马海涛,文雨辰

(中央财经大学 财政税务学院,北京 100081)

一、引言及文献综述

改革开放至今,中国的经济和人民生活水平得到了显著提升,尤其自2008年全球金融危机后,中国依然保持着引领世界的GDP增长率,这离不开减税增支的扩张性财政政策的制定与实施。然而,在经济不断发展的同时,人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显,其中一个重要原因就在于中国当前对各项公共服务给予的保障不足,特别是与居民生活息息相关的基本公共服务领域建设还存在着诸多的不完善。创建更具公平正义和包容性的共享发展已成为中国经济发展方式转型中的根本目标,在2022年的政府工作报告中也将“切实保障和改善民生,加强和创新社会治理”作为政府工作任务之一。由此可见,如何保障民生事业持续加力已然受到党中央和各级政府的高度重视。在此期间,作为国家治理基石的财税政策的制定必须遵循新的发展理念,将人民的根本利益是否得以保障作为一切改革的出发点。

近年来,中国财税领域备受瞩目的一项重点任务便是减税降费的推进与落实,随着相关工作的开展与深化,减税政策也逐渐从“结构性减税”转向“实质性减税”。2022年的政府工作报告再次提及预计全年退减税达2.5万亿元,如此持续加大的减税力度预示着本轮减税降费并非局限于短期经济调节,而是一项政府收入筹措制度的改革,在此过程中,势必会伴随财政支出管理改革的同时发生[1]。实际上,随着分税制的改革,“财权上收,支出下倾”逐渐成为了中央和地方政府间最鲜明的财政关系,地方政府已然承担起了当地基本公共服务的大部分支出责任[2]。对于地方政府这一责任的履行离不开财政收入的保障,其中税收由于来源稳定、增长性好,最适合成为各地方政府提供本地基本公共服务的基础性财力来源[3]。那么,随着中国减税政策的持续实施,地方政府基本公共服务支出行为会发生怎样的变化?相关税收政策的执行是否会触发地方政府基本公共服务支出偏向的变动?与此同时,相关财政资源的投入是否能获得满意的效果?对于此类问题的探讨和研究无疑切合了当下的政策背景与发展导向。

一方面,对于地方基本公共服务支出偏向,已有不少学者分别从财政分权角度[4-5]、财政压力角度[6-8]、财政纵向失衡角度[9-11]、政府竞争角度[12-14]、地区间的资源禀赋差异角度[15]、转移支付角度[2][16-18]等探究了相关话题,并得出了丰富的研究成果:(1)财政分权下所造成的地方政府权责错配会弱化当地基本公共服务支出偏向;(2)财政压力以及地方政府间的相互竞争同样会降低地方基本公共服务支出偏向;(3)财政纵向失衡会扭曲地方政府支出结构,且基本公共服务支出偏向会随着这种失衡程度的上升而弱化得尤为严重;(4)转移支付对于地方基本公共服务支出偏向的影响效果则更为复杂,支付规模的增加、支付结构的改变等都会对基本公共服务支出偏向产生正向或负向的影响,如王宇昕等[2]通过研究表明地方基本公共服务支出偏向会随着转移支付规模的增加而呈现“倒U型”;(5)在经济增长目标的约束下,各地方政府的优先选择便是拉动企业投资以刺激经济增长,由此产生的公共支出后果便是不断弱化基本公共服务支出偏向,但这一结果还存在明显的地区异质性,不同地区的经济发展状况、资源禀赋条件等都会影响相关结果,如徐琰超等[15]研究发现,资源较为丰富的地方政府更倾向于实现经济增长目标,从而会降低本地基本公共服务支出偏向,反观资源匮乏地区,则更倾向于提高基本公共服务支出偏向以获取当地居民的支持。从上述研究成果中可看出,中国当前地方基本公共服务支出偏向依然处于较低水平,从长远来看还需要通过体制上的改善逐步扭转这一局面[19],而在近期所制定的各项财税政策也应避免对地方民生类的基本公共服务支出偏向产生负面影响。

另一方面,就地方基本公共服务支出效率而言,Savas[20]分别从使用、投入、效果和需求4个方面提出测度准则,并将关注的重点放在公平和居民的满意度上。对于基本公共服务支出绩效测度方法的选择,国内外学者普遍采用EDA(数据包络法)、主成分分析法、因子分析法等。对于评价对象的选择主要有:从国家整体角度测算基本公共服务支出效率[21];以某一地区为研究对象,评价其基本公共服务支出效率[22];或是将测评的角度置于基本公共服务某一具体项目[23-26]。从评价的结果来看,各位学者普遍认为基本公共服务领域的财政资源存在较为严重的浪费,支出效率明显较低。但在外在压力下也会引起相关效率的改进,如徐超等[27]指出地方政府在面对税改等所引起的财政压力时,比起调整支出结构更倾向于加强对支出资金的监管,以提高支出效率缓解压力。

