马 亮

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、引言

行政负担是群众、企业同政府部门打交道的过程中需要承担的各类成本，这些成本往往令他们感到难以承受或无所适从，并影响其对政府绩效和公信力的感知和评价〔1〕Herd P, Moynihan DP. Administrative Burden: Policymaking by Other Means. New York, NY: Russell Sage Foundation, 2018, pp.1-2.。比如，人们为了到政府部门办事而必须了解、熟悉和掌握各类规章制度和程序要求，准备各种各样的文件、证明材料等，并在各个地区和政府部门之间来回奔波。行政负担会极大影响人们的服务体验和身心感受，并使社会弱势群体面临的困难进一步放大。一般认为，行政负担包括学习成本、合规成本和心理成本，它们分别指人们在获取公共服务或同政府部门打交道的过程中需要获取的信息、学习的知识和掌握的技能，人们为了满足政府的政策要求而不得不付出的财务、人力、物力、时间、精力等方面的投入，以及人们因为各类制度“摩擦”而必须承受的焦虑、担忧、不安、侮辱等精神压力(1)Moynihan D, Herd P, Harvey H. Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions. Journal of Public Administration Research and Theory, 2015, 25 (1).。当然，在不同情境下可能还包括其他类型的行政负担，而各类成本的具体构成和表现形式也会有所不同(2)Baekgaard M, Tankink T. Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti. Perspectives on Public Management and Governance, 2021.。

只要是政府和民众(企业)的交互过程(政民互动或政商关系)，就会涉及行政负担，只不过其轻重多寡、表现形式和影响程度会有所不同，因此行政负担是一个内涵丰富、普遍存在而应用广泛的概念(3)Baekgaard M, Tankink T. Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti. Perspectives on Public Management and Governance, 2021.。与此同时，繁文缛节、官样文章、官僚主义等也都可以通过行政负担这一概念加以刻画(4)Madsen JK, Mikkelsen KS, Moynihan D. Burdens, Sludge, Ordeals, Red Tape, Oh My! A User’s Guide to the Study of Frictions. Public Administration, 2022, 100(2).。行政负担可能看似微不足道，在有些人看来只不过是恼人的小麻烦罢了，忍一忍、让一让就过去了。但是，行政负担却会对群众和企业带来极强的杀伤力，貌似不起眼的门槛、摩擦或障碍，就可能将人拒之门外，使他们无法获得对其而言至关重要甚至不可或缺的服务和政策。

行政负担涉及许多领域和各个方面，需要具体深入地聚焦若干典型场景，对其加以持续研究。比如，公民期望获得的政务服务和公共服务，企业需要的行政审批制度和营商环境，科研人员的科技创新面临的行政负担，基层治理需要破解的减负难题，等等。2020年新冠肺炎疫情爆发以来，疫情防控带来各种各样的行政负担，疫情防控中的行政负担也同样值得关注。凡此种种，都意味着这些典型场景都存在行政负担，它们的表现形式、成因和影响可能不尽相同，有必要对这些场景中的行政负担进行具体分析。

值得注意的是，一方面不同场景的行政负担在表现形式、驱动因素及产生的影响等方面存在差异，另一方面数字政府等减负手段可以发挥的作用也会不同，因此需要进行比较研究并提炼更具一般性的行政负担理论(5)马亮：《中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望》，《中共天津市委党校学报》，2021年第2期。。此外，不同场景下的行政负担之间存在值得探究的联动机制，需要将其置于一个整体框架内进行联合研究。表面上看这些场景之间看似相互独立，但是实则存在微妙、复杂并有可能是隐性的互动关系，降低某个场景的行政负担可能导致“按下葫芦浮起瓢”的多米诺骨牌效应。比如，自上而下的基层负担不减，则会逐级转嫁到群众企业身上；群众企业的行政负担如果转嫁到政府部门，也会直接或间接使基层负担陡增。由此可见，揭示这些场景之间的内在联系，并据此提炼更具一般性和普遍性的行政负担理论，是未来研究特别需要关注的问题。

