王志刚，刘子明，刘 超

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872）

一、引 言

“民以食为天，食以安为先”，农产品质量安全关系着国计民生。作为检测农产品活动的实施主体，农产品质检机构为农产品质量检测提供了基础设施保障和技术支持。发达国家的经验表明，农产品检测体系是保障农产品质量安全的重要手段（高鸣等，2018）。但近些年，农业农村部公布的农产品质量安全执法监管典型案例出现的根源在于，消费者和生产者质量信息不对称，使得市场不能提供质量安全属性符合社会需求的农产品（Akerlof，1970），此时农产品质检机构的介入至关重要。质检机构能提供农产品质量的准确信息，对生产者产生约束作用，还能提高消费者福利（Jin 等，2009）。正如《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（以下简称《通知》）指出的，我国检验检测机构尚处于发展初期，规模普遍偏小，布局结构分散，重复建设严重，体制机制僵化，行业壁垒较多，条块分割明显，服务品牌匮乏，国际化程度不高，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求。因此，迫切需要通过优化公共资源配置，逐步整合分散于各行业的检验检测资源，实现各环节检测的相互衔接相互协同。

在此基础上，2015 年国家质检总局下发了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》。目前，大部分省市的县级检测中心已初步完成与食品、药品检测机构整合工作，但基本停留于表面，实际工作开展并未真正落实到位（李艳等，2017）。农产品检验检测机构的有效整合，可以最大限度地发挥农产品检验检测机构的资源整合优势，不仅有利于整体提高我国农产品质量安全水平，还有助于我国农产品检测行业与国际接轨（Wu，2013）。

鉴于此，本文拟以农产品质检机构为研究对象，通过案例分析、实证检验的方法，从机构整合的角度对我国农产品质检体系建设进行广泛深入的研究，并从全局出发提出切实可行的政策建议。

二、文献综述

（一）农产品质检体系建设

农产品质检体系是依靠国家标准、行业标准要求，对农产品生产和农产品质量安全实施检测、鉴定、评价的技术保障体系。现有相关研究集中在农产品质检体系的建设和运行管理上。赵明明等（2020）通过梳理事业单位改革、科研机构发展和质检行业发展过程中面临的突出问题和优势，为部级质检中心提出明确职能定位、调整运行机制及强化管理水平的建议。雷用东等（2019）从构建农产品质检机构检测能力评价体系出发，提出评价质检机构能力水平应遵循的原则和考察的层面。靳西彪（2017）认为我国存在农业标准化人才缺乏、质检检测设备维护不当等问题，提出加强人才培训、整合资源充分利用检测设备等建议。此外，农产品质检体系建设有助于食品出口企业应对出口地的趋严检查（刘建芳等，2017）。本文参考农业农村部农产品质量安全监管司下发的《农产品质量安全检测机构考核评审细则》，将实验室规模、设备使用情况、机构业务情况、员工收入情况、检测用车情况及样品购买情况作为农产品质检体系建设的六个方面。

（二）农产品质检机构及其整合状况

农产品质检机构为保障产品质量安全检测提供了基础设施保障和技术支持，其整合状况关系到农产品质量安全的监管能力水平。朱薇（2017）以国有S质检中心为例，通过宏观环境PEST和行业环境五力模型分析，指出国有检测机构在日趋激烈的竞争市场中面临巨大竞争与深化改革压力。在此背景下，我国各地农产品质检机构陆续开展机构整合工作。农产品质检机构整合是指通过推进业务相同或相近的检验、检测、认证机构资源共享和协同工作，使质检机构区域整合及跨层级、跨区域、跨领域整合，进而达到农产品质检机构壮大规模、提升实力、减少数量的目的。赵楠（2017）以新疆农产品质检机构为例，探讨了农产品质检机构跨部门、跨行业整合问题，指出目前农业部等部门的具体整合方案还没有出台，多数农产品质检机构仍在各级政府及农业部门指导下独立开展工作，仅有少部分机构开展整合工作。姜宏毅（2016）通过对烟台市农产品质检机构调研，认为该市农产品质检体系整合程度低，存在质检机构各自为政、重复建设、人才短缺的问题。由此可见，我国农产品质检机构的整合程度较低。

