标和三级指标。事业单位应当合理平衡绩效考核指标的稳定性和动态性，一级指标保持相对稳定，每年根据单位实际情况适当调整二级指标和三级指标。事业单位通过对会计人员的绩效考核方案后，应及时在单位内部公开，为会计人员履行会计监督职能创造环境。

结语

综上所述，事业单位要认真贯彻落实中央经济工作会议等相关要求，严肃财经纪律，高度重视单位会计监督困境，通过分析本单位实际情况，在单位管理制度体系建设、会计人员培训计划制定、会计人员岗位轮换、绩效考核指标体系设计等方面进行改进，为会计人员提供健康的监督环境，促进会计人员会计监督职能的顺利发挥。