段洪波,冯 茜

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

脱贫攻坚以来,金融扶贫资金投入量逐年上升。党和国家依托财政政策引入社会资金,累计发放扶贫小额信贷约6 500多亿元,扶贫再贷款余额1 600多亿元,金融扶贫不断为贫困地区人口提供着金融产品和金融服务。习近平总书记在系列论述中,肯定了金融扶贫在打赢脱贫攻坚战中的关键支撑作用。2021年中央一号文件指出,对脱贫县设立5年的过渡期,继续发挥财政引领作用,撬动金融和社会资本,推进农村金融改革。然而,在实地扶贫成效考核工作中,也存在一些问题。目前,现行的财政扶贫资金绩效评价体系主要针对资金的投入与产出,评价指标忽视了与地区经济情况、贫困户满意度和金融机构参与度结合,不完全适用于对财政贴息金融扶贫资金产生的效果进行评价。因此,通过建立一套财政贴息金融扶贫资金绩效评价体系,可以检验依托财政贴息的金融扶贫效果,提高资金使用的精准性和效率性,提升资金使用成效,巩固脱贫攻坚成果。

一、财政贴息金融扶贫资金绩效评价体系的构建

财政贴息金融扶贫资金投入,旨在帮助贫困户从资金源头解决内生动力不足的问题。绩效评价既要服从财政专项扶贫资金的目标,也要考虑两者的差异性。因此,本文认为财政贴息金融扶贫资金绩效评价的目标,是通过衡量资金使用的精准度、建档立卡贫困户扶贫成效和金融机构政策落实情况,来规范资金使用流程,提升资金使用效果,进而巩固脱贫成效。本文绩效评价体系的构建主要依据政策文件和相关专家学者的研究成果,并遵循科学性与合理性、全面性与精准性、定量与定性相结合及可操作性原则。

(一)基于5E的财政贴息金融扶贫资金绩效评价维度及指标的确定

20世纪80年代,英国著名学者切克兰德首次提出了“3E”理论,从产出、效率和效果3个方面来开展绩效评估。1997年,福林将“公平性”加入绩效评估中,形成“4E”绩效评估原则。近年来,学者们在对财政资金进行绩效评价过程中提出“环境性”,并逐渐形成“5E”政府绩效审计理论①《Implementation Guidelines for Performance Auditing》由美国政府制定实施,正式颁布于2004年,这部准则为国际组织进行绩效审计提供了具体的行动指引,对绩效审计的规范起到了重要作用,对本文财政贴息金融扶贫资金绩效评价具有一定的指导意义。。本文构建财政贴息金融扶贫资金绩效评价体系的过程中,借鉴5E审计理念,紧扣财政贴息金融扶贫资金绩效评价的目标,从“经济性”“效率性”“效果性”“公平性”和“可持续性”5个维度来设计评价体系,最终确定涵盖以下20个指标的财政贴息金融扶贫资金绩效评价体系。

1.经济性指标。经济性是指在经营活动中,获得一定数量和质量的产品、服务和其他成果时所耗费的资源最少。魏乾梅[1]在构建高校专项资金绩效审计指标体系时用项目预算执行情况、项目管理制度健全性、项目成本节约率等指标来评价经济性;张岳等[2]用资金拨付的时间成本和行政成本来评价财政专项扶贫资金使用的经济性。经济性指标用来评价财政贴息金融扶贫资金的配置,评价资金拨付是否具有时效性,资金到位情况,是否产生了不必要的浪费资金。因此,在对经济性进行评价时,选取“资金拨付效率”和“资金到位率”2个指标。“经济性”指标层级结构如表1所示。