行政负担会反映在政务服务和公共服务、政商关系和营商环境、疫情防控、科技创新、基层治理等许多具体应用场景，而不同场景下行政负担的成因、表现和影响会有所不同。但是，这些丰富多彩而各不相同的具体应用场景，都为我们理解和解释行政负担的前因后果提供了契机。目前还没有研究系统评估行政负担在各个具体场景的情况，并对它们之间进行比较分析。本文对行政负担所涉及的若干典型场景进行分析和比较，考察这些场景下行政负担的成因、特征及影响，探究不同场景中行政负担的异同及其相互关系，并提出未来值得关注的研究问题。具体来说，本文将关注和聚焦“放管服”改革、“互联网+政务服务”、营商环境优化、疫情防控、科技创新以及医疗、生育、托育、教育、社会保障、养老等典型公共服务领域和场景，研究其中涉及的行政负担，以及如何采取有效措施来降低行政负担。

二、政务服务和公共服务

当前行政负担的研究主要关注社会政策，特别是公民获取社会救助、社会福利、医疗服务、儿童救助等方面的行政负担，因为这同社会公平的关系最强(6)Heinrich CJ. Presidential Address: "A Thousand Petty Fortresses": Administrative Burden in U.S. Immigration Policies and Its Consequences. Journal of Policy Analysis and Management, 2018, 37 (2).。与此同时，政务服务和行政许可也是影响公民福利的重要领域，而行政负担带来的影响也特别值得重视(7)王鸿儒：《政民互动下的公共服务满意度研究——公民行政负担感知的个体差异及影响》，《社会科学家》，2020年第5期。。如果儿童流离失所，得不到应有的社会救助，那么就可能成为问题少年，并会带来一系列社会问题。类似地，对失业人员、老年人、无家可归者等的社会服务，如果行政负担过高，使他们得不到应有的帮扶，那么他们所面临的问题得不到解决，也会加剧社会不平等。因此，未来研究应聚焦政务服务和公共服务，考察行政负担在这些领域是如何生成的，数字政府等减负手段如何降低了行政负担，以及行政负担对社会公平的影响。

2021年3月，国家发改委等部委联合印发《国家基本公共服务标准(2021年版)》，明确了生育、教育、就业创业、医疗、养老、住房、社会救助、优军服务、文体服务等9个公共服务事项需要达到的标准。与此同时，国家发改委等部委联合印发《“十四五”公共服务规划》，在基本公共服务的基础上提出了普惠性非基本公共服务和生活服务，进一步扩大了公共服务范围。这些公共服务都涉及政务服务环节，而行政负担则是绕不开的问题，需要通过全面深化改革来加以减除(8)马亮：《政务服务治理：一个理论框架》，《西北师大学报》(社会科学版), 2021年第3期。。最近的研究发现，通过优化政务大厅布局、政府办事指南等环节，可以降低人们的认知负担，进而提升人们对政务服务的满意度(9)李德国、郑炜：《服务设计如何推动公共部门的价值创造：一项针对办事指南的混合研究》，《中国行政管理》，2021年第4期。。因此，未来研究应选取生育、医疗、养老、社会救助等领域的公共服务，考察这些领域的行政负担有哪些表现形式，在各地区和各部门之间有何差异，行政负担背后的驱动因素和生成逻辑，以及如何通过行为科学和循证决策来降低行政负担。

我们认为，未来研究应该特别关注同老年人、低收入群体、残障人士、农村居民、流动人口特别是农民工和灵活就业人员等弱势群体高度相关的公共服务事项，考察行政负担可能带来的社会公平失衡问题。行政负担和人们的人力资本特别是认知资本有关(10)Christensen J, Aarøe L, Baekgaard M, et al. Human Capital and Administrative Burden: The Role of Cognitive Resources in Citizen-State Interactions. Public Administration Review, 2020, 80 (1).，也同人们的行政资本(11)Masood A, Nisar MA. Administrative Capital and Citizens' Responses to Administrative Burden. Journal of Public Administration Research and Theory, 2020, 31 (1).、“行政素养”(12)Döring M. How-to Bureaucracy: A Concept of Citizens' Administrative Literacy. Administration & Society, 2021, 53 (8).和社会资本关系密切(13)Döring M, Madsen JK. Mitigating Psychological Costs— The Role of Citizens' Administrative Literacy and Social Capital. Public Administration Review, 2022.。换句话说，要让人们能够具备一定的资源和资本，使之能够克服或解决行政负担造成的困扰。而现实中恰恰是老人、低收入人群和残障人士等社会弱势群体在这些方面处于相对劣势，其所承受的行政负担也往往较重。