（三）农产品质检体系建设对其机构整合的影响

现有研究停留在农产品质检体系建设对其机构整合影响的定性研究上。程楠等（2015）对重庆市基层农产品质量安全检测体系建设情况展开调研，指出机构整合等改革措施为体系建设带来新挑战。罗权等（2018）对横县农产品质检机构发展情况进行分析，认为该机构普遍存在结构布局分散、条块分割明显、检测能力偏弱、资源及信息不能共享、机构规模偏小、服务品牌匮乏、独立性公正性欠缺、资金投入不足、重复建设等问题，提出通过成立领导协调机构、整合分散的质检机构、强化机构规划设置、做好配套支持政策等促进县级农产品质检机构有效整合。熊明民（2014）通过分析中国农业科学院农产品质检机构的发展现状，认为联合、推进职能和业务相同或相近的隶属不同归口部门、不同区域的质检中心整合能提高工作效能，做大做强。由此可见，农产品质检体系建设对机构整合程度有着决定性影响。为稳定和做大做强农产品质检机构，进一步健全和完善农产品质检体系，需通过农产品质检体系建设提高机构整合程度。

（四）现有研究的不足

纵观上述文献，尚存在以下四点不足：一是在研究对象上，现有针对农产品质检体系的研究较少，其中对于农产品质检机构整合的研究更是鲜见。二是在研究内容上，我国农产品质检体系的相关研究主要基于某些省市或个别质检机构展开的案例分析，而少有全国范围的综合性调研分析。三是在研究方法上，大多数研究是通过个案和论述的方法进行分析，缺少数据支撑。四是在政策建议上，相关研究提出的建议措施仅针对个别地区，不具有普适性。

（五）逻辑框架与研究假说

本文的逻辑框架如图1所示。通过结合案例分析和实证研究两种方法，以农产品质检机构为研究对象，探索农产品质检机构体系建设各要素对农产品质检机构整合的影响。因变量为机构整合程度。机构对政策认知越充分，越能认识到进行整合有利于自身发展，进而提高整合的意愿。实验室规模越大，机构整合时对场地的顾虑越少。机构的业务情况中，拥有更多政府委托检测经费的机构进行整合的动力不足，而社会委托检测经费更多以及出具报告数更多的机构则面临着更激烈的市场竞争，整合意愿更强烈。设备使用率越高意味着机构受到的资源限制越多，整合意愿更强。员工收入情况中，绩效差距过大会抑制员工的工作积极性进而延缓机构的整合进度，而量化绩效工资和激励措施、按规定发放农业有毒有害保健津贴、补助性津贴额则说明机构有良好的规章制度，响应文件号召开展整合的可能性更大。同样地，进行公车改革及购买样品能出具文件的机构更有可能按照规章制度办事，开展机构整合。基于以上分析，提出如下假说：