综上,已有的研究成果对于地方基本公共服务支出行为的研究已经颇为丰硕,但还存有补充之处:一方面,若要真正提升人民群众对于基本公共服务的获得感、满足感,就应在加大相关财政投入、努力提高基本公共服务支出偏向的同时,优化相应支出效率,以形成“民生领域有保障,人民需求得满足”。然而,当前对于地方基本公共服务支出行为的研究存在割裂性,即大多研究只集中在基本公共服务支出偏向或支出效率某一领域,这一做法无异于将基本公共服务的投入与效果相分离,以致无法从整体上把握财政对资源配置的成效。另一方面,尽管现有文献中亦有不少关于税改所导致的财政压力下地方基本公共服务支出行为的研究,但尚缺乏文献直接探究近期减税政策推行中地方宏观税负的变动对民生领域支出行为的影响。鉴于此,本文在总结相关文献的基础上,先从理论逻辑层面疏导并阐述了减税政策的实施过程分别会对地方基本公共服务支出偏向和支出效率产生何种影响,然后利用2011—2019年省级面板数据实际检验了影响效应,进而为中国地方财政收支管理改革提供决策依据。

二、理论分析与待检验假说

(一)减税执行下地方政府基本公共服务支出偏向的选择

根据学者们的普遍研究发现,在财政分权和地方政府支出偏好的理性选择下,作为非生产性的基本公共服务往往会呈现出供给不足的状态,那么进一步将长期性减税任务纳入考虑后,地方政府的支出结构会发生何种变化,其“重经济、轻民生”的支出偏向是否会有所改变,抑或是进一步加重?在此,本文先通过逻辑疏导加以说明。

在中国长期以GDP为主要指标的政绩考核下,作为理性经济人的地方政府会通过财政支出的投入决策以实现最大化经济产出。在此过程中,地方政府在公共支出领域内所提供的两类公共服务,即生产性公共服务和民生性公共服务①由于基本公共服务主要局限于民生性方面,故本文在此用民生性公共服务代之基本公共服务,以此与生产性公共服务形成对应。会通过直接或间接的方式作用于经济增长。其中,生产性公共服务会通过对各类基建设施设备的优化改造提高生产效率,从而直接作用于促进本地经济的增长;民生性公共服务虽不会直接作用于生产,但会通过对民生领域的保障,从而推进社会福利的完善和人力资本的累积而间接作用于经济增长。因此,本文在原经典生产函数中将两类公共服务也纳入其中,以反映政府的支出决策对产出的影响。而地方政府的最优选择便是在两类公共服务的支出结构上寻求一个最优点,以实现最大化经济产出。

其中,F为经济产出、At为全要素生产率、Kt为资本投入、Lt为劳动力投入、Ht为生产性公共服务投入、St为民生性公共服务投入,系数α、γ、θ、η分别为各投入要素的生产弹性系数。

同时,参考胡洪曙等[28]的做法,将地方政府公共服务支出所面临的收入约束设为:

其中,Tt表示地方政府的税收收入,TRt表示地方政府所获取的净转移支付收入。令x为宏观税率,Tt便可由xF(Ht,St)表示。由此可得带约束的拉格朗日方程为:

为获取在两类公共服务支出上所能达到的最佳比例以实现当地经济产出的最大化水平,该拉格朗日函数要同时满足下列条件:

通过对上述(4)—(6)三式的联立求解,可得出民生性公共服务在地方上的最佳供给水平为:

由(2)式和(7)式可求解民生性公共服务支出偏向为:

从(8)式中可以看出,在不考虑其他因素的情况下,地方公共服务的支出偏向主要由其生产弹性决定,即相应公共服务的投入对产出的贡献度越大,地方政府便更倾向于该类公共服务的投入。换言之,长期减税执行下所带来的宏观税率的变动不会直接引发地方政府基本公共服务支出偏向的改变。