行政负担的吊诡之处在于，最弱势和最需要帮扶的群体，反而承受了最大最多的行政负担，而马太效应则使社会不公平进一步加剧(14)马亮：《“放管服”改革:理论意蕴与政策启示》，《江苏师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第5期。。比如，户籍管理的刚性约束使一些公共服务沦为俱乐部产品，与本地城镇居民相比，人户分离的流动人口会面临更多的行政负担(15)李德国、郑炜：《服务设计如何推动公共部门的价值创造：一项针对办事指南的混合研究》，《中国行政管理》，2021年第4期。。再如，老年人往往遭遇信息障碍，在医院挂号门诊、网约车预约、健康码登记等方面都会遇到常人所不会经历的行政负担。对这些弱势群体获取和接受公共服务的行政负担加以研究，特别是考察数字政府可能带来的不同影响，会进一步丰富行政负担的理论框架，并指导政府和企业推行更加公平可及的数字政府，进而提升社会公平。

三、行政审批制度改革和营商环境优化

行政负担的研究主要集中在公民和政府的互动，而政府和企业之间的关系研究较少。企业在同政府部门打交道的过程中，会存在很多难以逾越的门槛和壁垒，甚至会滋生寻租和腐败(16)李后建、刘培森：《繁文缛节与企业腐败》，《南开经济研究》，2018年第3期。。企业的生存发展同政府部门息息相关，甚至可以说一些政府部门掌握企业安身立命的关键资源和核心政策。如果企业面临的行政负担过高，使其无法及时和可负担地获取这些资源和政策支持，那么就可能面临生死存亡的考验。

特别是表面上行得通而实际上行不通的政策，比如一些“隐性门槛”“弹簧门”等，就像一把把“软刀子”，可能会对企业带来更大的危害。比如，证照分离部分解决了“准入不准营”的问题，但是有证无照的难题依然不同程度存在，使市场主体无法获得应有的经营资格。再如，国家鼓励企业通过知识产权进行质押融资，但是金融机构却设置种种障碍使企业无法融资。因此，有必要将行政负担作为切入点，研究数据驱动的行政审批制度改革如何带动营商环境优化，进而重塑政商关系和市场竞争格局(17)Liao F. Singular or plural? Administrative burden and doing business in China. Journal of Chinese Governance, 2020.。

近些年来，国家和各级政府高度关注营商环境优化，千方百计地推动行政审批制度改革和“放管服”改革，并逐步建立亲近和清白的新型政商关系。习近平总书记自2016年以来在多个场合都提出要构建亲清新型政商关系，切实解决一些企业得不到政府及时有效帮扶的问题。2019年10月8日，国务院常务会议通过《优化营商环境条例》，各地也均在“十四五”规划中明确优化营商环境的政策措施。已有研究发现，如果能够通过行政审批制度改革来降低行政负担，特别是减少企业办事的材料、程序、时间和精力，那么就可以在企业登记注册、进入市场、进出口等方面提升效率并推动经济增长(18)毕青苗、陈希路、徐现祥等：《行政审批改革与企业进入》，《经济研究》，2017年第2期；梁平汉、邹伟、胡超：《时间就是金钱！ 退税无纸化改革、行政负担与企业出口》，《世界经济》，2020年第10期；廖福崇：《“互联网+政务服务”优化了营商环境吗？——基于31省的模糊集定性比较分析》，《电子政务》，2020年第12期。。与此同时，建立亲清新型政商关系，也会使企业营商环境得到明显优化，规避不清不白和不干不净的政商关系可能带来的危害。

未来研究应结合世界银行对中国营商环境和宜商环境的评价指标体系，关注企业全生命周期中最关键的若干环节，考察行政负担是如何生成的，以及数字政府如何降低了行政负担(19)Arendsen R, Peters O, ter Hedde M, et al. Does e-government reduce the administrative burden of businesses? An assessment of business-to-government systems usage in the Netherlands. Government Information Quarterly, 2014, 31 (1). BraunerhjelmP, Eklund JE, Thulin P. Taxes, the tax administrative burden and the entrepreneurial life cycle. Small Business Economics, 2021, 56 (2).。与此同时，未来研究应特别关注中小微民营企业和个体工商户面临的行政负担，因为它们的竞争能力和抗风险能力都偏弱，和国有企业相比面临一定程度的“体制歧视”，而行政负担带来的负面影响可能是压垮它们的“最后一根稻草”。