图1 质检机构整合程度的影响因素分析

H1：政策认知程度正向影响机构整合程度；

H2：实验室规模正向影响机构整合程度；

H3：机构业务情况正向影响机构整合程度；

H4：设备使用情况正向影响机构整合程度；

H5：员工收入情况正向影响机构整合程度；

H6：检测用车情况正向影响机构整合程度；

H7：样品购买情况正向影响机构整合程度。

三、我国农产品质检机构的发展现状和A质检机构案例分析

（一）我国农产品质检机构的发展状况与现存问题

改革开放以来，我国通过布局质检中心、开展执法检测及制定法律法规三方面措施，促进农产品质检体系的稳步发展。首先，农产品质检机构数量不断增加。20世纪80年代开始农业部依托中央和省属农业科研教学单位，初步布局国家级和部级农产品质检中心。2006 年以来国家先后批复实施了“十一五”和“十二五”两个五年建设规划，农产品质检机构数量快速增长。截至2018年，全国共有农产品质检机构3 293家，检测人员3.2万人，实现了农产品检测体系市、县基本覆盖。其次，执法监督力度逐渐加大。为监督农产品和农业投入品质量安全情况，农业部于2000年开始建立农产品和农业投入品质量安全定点监测制度，到2020 年农业农村部组织的农产品质量安全例行监测已覆盖304 个大中城市。最后，农产品质量安全法律法规日趋完善。为使农产品质量安全监测工作有法可依，20 世纪90年代国务院先后发布了《农药管理条例》《兽药管理条例》以及《饲料和饲料添加剂管理条例》等农业投入品法律法规。之后《农产品质量安全法》《食品安全法》也相继发布，有助于对农产品质量安全实施全过程控制。

然而，目前农产品质检体系建设与管理仍存在机构过于分散、人员素质不高、检测能力不强等问题，迫切需要改善和加强。针对上述问题，农业农村部2014年发布了《农业部关于加强农产品质量安全检验检测体系建设与管理的意见》，明确指出农业系统检验检测机构要加快整合，优化资源配置，稳定和做大做强农业质检机构，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。但本文通过全国四省实地调研数据发现，农产品质检机构仍存在仪器设备闲置多、整合程度低等诸多问题，作为质检机构资源整合与能力建设的重要抓手，机构整合迫切需要向前推进。

（二）A质检机构案例

1.案例背景

A机构是由国家级科研院所隶属机构整合改制而成的大型综合性检测集团，成立于2002年，并一直将北京作为集团总部向全国辐射发展。员工近6 000人，北京、天津、上海、武汉、深圳等地拥有二十多个大型实验基地、近四十个分支机构。A机构被农业部、环保、工商、食药监、质检等多个国家部委认可，业务范围覆盖食品检测、农产品检测、生物医药测试、环境监测、汽车检测、安规可靠性测试等多个行业领域。

2.整合过程

在打造具有竞争力的国际化综合性检验检测集团的战略驱动下，该机构采取各区域横向管理与各业务领域事业部纵向管理相结合的矩阵式管理模式，以实现快速决策、高效管理，充分整合优化机构资源。横向区域管理主要用于城市推广、实验室及各地服务网络的统一管理。整合前A机构各部门布局分散、沟通协调不畅。之后A机构通过在各区域设立40家左右的子机构，对子机构实行统一集中管理。各子机构在集团总部的指导下建立了全面、独立的人事和财务管理制度，机构的经营运作、财务核算及人力资源制度的执行情况接受集团总部的统一监督管理。A机构经整合后，集团总部既能对各子机构进行统一管理，贯彻总体战略，又能协调各子机构间的资源分配，提高经营效率。同时，纵向事业部统一管理机构各业务领域，以提升各地实验室统一的技术服务效率。不同于整合前各部门检测的各自为政，整合后将同一类型的检测业务归为一个事业部。事业部的纵向管理有利于改善各项质检业务的工作流程，提高包括项目责任分配和调节并控制进度、质量的监督管理、风险控制等在内的综合管理水平，并对员工实行定向培养，加强人才优势（见图2）。

图2 机构现有架构情况

3.整合后的优势

二是规模优势明显。A机构目前已在国内主要城市建立约30个检验检测实验基地，配备相应的检验检测仪器设备和专业技术人员，实现了服务网络统一协调、互相支撑，各大检验检测基地业务领域各有侧重且整体发展均衡。A机构形成的大规模检验检测能力使公司有能力承接大批量（如政府部门密集监督抽检）、跨地域的检验检测任务，规模优势明显。

三是可持续发展能力大幅改进。A机构充分利用整合后的资源优势，加大人才培养力度，优化人才结构，改善晋升体系，不断壮大人才队伍。同时，A机构建立科学的考核与薪酬体系、建设良好的职业平台与企业文化，从而建立一支技术过硬、勇于创新、奋发向上的稳定的核心团队。