表1 经济性指标层级结构

2.效率性指标。效率性是指政府及非营利组织在业务活动过程中,投入资源与产出结果之间的对比关系。张岳等[2]认为在评价资金管理的效率性时需要考虑项目完成度等指标;蔡晨璇等[3]在对亚行贷款梧州城市发展项目进行绩效审计评价指标体系设计时,认为效率性指标要评价资金来源、项目完工情况、立项必要性等,并依此选取了系列指标;孟志华等[4]在研究过程中选择了资金使用效率、贷款利用率等指标来评价金融精准扶贫工作的效率性。效率性指标主要评价财政贴息金融扶贫资金使用的规范性以及产生的直接效用。主要围绕资金监督管理展开,考评资金管理是否有效,发放是否合规合法和资金投入产出效果。因此,在对效率性进行评价时,选取“贷款项目公示度”“贷款项目违规率”和“贷款效用率”3个指标。“效率性”指标层级结构如表2所示。

表2 效率性指标层级结构

3.效果性指标。效果性是指政府及非营利组织在业务活动过程中,实际取得的成果与预期之间的对比关系。张岳等[2]在评价扶贫资金的经济效益时选取了人均收入增长率、人均生产总值增长率等指标,在评价社会效益时考虑了教育、卫生等条件的改善。李宝庆等[5]在评价六盘山地区的金融扶贫绩效评价时,用人均纯收入增长率、人均储蓄余额增长率、人均生产总值增长率等指标来评价经济绩效,在对社会绩效进行评价时考虑了贫困人口减少率、人均存款增量与GDP的比重增长率等指标。效果性指标主要评价财政贴息金融扶贫资金带来的经济效果和社会效果。经济效果反映了资金投入带来的直接经济成效,贫困户收入增长是资金产生的最直接的效果,分析种植、养殖、经商等经营性收入和工资性收入占比情况,可以反映贫困户的收入来源。此外,涉农贷款增长率能反映财政贴息政策给金融机构带来的经济效果,所以选择这些评价指标。社会效果体现了资金使用带来的社会成效,包括贫困地区的金融配套设施完善情况、减贫效果和龙头企业就业辐射情况。“效果性”指标层级结构如表3所示。

表3 效果性指标层级结构

4.公平性指标。公平性原则指的是努力和效果在社会群体中的不同分配,关注弱势群体是否能够享受到更多的服务。魏乾梅[1]在评价亚行贷款梧州城市发展项目的公平性时,考虑了财政专项资金拨款的公平合理性;侯世英等[6]、孟志华等[4]认为公平性是要保证贫困户平等的享受到金融服务。公平性指标主要从贫困户和金融机构两个评价主体进行评价。一是衡量金融服务在贫困人口中的普及程度;二是衡量小额信贷和带贫企业贷款的可得性;三是衡量政府和金融机构在金融扶贫工作中的力度。本文从帮扶覆盖和政策支持两个角度,采取了定量与定性相结合的方法,反映了贫困人口对金融产品和服务的可得性[7]。“公平性”指标层级结构如表4所示。

表4 公平性指标层级结构

5.可持续性指标。可持续性原则指的是资金投入获得的成效具有可持续性。魏乾梅[1]在构建高校专项资金评价体系时,考虑了可持续发展性,看是否有足够的配套资金和周边居民对项目的满意度;侯世英[6]认为金融扶贫的可持续性要考虑贷款的收回和再贷出指标;孟志华等[4]在评价金融精准扶贫的可持续性时考虑了贫困人口返贫和客户满意度。贫困户对扶贫方式和扶贫资金效果的满意程度,是评价扶贫效果是否具有可持续性的直接依据。作为扶贫资金的受益对象,他们对资金成效和帮扶工作的认可度,是保障后续持扶的基础[8]。金融机构能否如期收回贷款、政府部门能否按照计划进行贴息,是持续引入金融资本的重要因素。通过入户调查和问卷访谈的形式,对“帮扶认可”和“贷款收回”情况进行评价,有利于进一步提高贫困户的参与度,增强金融机构的主观能动性,进而使金融扶贫资金产生的效益可持续[9]。“可持续性”指标层级结构如表5所示。