四、疫情防控中的行政负担

新冠肺炎疫情是人类百年未有之大变局，疫情防控也改变了全球发展格局和社会的各个方面。以封城、交通管制、居家隔离、核酸检测、健康码等为代表的防疫政策，增加了群众企业的行政负担，也使基层负担有增无减。中国采取的“动态清零”防疫策略，对各地区提出了属地管理要求，使疫情防控带来明显的行政负担。一些地区和部门“硬核”抗疫，对防疫政策“层层加码”，或者采取大面积核酸检测和大范围居家隔离这样的过当政策，使行政负担对群众企业带来了极大影响。但是，也有一些地区科学精准防疫，尽可能降低疫情防控的次生灾害，使群众企业的行政负担明显降低。总体来说，和2003年非典疫情防控相比，2020年以来新冠肺炎疫情防控的治理能力和治理合法性都得到了显著提升，而与之相关的行政负担变化值得关注(20)Christensen T, Ma L. Comparing SARS and COVID-19: Challenges of Governance Capacity and Legitimacy. Public Organization Review, 2021, 21 (4).。

目前有关疫情防控的研究汗牛充栋，但是从行政负担视角加以研究的还不多见。与此同时，当前对行政负担的研究往往集中在常态时期，而对非常态的应急管理时期关注不够，以新冠肺炎疫情防控为研究场景的则更少(21)Kapucu N, Moynihan D. Trump's (mis)management of the COVID-19 pandemic in the US. Policy Studies, 2021, 42 (5-6).。国外一些研究探讨了疫情防控中的行政负担，考察其对疫苗接种等防疫政策配合的影响(22)Barnes C, Riel V. "I don't know nothing about that:" How "learning costs" undermine COVID-related efforts to make SNAP and WIC more accessible. Administration & Society, 2022. Barnes C, Petry S. "It Was Actually Pretty Easy": COVID-19 Compliance Cost Reductions in the WIC Program. Public Administration Review, 2021, 81 (6).。因此，有必要在疫情防控场景下研究行政负担，以及数字政府如何推动行政负担的降低。

疫情防控与行政负担之间的关系值得研究，也有助于我们理解数字政府如何降低行政负担。疫情防控政策产生的行政负担是客观原因造成且不可避免的。比如，居家隔离、交通管制、疫苗接种、防疫“层层加码”等政策都推高了行政负担。但是，一些防疫政策中的行政负担则是刻意为之的人为操作，使人们的出行遭遇难题，陷入无法解套的束缚之中难以自拔。这些出于压力型体制或行政避责而制造的行政负担，给群众企业都带来了难以承受之重。

值得注意的是，新冠疫情的非常态加速了数字政府的常态化运行，使很多行政负担得以快速大幅降低(23)Wu X, Shi L, Lu X, et al. Government dissemination of epidemic information as a policy instrument during COVID-19 pandemic: Evidence from Chinese cities. Cities, 2022: 103658.。因此，危机刺激可以推动政府改革和行政负担降低，而如何使这种危机之下的变革延续下去并实现平战结合，则成为至关重要的问题(24)Shi L, Shi C, Wu X, et al. Accelerating the development of smart city initiatives amidst the COVID-19 pandemic: the case of health code in China. Journal of Asian Public Policy, 2021.。与此同时，健康码等新工具在疫情期间成为人口流动的主要核验工具，但是由此导致的社会不公平值得关注(25)Li VQT, Ma L, Wu X. COVID-19, policy change, and post-pandemic data governance: a case analysis of contact tracing applications in East Asia. Policy and Society, 2022, 41 (1).。比如，商场、地铁站、公交车等拒载无法使用智能手机和健康码的老年人，由此引发广泛关注。

未来研究应聚焦疫情防控中的行政负担，考察数字政府如何降低行政负担。与常态化的行政负担不同，应急管理期间的行政负担会有不同的表现形式，降低行政负担的方式也会不同，行政负担降低产生的影响也存在差异。比如，疫情期间的行政负担更多凸显为心理成本，这同人们的恐慌、焦虑、担忧等密切相关。再如，健康码的普及和互认，使密切接触者追踪更加易于精准推行，也免去了人们反复核验身份和提供证明材料的烦恼(26)史晨、马亮：《协同治理、技术创新与智慧防疫——基于“健康码”的案例研究》，《党政研究》，2020年第4期。。与此同时，常态和非常态期间的平战转换和平战结合值得关注，而由此带来行政负担的微妙变化值得研究。