四是经营效率和盈利能力提升。整合后机构规模增大，倒逼A 机构加强企业经营管理和内部控制，完善并确保落实各项经营管理制度，改善各项业务流程，提高包括项目责任分配和调节、进度控制、质量监管、风险控制等在内的项目管理水平。如企业强化管控效能，加强全面预算管理制度，管控各项费用支出，进而提升经营效率和盈利能力。

四、数据来源与描述性统计分析

本文数据来源于农业农村部农村经济研究中心受农产品质量监督管理局委托所做的调研问卷，在210份调研问卷中，部级、省级、地市级、县级质检机构分别为12、12、56、130个，与2009年全国整体调研数据中所涉及机构类型基本符合。本文将根据问卷内容对机构整合进展情况、实验室规模、设备使用情况、机构业务情况、员工收入情况、检测用车情况、样品购买情况七个方面进行描述性分析。

首先，受访的机构目前整合进展缓慢。如表1所示，整合的机构占比不足一半，政府跨部门跨行业整合机构仅17.62%。大部分机构受访者对于国家关于整合质检认证机构的相关政策不了解。

其次，受访机构实验室规模小且资源闲置。如表1所示，现有机构的仪器设备投资规模、实验室面积绝大部分没有达到相应地市级农产品质量安全监督检验检测机构建设标准（仪器设备购置基本经济指标1 480~2 005万元；实验及辅助用房功能分区和面积基本要求建筑面积1 700平方米）。但现有机构的仪器设备的总体使用率不高，存在相当数量的闲置情况。受访机构中仪器设备使用率80%以上的占比只有34.76%，存在主要仪器设备闲置情况的更是占比75.24%。

续表

再次，受访机构社会委托检测少且员工收入保障不足。参与调研的质检机构中，每年接受政府委托检测经费的机构分布比较平均。但从每年承担社会委托检测收入和对外出具检验检测报告数量来看，75.24%的机构没有承担社会委托检测的收入，且近一半的机构没有出具检测报告。同时，大部分机构对绩效工资的发放没有形成显著性差异，激励措施量化不到位，且不能按照规定发放农业有毒有害保健津贴。

式中dij和分别为节点间距离的理论真实值和实际测量值。同时定义N个未知节点定位误差平均值与节点通信半径R的比值作为相对定位误差,即

最后，受访机构检测相关经费不足。如表2所示，受访机构的检测用车经费和购买样品经费主要集中在5万元以下，少部分机构没有检测用车。根据上述分析可知，目前农产品质检机构整合进展成效较慢。

表2 机构业务、员工收入、检测用车、样品购买情况及其变量赋值

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五、模型估计与结果分析

（一）变量选取和模型构建

本文因变量选定为机构整合进展，采用李克特量表三分法进行赋值，分为没有开展整合、农业系统小范围整合、政府跨部门跨行业整合三个有序离散变量，Ordered Logit模型具体设定如下：

其中，y*是一个不可观测的潜变量，与因变量“机构整合程度（y）”对应。X为一组解释变量，β为相应的待估参数，u是服从Logit分布的误差项。设α1<α2<α3表示估计获得的临界值或者阈值参数。y*和y的关系取决于y*与临界值的比较，即：

若y*≤α1，为“没有开展整合”，即y=1；

若α1≤y*≤α2，为“农业系统小范围整合”，即y=2；

若y*≥α2，为“政府跨部门跨行业整合”，即y=3；

于是，可以计算出每个给定X时因变量y的每一个响应概率，即:

其中ϕ(.)为分布函数，X为影响农产品质检机构整合发展因素。本文主要自变量选取及赋值如表1~2所示。为估计各因素对因变量的实际作用大小和确定方向，需要估计各因素边际概率，即其他自变量保持不变，某个自变量变动1单位对因变量的边际概率影响。由上式得：