表5 可持续性指标层级结构

(二)基于AHP的财政贴息金融扶贫资金绩效评价指标权重的设置

层次分析法(AHP)是由美国教授T.L.Satty在20世纪70年代首次提出的,作为一种层次权重决策分析方法,采用了定量与定性相结合的方法。该方法少量地运用了数学概念,通过两两比较的方式确定层级的相对重要程度。近年来,专家学者在构建扶贫资金绩效评价体系时,均使用了层次分析法衡量指标权重。层次分析法能够科学合理地确定财政贴息金融扶贫资金绩效评价指标的权重,并且按照重要性进行排序,规避了传统的德尔菲法过于主观的缺点,可以将财政贴息金融扶贫资金绩效评价的目标多层划分,既考虑了评价体系的客观性,又结合了评价内容的主观性,简单高效[10]。权重确定流程如图1所示。

图1 AHP指标权重设置流程

1.构建层次结构模型。本文将财政贴息金融扶贫资金绩效评价的总目标划分为5个目标层级(经济性、效率性、效果性、公平性、可持续性),设定为一级指标并用A表示,然后将各层级继续划分二级指标层B,最后划分为三级指标层C,层层递进。各指标在层级中分别用A1、A2、B1、B2、C1、C2等来表示,各层字母表示如表6所示。

表6 财政贴息金融扶贫资金绩效评价体系层次结构

2.构建判断矩阵。层次分析法通过两两判断,来判断各指标对绩效评价的影响程度,并构建出一个矩阵。指标的相对重要程度由1-9标度法来确定,见表7。

表7 重要性标度

本文在构建两两判断矩阵的过程中,通过发放调查问卷的形式获得重要性量化评分表。2020年11月,依托H大学河北省脱贫攻坚成效考核第三方评估工作,选取了4位精准扶贫领域的专家、4位金融和财会领域的教授、4位扶贫领导小组负责人构成了12人专家评议组。与以往各研究人员取平均值的方式有所不同,本文在专家评价一轮后,统计出评价众数及差异对比项及时反馈给各位专家,最终得到两两判断矩阵。

在判断矩阵中,当ai,j表示对ai和aj进行重要性比较的结果,其中ai,j=1/aj,i。以目标层级为例,通过对目标层级A进行两两重要性判断后得到矩阵,目标层指标相对重要性结果见表8。

表8 目标层指标判断矩阵

3.层次单排序和一致性检验,具体步骤如下。

(1)计算各行元素的几何平均数

将重要性判断矩阵A中各行元素代入几何平均数计算公式,得到特征向量:

(2)归一化处理

将特征向量β进行归一化处理,最终得到的权重向量为:

(3)计算最大特征值

得到最大特征值为5.189 8。

(4)一致性检验。如果通过一致性检验,则证明权重结果是合理的;反之,则说明有外部因素干扰,需要重新进行分析。当CR≤0.1时,说明通过一致性检验。

一致性指标计算公式为:

RI是一致性指标数值,通过查询表9可得5阶矩阵的RI值为1.12。

表9 RI值

一致性比例计算公式为:

由表9可知,5阶矩阵A的RI值为1.12,经过计算CR＜0.1,说明目标层权重通过一致性检验,因此经济性、效率性、效果性、公平性、可持续性的权重分别为4.49%、8.95%、52.55%、12.80%、21.21%,资金效果性所占的比例最大。最终,根据AHP法计算的各指标权重,如表10所示。

表10 财政贴息金融扶贫资金绩效评价指标权重汇总

(三)模糊综合评价法下财政贴息金融扶贫资金绩效评价模型

模糊集合是L.A.Zadeh提出来的,利用了模糊数学的原理,根据模糊数学的隶属度理论,通过量化因素来做出评价[11]。

本文绩效评分流程如下:

1.确定因素集

U={u1,u2,u3,u4…}

2.确定评语集

V={v1,v2,v3,v4…}

3.确定权重向量

θ=(θ1,θ2,θ3,θ4…)T

4.单因素评价

wi=θ·R(R为模糊关系矩阵)

5.总因素综合评价

S总=W·θ

本文参照财政专项扶贫资金绩效评价办法的规定和相关学者的研究成果进行等级划分,评语集为V={优秀,良好,及格,不及格}①《财政专项扶贫资金绩效评价办法》(财农〔2017〕115号)根据得分将评价结果划分为4个等级,分别为:优秀(≥90分);良好(≥80分,＜90分);及格(≥60分,＜80分);不及格(＜60分)。,为保障评价结果的合理性,首先将评语集用百分数进行量化,V={优秀,良好,及格,不及格}={95,85,70,60};其次根据H县实际情况发放调查问卷,收集专家的评价并进行汇总,得出模糊矩阵,采用加权平均方式进行等级评价。

二、H县财政贴息金融扶贫资金绩效评价调研

(一)H县财政贴息金融扶贫资金绩效评价

H县位于河北省东南部,是国家扶贫开发工作重点县。截至2020年底,建档立卡户全部脱贫,如期完成减贫计划,全县贫困发生率由2016年初的6.1%降至0%②本文数据均来自2020年度H县扶贫成效考核第三方调研数据。。但是目前H县仍有40户脱贫不稳定户,其中因病、因残、因学、因就业不稳定的脱贫户占比57.5%,需要进一步加强帮扶举措,防止这部分脱贫户返贫。

2020年,H县积极探索借鉴改进“安徽一自三合”模式的经验做法,通过户贷户用“自我发展”扶贫产业、带动贫困户共同发展产业和与依托龙头企业等新型经营主体成立新的经营主体等方式,帮助贫困户实现增收脱贫。2020年H县基于财政贴息政策撬动金融扶贫资金1 881.7万元,用于扶贫小额信贷和扶贫企业发展贷款。H县整合方案安排贴息资金53.5万元(其中县级6万元),为贷款到期贫困户和为扶贫企业进行贴息。截至2020年底,累计为建档立卡贫困户(包括边缘户)发放扶贫小额贷款729笔2 941.44万元,其中今年新增扶贫小额贷款387笔1 401.7万元;为省级扶贫龙头企业发放企业发展贷款累计1 700万元,其中2020年为带贫企业申请并发放贷款480万元。通过带动贫困户就业,依托龙头企业发展托管托养、订单带动和收购农副产品,增加了贫困户的经济收入。

根据H县财政贴息金融扶贫资金使用情况调查结果和上文评价流程,专家评价矩阵如表11所示。本文根据模糊综合评价法,对5个评价维度分别进行评价,再运用一级因素集权重和评价矩阵进行综合评价。

表11 单因素模糊判断矩阵汇总

1.经济性评价。在资金配置方面,H县整合扶贫资金1.35亿元,设立1亿元贷款担保基金、3 000万元风险补偿金、500万元企业和农户贴息资金。带贫企业和农户根据需求申请项目资金,经过村委会初审、乡级审核和县级复核后,将资金发放给企业和农户。2020年度,H县足额拨付扶贫小额信贷1 401.7万元,发放龙头企业贷款480万元。

评价结果显示,H县财政贴息金融扶贫资金经济性评价优秀占比91.67%、良好占比8.33%,指标最终得分为94.17分,评价等级为“优秀”,说明资金能够及时配置使用。

2.效率性评价。在资金监督管理方面,H县在政府官网对贷款项目进行公示,其中包含贷款额度、差别化利率、贷款年限和带动就业人数,此外对于贴息情况也予以公示,但是有一定的时滞性。通过对2020年度新增扶贫小额信贷和扶贫企业贷款申请审批材料进行审查,发现H县贷款项目合法合规,均符合申请条件,扶贫小额信贷贷款额度均在5万元以下,扶贫企业贷款均低于300万元,申请额度符合要求,且无户贷企用现象。H县2020年度财政贴息小额贷款114户522.4万元,户均贷款45 824.56万元,贫困户每年收益平均在2万元,享受财政贴息的龙头企业正常运营的分红有效覆盖贫困群众,为贫困人口带来的工资性收入81万余元,通过16次电商产销对接活动解决了特色农产品销路问题,实现现场销售700余万元。