五、科技创新与科研人员的行政负担

在科技创新领域，围绕科研管理特别是科研基金项目的管理，往往会衍生一系列行政负担，并对科研人员带来困扰(27)Bozeman B, Youtie J, Jung J. Death by a Thousand 10-Minute Tasks: Workarounds and Noncompliance in University Research Administration. Administration & Society, 2020.。国家提出科技创新驱动战略，期望通过加大研发投入和科技创新，解决关键核心技术领域长期存在的“卡脖子”难题。各级政府部门对科技创新的财政投入越来越多，但是科研人员面临的行政负担却并没有实质性降低，导致科技创新的活力没有迸发出来。科研人员不得不花费宝贵的时间和精力，用于科技计划表格填报、科研经费报销、科技项目检查等事项，而无法专心于科研工作。如何为科研人员松绑减负，使行政负担持续降低，就成为科技创新的“卡脖子”问题。

无论是学习成本、合规成本还是心理成本，科技创新领域都遭遇了行政负担的困扰(28)Bozeman B, Youtie J. Robotic Bureaucracy: Administrative Burden and Red Tape in University Research. Public Administration Review, 2020, 80 (1).。行政负担使稀缺的科研经费用于开题、结题等行政环节，而无法用在科研过程的刀刃上，使科研经费支持不够。行政负担使科研人员宝贵的时间和精力浪费在无谓的要求、程序、材料和环节上，使其真正用于科研活动的时间不够。行政负担造成科研人员的心理负担，使其难以集中精力和卸下心理包袱开展科研活动。如果能够降低行政负担，相关研究发现这可以激活企业创新和创业(29)郑烨、吴建南、张攀：《简政放权、企业活力与企业创新绩效》，《科学学研究》，2017年第11期；曹海军、熊志强：《行政负担对创业的影响效应——来自商事制度改革的证据》，《辽宁行政学院学报》，2021年第4期。。

科技部开展的科研人员减负7项行动，受到科研人员的高度评价。科技部部长王志刚在2021年2月26日国务院新闻办公室新闻发布会上指出，“为科研人员减负，要减轻负担，让他们专心搞科研，政府更多的是服务，而不是去干扰。推进科技计划表格精简，解决科研经费报销繁，减少科技计划检查，促进科技信息共享。”他认为，“这些改革都是通过一些小切口，能够产生对科技人员开展科研活动的实实在在的减轻负担和针对性的服务。”

一些高校在探索如何降低行政负担，比如在行政负担总量不变的情况下进行转移，使行政和辅助人员承担大量负担，减轻科研人员的行政负担。但是，行政负担的根本减少要进行源头治理，即从根本上铲除行政负担的生成链条。有研究发现，高校科研项目管理的自动化改革可能并未带来行政负担的降低，反而会催生行政负担的复杂化，说明在推动信息技术应用的同时还需要探索制度改革(30)Bozeman B, Youtie J, Jung J. Robotic Bureaucracy and Administrative Burden: What Are the Effects of Universities’ Computer Automated Research Grants Management Systems?. Research Policy, 2020, 49 (6): 103980.。科技部开展的科研人员减负7项行动，一方面是跨部门的信息共享，另一方面是科技赋能。至关重要的是建立基于信用的监管体系，不能像防贼一样防着科研人员，使科研人员可以免于各种无谓的检查和提供各种证明材料。

未来研究可以科研院校的科研人员为研究对象，特别是承担科研项目的团队负责人(PI)，考察他们所面临的行政负担有哪些表现形式，行政负担在近些年来是否有所降低，以及如何进一步降低行政负担。为什么行政负担在科研活动中盛行？如何降低科研人员的行政负担？行政负担降低的“中梗阻”在哪里？对这些问题的研究，将为科技创新找到破解难题的密钥，促进行政负担的降低来激活科技创新。

六、行政负担理论视角下的基层负担与基层减负

基层组织是国家与社会的交界面，基层干部作为街头官僚，同群众企业打交道最多。基层负担如果过重，那么就可能影响群众企业的行政负担，进而影响基层政权稳定和基层治理效能(31)马亮：《如何增强基层减负的获得感》，《国家治理》，2021年第31期。。党中央高度关注基层负担问题，习近平总书记也多次批示要为基层减负。2019年，中共中央办公厅专门印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着力解决政绩观错位、文山会海、督查检查考核过多过频、留痕管理和痕迹主义、担当作为不够等问题。但是，基层负担有增无减和减而复增的挑战依然严峻，如何防范基层负担反弹回潮成为关键课题(32)周振超、黄洪凯：《条块关系从合作共治到协作互嵌: 基层政府负担的生成及破解》，《公共管理与政策评论》，2022年第1期。。2021年，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要推动基层治理现代化，特别是加强基层智慧治理能力建设，通过基层智治来破解基层负担怪圈。