其中k=1，2，3。

（二）计量结果

1.各因素对因变量影响系数估计结果

表3列1 报告了以“机构整合程度（y）”为因变量的Ordered Logit 模型参数估计结果。从中可看出，政策认知程度、实验室总面积、对外出具报告数和有毒有害津贴四个自变量对机构整合程度的潜变量存在显著正向影响，其参数β估计值至少在10%统计水平上显著。其中政策认知程度、实验室总面积、有毒有害津贴对机构整合程度的潜变量影响程度较高，其β估计值分别为1.368、1.103、1.787，在1%统计水平上显著。而政府委托检测经费、绩效工资差距、检测用车情况则对机构整合程度的潜变量存在显著负向影响。

表3 机构整合程度的影响因素分析

2.各因素对因变量的边际影响

表3中2~4列报告了各因素对观察到的因变量各取值概率的影响，即x对y的边际影响。从中可看出，政策认知程度对机构整合程度的边际影响较高，对机构未整合（y=1）的边际影响是-0.184；对机构小范围整合（y=2）的边际影响是0.068；对机构跨行业跨部门整合（y=3）的边际影响是0.117，这些参数均至少在1%统计水平上显著。政策认知程度对y取值2、3（小范围整合和跨行业整合）的概率的边际影响均为正值，即在均值处政策认知程度每增加1（也即更了解整合相关政策），机构小范围整合或跨行业整合的概率分别上升6.8%、11.7%。相反地，对于机构未整合的概率的边际影响为负值，也即对整合相关政策了解程度每增加1，机构未整合的概率下降18.4%。可以看出，影响因素政策认知程度与机构整合程度之间显著相关。

类似地，实验室总面积、有毒有害津贴对因变量y取值概率存在显著边际影响。实验室总面积、有毒有害津贴对y取值2、3（小范围整合和跨行业整合）的概率的边际影响均为正值，对于y取值1（未整合）的概率的边际影响均为负值。换言之，在均值处对实验室面积和有毒有害津贴的赋值每增加1（也即增加实验室面积和有毒有害津贴），机构开展小范围整合或跨行业整合的概率分别上升5.5%、8.9%和9.4%、15.2%。相反地，对于机构未整合的概率的边际影响为负值，也即对实验室总面积和有毒有害津贴的赋值每增加1，机构未整合的概率分别下降14.9%、24.1%。此外，政府委托检测经费、绩效工资差距、检测用车情况对机构整合程度存在较显著负向影响。

六、结论与政策建议

（一）结论

第一，受访机构整合进展成效慢。大部分受访人员只是听说过整合相关政策，可见机构整合并没有落到实处。

第二，政策认知程度、有毒有害保健津贴、实验室总面积正向影响农产品质检机构整合程度。检测机构相关人员对整合相关政策足够了解，才会明白机构整合事关切身利益，迫切需要展开。保健津贴的发放意味着质检机构有更完善的规章制度，会积极响应政府号召。

第三，政府委托检测经费、绩效工资差距、检测用车数量负向影响农产品质检机构整合程度。政府对质检机构委托的检测经费越多，其整合激励就越少。因为政府委托经费多的机构往往是大型质检机构，作为市场龙头，其整合意愿较低。

（二）政策建议

第一，重视机构整合进度。应使质检机构意识到整合的迫切性，制定整合时间表，把机构整合实打实地落实到位。

第二，提高政策认知程度，保障员工合理收入。积极宣传国家关于整合质检认证机构的相关政策，提升机构人员的政策认知。同时，机构应量化绩效工资和激励措施，按规定发放有毒有害保健津贴。

第三，合理配置政府委托检测，控制绩效工资差距。将政府委托检测经费向整合程度高的机构倾斜，从而提高机构整合意愿。同时，机构需要平衡绩效工资的激励作用与整合程度间的关系，控制绩效工资差距在合理范围内。