评价结果显示,H县财政贴息金融扶贫资金效率性评价优秀占比74.62%、良好占比25.38%,指标最终得分为92.46分,评价等级为“优秀”。没有违规贷款现象,但是H县资金项目公示度和贷款效用有待进一步提升。

3.效果性评价。在经济效果方面,第三方评估材料组采用了分层抽样的调查方式。根据问卷调查结果,2020年度调查的H县享受政策的脱贫户家庭人均纯收入为12 046.16元,高于现行扶贫标准。与2019年H县贫困人口人均纯收入7 733元相比,83.56%的贫困户收入超过了去年,增长率为55.78%。可见,贫困人口生活水平显著提高,带来了直接的经济效果。其中,通过种植、养殖等带来的经营性收入和工资性收入为人均8 275.41元,占纯收入的比重为68.75%,说明收入来源比较稳定。根据人行H县支行提供的涉农贷款数据显示,2020年涉农贷款余额为52.34亿元,比2019年45.36亿元增加了6.98亿元,增长率为15.39%,较去年增幅下降35.85%。

在社会效果方面,H县2019年底共有134户281名贫困人口,贫困发生率约为0.15%,2020年剩余贫困人口全部脱贫,贫困发生率为0%。2020年H县开展“稳就业促复产”政策性金融支持专项工作,用好河北省农业发展银行500亿元专项信贷资金,支持扶贫龙头企业、扶贫车间复工,同时加大职业技能培训力度,多措并举确保疫情期间稳就业、促增收。2020年以来,全县共有2 992名建档立卡普通劳动力、弱劳动力和半劳动力通过劳务输出、本地企业安置等多种途径实现就业。与2019年贫困就业人口数2 849人相比,增长率为5.02%,其中享受财政贴息的龙头企业带动了163户贫困户的稳定就业,为他们提供了公益岗位,月收入均在500元以上。H县人民银行八措并举实现金融服务设施设立全覆盖:在全县7个乡镇设置ATM机26台,达到乡镇ATM机设置全覆盖;在197个行政村设立了助农取款点319个,并设置了金融流动服务站,实现了农村金融服务点的全覆盖。

评价结果显示,H县财政贴息金融扶贫资金效果性评价优秀占比85.15%、良好占比11.55%、及格的占比3.30%,指标最终得分为93.02分,评价等级为“优秀”。说明资金投入带来了较好的经济和社会效果,但是H县的龙头企业就业辐射和涉农贷款增长率有待进一步提高。

4.公平性评价。在帮扶覆盖方面,截至2020年底,H县建档立卡贫困人口为3 021户,共有729户申请小额信贷,全部获得贷款,信贷覆盖率为24.13%,信贷获得率为100%。在抽查的脱贫户中,贷款到期的贫困户中33.33%选择续贷,84.21%表示未到期但是认为具备还款能力。由此可见,信贷覆盖率较低,续贷意愿率也较低,有待于进一步提高贫困户对扶贫小额信贷的认识,帮助贫困户依托财政贴息金融扶贫促进产业增收。

在政策支持方面,H县政府和金融机构开展了如下工作:2020年度,H县金融机构组建政银扶贫宣传队,入村发放明白纸及台历进行金融政策宣传。通过和乡镇、村干部联合,对建档立卡户逐个进行调查,掌握贫困户的致贫原因、脱贫途径、贷款意愿等信息。但是,在入户过程中有不在家农户,在村委会留存了宣传资料,并未全部入户。H县政府先后多次召开金融扶贫工作推进会,全力推进扶贫小额信贷提质增量,要求乡村两级金融服务网络、各责任银行密切关注贷款户,做好贷中服务,尤其做好产业技术和产品销售服务,有力保障了金融扶贫政策的稳步推进。在抽查的贫困户中,部分贫困户虽然知晓小额信贷政策,但是具体实施过程和后续帮扶工作了解较少。