目前关于基层负担和基层减负的研究较多，但是从行政负担的角度加以探究则较少。与此同时，也少有研究将基层负担和行政负担结合在一起进行研究，考察二者的动态互动关系。自上而下摊派的目标任务，使基层工作人员陷入“表海”，沦为“表哥”“表姐”，却没有足够的时间精力真正服务群众和企业(33)颜昌武、杨郑媛：《加压式减负：基层减负难的一个解释性框架》，《理论与改革》，2022年第1期。。这使一些基层工作本末倒置，为了完成上级任务而搞形式主义和弄虚作假，并将基层负担转嫁成为群众、企业的行政负担(34)邓斌、龚照绮：《基层减负的治理困境及梳理——以C市Q区市场监督管理局“形式主义”整治为例》，《重庆社会科学》，2021年第9期。。特别是农村地区，过去奉行简约治理和非正式制度(35)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。，而越来越多的监督、考核和问责，则使基层不堪重负(36)吕德文：《监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果》，《公共管理与政策评论》，2022年第1期。。

近些年来，基层治理的数字化转型备受关注，技术治理如何推动基层治理创新，成为实践界和学术界普遍关注的热点问题。数字政府被视为降低行政负担的利器，但是在基层治理中却治标不治本，甚至反而成为基层负担的源泉(37)杨帆、章志涵：《“繁文缛节”如何影响专项治理绩效？——基于基层政府数据的混合研究》，《公共管理评论》，2020年第4期；钟伟军：《技术增负：信息化工具为什么让基层干部压力重重？——基于扎根理论的探索性研究》，《电子政务》，2021年第10期。。这同当前各级政府和各个条线系统各自为政，建立运营数量繁多而互不共享共通的信息系统有关，基层工作人员反复填报数据，形成所谓的“指尖上的形式主义”。未来研究可以聚焦基层负担，从行政负担视角来考察基层负担是如何生成的，有哪些表现形式，如何通过数字政府加以降低。

与此同时，未来还可以研究基层负担和群众企业的行政负担之间的互动关系，以及数字政府在其中发挥了何种作用，为基层减负提供更加切实可行和富有成效的政策建议。比如浙江省推行的基层治理“四个平台”、杭州市试点的“一表通”等数字政府创新，既降低了基层负担并解放了基层工作人员和社工，也间接推动行政负担的降低。考察这些信息技术创新为何会带来基层负担的显著降低，以及基层减负如何不反弹，是特别值得关注的研究问题。

七、不同场景的行政负担比较

“场景”一词在城市、互联网、市场营销、数字政府等领域都有广泛应用，但是其内涵则有所不同。在城市规划和管理领域探讨的“城市场景”(urban scenescapes)，指城市中的餐馆、酒吧、咖啡馆、画廊、书店、公园、美术馆、博物馆等各种各样的便利设施与活动有机组合在一起， 共同创造出富有独特而丰富文化意涵的公共空间，并赋予城市生活以千变万化的文化意义、空间体验和情感共鸣。学者们认为，城市场景包括真实性、戏剧性和合法性3大维度及15个子维度，它们定义了一个场景的独特性及其同其他场景的差别(38)尼尔·亚伦·西尔、特里·尼科尔斯·克拉克：《场景：空间品质如何塑造社会生活》，社会科学文献出版, 2019年版，第32-37页。。从城市治理来看，也越来越表现为场景治理，即“特定的地点结合技术、经济、消费等要素之后而产生的空间构造与建设”。

近些年来，“场景”是互联网企业从业者挂在嘴边的一个词，往往指一项技术具体实施的领域或场域，或者可以说是基于大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链等新一代信息技术所生成的数字孪生世界、数字虚拟空间或“元宇宙”。特别是共享经济的崛起，使体验美学、空间链接、社群和数据成为支撑场景的四大核心要素，并通过产品、分享、跨界和流行而构建场景并重构商业模式(39)吴声：《场景革命：重构人与商业的连接》， 机械工业出版社, 2015年版，第1-12页。。