评价结果显示,H县财政贴息金融扶贫资金公平性评价优秀占比72.92%、良好占比9.38%、及格占比8.33%、不及格占比9.38%,指标最终得分为88.70分,评价等级为“良好”。由于H县农户信贷覆盖率得分较低,导致整体评价等级下降,说明要进一步加强帮扶覆盖率力度,提高整体金融信贷水平。

5.可持续性评价。在帮扶认可方面,经过抽样调查,98.63%享受政策的脱贫户认为建档立卡以来家庭收入明显增加,对财政贴息金融扶贫资金的成效表示满意。绝大部分贫困户认为金融扶贫政策为他们的生产生活带来了增收,比较满意当前的成效。但是,在疫情影响调查中4.11%的贫困户认为疫情造成收入小幅下降。H县84个贫困村全部有驻村工作队,所有建档立卡贫困户和边缘户全部有结对帮扶联系人,派出单位成为帮扶工作的坚强后盾,帮扶单位“一把手”入村率100%、帮扶单位投入率100%、干部职工参与率100%。调查结果显示,2020年度贫困户对帮扶工作的满意度为97.26%,仍有个别农户表示帮扶责任人没有帮助解决实际问题。总体来看,受访户对H县脱贫攻坚工作的认可度较高。

在贷款收回方面,金融机构贷款是否如期收回、财政是否如期贴息,会影响金融机构助力脱贫攻坚的积极性。2020年,H县财政贴息金融扶贫项目到期小额信贷贷款114笔522.4万元,截至年底有一户因病死亡,其余的贷款全部归还;到期扶贫企业贷款240万元,归还后重新续贷。此外,通过查看H县扶贫办涉农财政资金拨付台账和金融办提供的资料,H县2020年度实际使用贴息资金50.9万元,贷款贴息到位率100%。

评价结果显示,H县财政贴息金融扶贫资金可持续性评价优秀占比73.38%、良好占比17.87%、及格占比2.62%、不及格占比6.13%,指标最终得分为90.41分,评价等级为“优秀”,但续贷意愿率、到期贷款收回率得分较低,要进一步推进金融政策宣传力度和完善风险控制。

6.总体绩效评价,结果如下。

权重向量为:

评价矩阵为:

综上所述,H县财政贴息金融扶贫资金绩效评分为91.92分,评价等级为“优秀”,可见H县基于财政贴息的金融扶贫工作实施效果较好,享受政策的贫困户获得了较好的资金收益。但是,根据上述各评价维度评价结果和入户调查的情况,发现该县仍存在一些问题需要进一步改进。

(二)H县财政贴息金融扶贫资金绩效评价发现的问题

1.信贷覆盖率、续贷意愿率有待提升。根据H县绩效评价结果和实际调研可得,在对公平性指标进行评价时,信贷覆盖率较低导致公平性评价等级为良好。调查显示,H县财政贴息金融扶贫项目主要通过带贫企业和扶贫小额信贷支持建档立卡贫困户进行农业、养殖业和小产业发展拉动贫困人口的就业。与2019年相比贫困户小额信贷增加了273户,增长率为239.47%,信贷覆盖率逐年提升,但是占比仍然较小,仅占目前贫困人口的24.13%,可见贫困户对扶贫小额信贷的参与度不高。此外,续贷意愿率较低对资金绩效的可持续性带来一定负面影响。在调查的贷款到期的贫困户中,有66.67%的人表示还款以后不愿意再继续贷款,一部分因为对资金成效不够满意,另一部分认为贷款仍有风险,疫情期间延期还款政策仍无法完全解决问题。问题表明,H县的小额信贷需要进一步惠及更多贫困户,继续提高他们的金融知识水平,让贫困户从根本上享受到扶贫资金带来的帮扶成效,“扶贫也要扶智”。