场景也被用于刻画中国情境(context)，认为中国场景是有别于西方国家的独特场域，需要发展具有本土色彩的理论加以刻画和解释(40)朱正威、吴佳：《从实践语汇到学术概念:中国公共管理研究的问题意识与自主性》，《中国行政管理》，2020年第1期。。近些年来，随着数字政府建设加快推进，“场景”一词在政府部门的使用也越来越多，很多领导干部都会把“场景”挂在嘴边，往往言必称“场景”。数字政府的场景指其所提供的数字服务具体指向的政策领域、用户群体和社会问题交织在一起而形成的政策空间或政策场域。

本文认为，对行政负担的研究也应置于特定的具体场景中加以研究，才能真正抓住其实质所在。本文探讨了行政负担所涉及的若干典型场景，包括政务服务和公共服务、政商关系和营商环境、疫情防控、科技创新、基层治理等。我们考察了行政负担在这些具体场景中的成因、特征及造成的影响，并探究了行政负担在这些场景中的异同和相互关系。如表1所示，我们对这些典型场景进行示意性比较，考察他们所针对的主要对象、行政负担的表现形式和涉及的关键议题。

表1 不同场景的行政负担比较

可以看到这些典型场景的行政负担所影响的主要对象不同(公民、企业、基层工作人员、科研人员等)，行政负担的各个方面(学习成本、合规成本、心理成本)也会有所不同，而行政负担对不同利益相关者带来的影响亦不同(经济效率、社会公平、治理效能)。比如，政务服务和公共服务领域主要面对的是公民，关注的主要议题是社会公平；他们的学习成本和合规成本较高，而心理成本居中。在营商环境优化方面，承受行政负担的主要对象是企业，关注的主要议题是经济效率；他们的学习成本较低，而合规成本和心理成本较高。在疫情防控方面，公民和企业都要承受行政负担，学习成本不高，但是合规成本和心理成本较高。在科技创新场景，科技企业、科研人员承受了行政负担，主要涉及的议题是经济效率；他们的学习成本和心理成本不高，但是合规成本较高。在基层治理场景，基层工作人员承受了行政负担，主要涉及的议题是治理效能；他们的学习成本和心理成本较高，而合规成本不高。

本文初步考察了这些场景中的行政负担及其前因后果，并据此提出了未来研究应予关注的问题。需要说明的是，我们对这些不同场景的行政负担分析是示意性的，现实中行政负担的表现及其高低可能有所不同，需要进一步深入研究。当然，具体到每一个典型场景，特别是具体到不同的细分领域和社会群体，还可以进一步细分和深入考察行政负担的分布、特征及其影响。比如，公共教育和医疗领域的行政负担就会有所不同。即便是在公共教育，学龄前教育、义务教育和职业教育等面临的行政负担也会不同。此外，近些年来行政改革特别是“放管服”改革的大力推进，使行政负担会随之带来多维度的动态变化，需要未来研究进行纵贯观察和历史比较。

当然，疫情防控是非常态社会下的行政负担，而其他典型场景则主要是在常态社会中的行政负担，它们所面临的情势会有所不同，行政负担的表现形式和影响也会不同。与此同时，不同场景之间也会存在值得关注的交叉或叠加关系，特别是由于社会状态转换而导致疫情防控场景同其他场景之间的重叠。比如，疫情防控使本就负担超载的基层治理难上加难，而“码上加码”的疫情防控则使基层负担有增无减和雪上加霜。再如，疫情防控让营商环境优化问题凸显，很多企业在疫情防控和复工复产之间面临艰难的平衡难题，不得不承受防疫政策带来的各类额外行政负担。

值得注意的是，并非多个场景之间的交叉就必然会带来行政负担的叠加，而是也存在行政负担因之下降的可能性。比如，疫情防控使无接触服务、不见面审批、远程服务、智能服务等日益流行，随之而来的是政务服务和公共服务都得到了极大的改善。再如，过去在常态化下无法采取的颠覆性科技、难以推动的行政改革和不容易实施的政策创新，都会因为疫情冲击而加速推进，并带来了令人意想不到的良好效益。考察典型场景之间的交叉或叠加是如何发生的，以及其所带来的行政负担在程度、构成和表现形式等方面的变化，是未来研究特别需要加强的，并有望进一步深化行政负担理论。

与此同时，本文探讨的各个典型场景中的行政负担，都可以通过数字政府建设来降低。数字政府建设能够通过数字化手段来转移、减少和消除行政负担，使群众企业需要承受的行政负担得到显著降低(41)马亮：《数字政府建设：文献述评与研究展望》，《党政研究》，2021年第3期。。特别是“互联网+”对政务服务、公共服务、行政审批等场景的行政负担降低有目共睹，而在疫情防控、科技创新、基层治理等场景也蕴含着通过数字政府来降低行政负担的巨大潜力。比如，“最多跑一次”改革、不见面审批、“秒批”、一刻钟政务服务圈等相关探索，都说明了数字政府建设可以带动行政负担降低。当然，也应认识到数字政府建设不是万能药，也会因为设计不佳、执行不当、数字鸿沟等因素增加而非降低行政负担。

八、结论与展望

群众和企业在同政府部门打交道的过程中，往往需要承担各类不同形式的成本，它们可以统称为行政负担。行政负担会反映在政务服务和公共服务、政商关系和营商环境、疫情防控、科技创新、基层治理等各种政策场域，是困扰经济发展、城市管理、基层治理、科技创新、疫情防控和社会治理等领域的老大难问题。行政负担在这些具体应用场景的成因、表现和影响可能会不同，但是其背后则反映了各个不同场域普遍存在的问题。

基于“放管服”改革、营商环境优化、疫情防控、科技创新、基层治理等政策场域，未来研究可以综合运用实地调研、案例研究、调查实验、问卷调查、二手数据分析、大数据分析等研究方法，深入刻画、理解和解释行政负担。对这些典型场景下的行政负担进行研究，将有助于构建中国情境下的行政负担概念，考察如何通过各类工具和手段来减少行政负担，为采取有效手段来降低行政负担提供理论依据，并推动国家治理体系与治理能力现代化建设。

我们需要正视行政负担并推进改革，但是行政负担背后的成因是复杂的。一方面，行政负担的出现和累积有其客观原因，不能完全归咎于政府、群众或企业哪一方。另一方面，行政负担被视为达到政治目标的行政手段，往往是刻意为之的制度性障碍。当然，不同场景可能会对公务员产生微妙的影响，进而使其作出不同的决策，并使行政负担发生改变。

从这些不同场景的行政负担来看，之所以会出现行政负担，管理人员之所以会容忍行政负担的长期存在和持续影响，同其个人特征、性格、政治倾向、同理心等都有关系(42)Aarøe L, Baekgaard M, Christensen J, et al. Personality and Public Administration: Policymaker Tolerance of Administrative Burdens in Welfare Services. Public Administration Review, 2021, 81 (4). Johnson D, Kroll A. What makes us tolerant of administrative burden? Race, representation, and identity. Journal of Behavioral Public Administration, 2021, 4 (1).。当然，不同对象可能会对公务员产生微妙的影响，进而使其作出不同的决策，并使行政负担发生改变。比如，偏自由派的公务员会认为保障人们的合法权益比正式程序要求更加重要，规章制度是为人服务的，不能本末倒置；因此，哪怕是有不符合要求或不满足资格的“漏网之鱼”或“搭便车者”，也不应该因此而把本应服务或帮扶的人员拒之门外。相对来说，偏保守派的公务员则担心一些不符合要求的人会成为“漏网之鱼”，因此坚持“宁可错杀一千，也不放过一个”的方针，并使行政负担随之有增无减(43)Baekgaard M, Moynihan DP, Thomsen MK. Why Do Policymakers Support Administrative Burdens? The Roles of Deservingness, Political Ideology, and Personal Experience. Journal of Public Administration Research and Theory, 2021(31).。

与此同时，行政负担所带来的影响或造成的“杀伤力”也可能会有所不同，这与不同对象的承受力有关，也与行政负担所涉及的利害关系本身有关。以企业为例，民营企业、中小企业和个体工商户所面对的行政负担，就往往比国有企业、大型企业的更重。此外，虽然没有放之四海而皆准的减负手段，但是考察不同减负手段对行政负担带来的差别化影响，是未来研究特别需要关注的议题。

我们的研究表明，对行政负担的研究不应泛泛而谈，而应聚焦和深入特定场景和具体领域，实证刻画行政负担的表现形式，对行政负担进行测量和评估，才能使我们对行政负担的理解和解释得到进一步增强。当然，行政负担是一个普遍存在于任何政民互动、政商关系、政府上下级关系的问题，我们只是对若干典型场景进行了探讨。未来研究还可以进一步探讨其他场景，并将这些场景进行相互比较，提炼更富有一般性和可推广性的行政负担理论。