2.贷款项目稳定性、贫困户满意度有待提高。根据H县绩效评价结果和实际调研可得,部分贫困户对资金成效和帮扶工作认可度不高,导致资金绩效评价的可持续性欠佳。调查发现,2020年度获得扶贫小额信贷的农户仅有32.82%借款金额在3万元以上,98.97%借款期限为1年。可见大多贫困户借款数额较小,借款期较短,贫困户可能需要循环借贷才能保证资金链,不利于自身持续发展产业。此外,47.66%的贫困户申请贷款用于养殖业,其中43.72%依托产业扶贫项目。调研发现,自己申请养殖项目的农户遇到问题自我解决能力较弱。H县通过财政贴息金融扶贫项目为4个省级龙头企业贴息贷款,企业发展为没有劳动能力的贫困户分红,为有劳动能力的贫困户提供岗位。但是在调查中发现,部分贫困户有劳动能力却只享受了分红,没有实际参与到产业发展中。产业扶贫是一种合理有效的脱贫方式,为贫困户找到适合发展的产业,并且帮助他们发展,更能从根本上解决他们的贫困问题。2020年H县产业扶贫项目涉及特色种植、养殖、加工业、光伏等多种产业,将财政贴息金融扶贫资金与产业扶贫项目精准对接,可以降低贫困户小额信贷的风险,保障稳定性增收。

3.金融机构参与度、政策培训力度有待增强。根据H县绩效评价结果和实际调研可得,涉农贷款增长率和到期贷款回收率分别影响了资金绩效的效果性和可持续性,政策宣传和培训力度对资金绩效的公平性有一定影响。贫困户对金融产品的需求也存在较大差异,仅依靠扶贫小额信贷只能满足一部分贫困户的金融需求。在对贫困户进行走访的过程中发现,49.32%的贫困户文化水平在小学及以下水平,这部分贫困户知识水平薄弱,表示即使有资金需求也不会选择申请贷款;9.59%没有劳动能力的贫困户,有发展需求但是缺乏还款能力。可见,扶贫小额信贷模式不能满足所有贫困群体的需求,需要金融机构提供更多贴合贫困户需求的放贷政策,帮助贫困户应贷尽贷。此外,要多举办政策宣传和培训活动,帮助乡村两级干部了解扶贫政策,打通财政贴息金融扶贫的最后一公里。

(三)解决问题的建议

1.多措并举提升信贷覆盖率和续贷意愿率。提升信贷覆盖率和续贷意愿率,需要政府和金融机构共同努力。首先,政府可以从以下几个方面入手:一是鼓励地方县级政府依托财政资金,增大对金融机构的政策倾斜力度,可以通过设定贷款超额减税,设置多种类的财政优惠政策[12];二是继续加强对基层扶贫部门和主管单位进行政策培训和监督,多角度提高贫困户的减贫内生动力,进而提高扶贫小额信贷意愿率;三是开发多元主体,因地制宜破解资源约束,拓宽贫困群体的借款渠道。其次,金融机构也应当从以下几个方面入手:一是“扶智”和“扶志”相结合[13],加大对金融产品的宣传力度,鼓励基层工作人员包村包户的进行有效宣传和走访,从精准度上提高贷款意愿,而不是仅仅依靠各村镇上报的申请名单;二是积极拓宽财政贴息金融扶贫渠道,通过灵活多样的方式提供金融服务,注入持续的活力;三是加强对有贷款意愿但是未进行贷款或者贷款后不再续贷的贫困户,采取点对点帮扶,从根本上帮助其应贷尽贷。

2.精准对接产业扶贫,提高贫困户满意度。通过推动金融全面精准助推产业发展,可以打造更加有力的“造血式”扶贫经济生态。金融机构更愿意向有还款能力的企业和贫困户进行放贷,解决技术问题同时较低产业风险,实现稳定增收。一是推动金融机构对龙头企业、合作社、种植养殖大户的信贷支持力度,支持贫困户通过加入产业和合作社的方式发展产业[14]。二是根据贫困户的授信评级情况和当年发展产业的情况,适当延长还款期限和积极增加贷款投放,主动拉动贫困户选择小额信贷。此外,涉及贷款额度较大的贫困户,如果贷款项目属有可持续性效果的农业、养殖业等产业,可适当调整授信额度,通过担保降低风险。三是继续加大扶贫再贷款的投放力度,发挥龙头企业产业的示范带动作用,促进金融支持与产业发展的深层次融合[15]。此外,加大监督力度,要审查产业发展项目是否让贫困户切身参与到产业发展中,从根本上提升他们内心的减贫意愿,不养“懒人”。四是地方政府要深入推进与金融机构共同规划,积极发挥财政资金的撬动作用,发挥金融与乡村振兴的协同作用。

3.多角度创新金融扶贫路径、增强金融机构参与度。结合H县财政贴息金融扶贫政策,从三个角度提出创新金融扶贫路径的方式:一是充分发挥农村信用社的优势,成为金融扶贫的中坚力量,放宽小额贷款的办理条件。继续深化对贫困户的授信评级,对不同贷款需求的贫困户提供适合的贷款方式,适当允许不良贷款的发生,增加对贫困弱势群体的容忍度。二是不断创新金融产品和扶贫方式,在专款专用的原则上,放宽对改善基本生活条件的贷款,如公共设施、人居环境等,惠及方方面面[16]。此外,对于担保方式可以采用“政府+企业+农户”的融资模式,给贫困户提供最大限度的产业发展资金支持。三是推动金融扶贫与电商扶贫、消费扶贫有效融合,通过互联网,将贫困户的种植、养殖类产业产品进行推广,一对一的确定采购商,并鼓励点对点合作模式,保障贫困户销售渠道的稳定性和可持续性[17]。四是创新金融扶贫监督路径,对享受金融扶贫政策的贫困户进行长期管理,对地方政府进行有效监督,对资金收益和金融扶贫政策开辟绿色通道。

三、结 语

金融扶贫破解了农村通过正规金融融资难的问题,从根源上解决了因为缺乏资金导致的发展动力不足,鼓励贫困户通过贷款发展农业和产业,鼓励企业通过贷款保障发展、积极带贫,找到了可持续增收的路径,有效提高了脱贫质量。现阶段中国贫困人口虽然全部脱贫,但是如何巩固脱贫成果、保障贫困户持续稳定脱贫、防止脱贫不稳定的贫困户返贫十分重要。脱贫不脱监督,应该持续加大扶贫项目和资金审查力度,不断提升脱贫攻坚质量,促进与乡村振兴战略有效衔接。

本文引入政府绩效审计的5E审计理念,通过定量与定性相结合确定了20个评估指标,并利用AHP法确定了权重,最后通过模糊综合评价从经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性5个维度评价了财政贴息金融扶贫资金的资金成效。通过参与2020年度河北省脱贫攻坚成效考核工作,选取H县作为实务调研对象,并获取了H县金融扶贫工作的一手数据和资料。本文通过构建绩效评价体系,对H县财政贴息金融扶贫资金的使用管理和资金成效进行考核,并对评价过程中发现的问题提出建议。希望H县能够多措并举提升信贷覆盖率和续贷意愿率精准对接产业扶贫,提高贫困户满意度多角度创新金融扶贫路径、增强金融机构参与度,巩固该县依托财政贴息的金融扶贫成果,完善和保障农村金融体系持续稳定发展,促进与乡村振兴的有效衔接。