(二)减税影响地方基本公共服务支出效率的逻辑机理

依据经典财政理论,相较于联邦政府,地方政府对于本辖区内居民的需求往往更为了解,这种信息上的天然优势使得地方政府为当地居民所提供的公共服务更能迎合其偏好[29]。蒂博特在1956年所建立的地方公共品供给模型同样指出,居民可通过“用脚投票”来表达对公共品的偏好,由此产生的激励机制能更有效地促使各地方政府为当地居民提供所需的公共服务。进一步可知,通过保障地方政府财权与事权相匹配,提高政府的基本公共服务支出能力[30],更有助于形成基本公共服务的供需匹配,增强地方基本公共服务支出效率。但在长期减税任务的执行下,致使各地方政府自有财力与支出责任愈加失衡,通过进一步计算发现,近年来各省级地区财政自给度普遍呈下降趋势①由于篇幅所限,这里未详细列出2011-2020年间各省份的财政自给度,若有需要可向作者索取。,说明各地方政府在履行财政支出责任时加深了对中央财政拨付的依赖,基本公共服务的支出也不免如是。在央地信息不对称、地方财政收支不协调等因素下会造成地方基本公共服务支出效率低下。

鉴于以上理论分析,本文提出研究假设:长期减税任务的执行对于地方基本公共服务支出行为的影响,更体现在降低相应的支出效率上。

三、计量模型设定与变量说明

(一)计量模型设定

本文分别从支出偏向和支出效率两个方面考虑减税执行过程对地方政府基本公共服务支出行为的作用机制和影响效应,根据理论分析所得出的研究假设,将采取相应的实证策略和模型设定。

对于减税执行下所产生的基本公共服务偏向效果,本文利用模型(9)加以检验。其中,dyzbit为被解释变量,即i地区t年基本公共服务支出占其财政一般预算支出的比重,以反映基本公共服务支出偏向;taxit为解释变量,即i地区t年的宏观税率,其相应系数分别表示减税执行下当地税率的变动对基本公共服务支出偏向及效率的影响效应;Xit为一组控制变量;μi和νt分别代表地区固定效应和年份固定效应;εit为扰动项。根据所设模型(10)检验长期减税的执行对基本公共服务支出效率的影响。此处的被解释变量xlit为i地区t年基本公共服务支出效率,其余变量与模型(9)相同。

(二)变量说明

1.被解释变量。根据本文的研究目的和实证策略,所设置的被解释变量分别为:基本公共服务支出占比(dyzbit)和基本公共服务支出效率(xlit)。由此可知,对于该变量的设置所要考虑的重点在于:一是基本公共服务支出项目的选择;二是基本公共服务产出项目的设定。对此,本文将依据《“十四五”公共服务规划》相关内容对该变量具体项目加以设定,以使相关研究更能紧密契合于当前的政策框架,也更具现实针对性。

《“十四五”公共服务规划》是依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》编制而成,旨在解决民众最为关心的现实问题。对此,《规划》提到要将公共资源向基层、向乡村、向边远地区的困难群众倾斜,加快补齐当前基本公共服务中的短板,并明确指出接下来的重点任务主要包括:义务教育、就业社保、医疗卫生、文化体育、住房保障和社会服务这六大领域。故而,本文以此为基础,分别选取教育支出、医疗卫生支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、住房保障支出、城乡社区事务支出作为基本公共服务具体支出项目。产出项目上,本文分别就这六大领域选取相应的产出指标:(1)义务教育方面,主要体现在小学和中学阶段,故选取“每十万人口小学平均在校人数”和“每十万人口初中平均在校人数”以反映义务教育的普及成效;(2)就业社保方面,考虑到就业率、养老保险和医疗保险的覆盖率是当前相关民生方面最迫切需要解决的问题,故选取“每十万人口城镇新增就业人数”“基本养老保险参保率”以及“基本医疗保险参保率”作为对应产出指标①“每十万人口城镇新增就业人数”的原始数据城镇新增就业人数并非城镇就业人数的同比增量,而是具体数值;“基本养老保险参保率”具体计算公式为:(年末参加城镇职工基本养老保险人数+年末参加城乡居民基本养老保险人数)/(15周岁以上人数-高中及高中以上在校生数)或(年末参加城镇基本养老保险参保人数+新型农村养老保险参保人数)/(15周岁以上人数-高中及高中以上在校生数);“基本医疗保险参保率”具体计算公式为:(年末参加城镇职工基本医疗保险人数+年末参加城乡居民基本医疗保险人数)/全省总人口或(城镇基本医疗保险参保人数+新农合人数)/全省总人口。;(3)医疗卫生方面,还要重点解决“看病难、看病贵”的问题,其中通过医疗保险的参保可减轻不少居民的就医负担,针对“看病难”则要加强医疗卫生机构建设和医疗人员的培养,以应对人民群众的就医需求,因此选取“每万人医疗卫生机构数”和“每万人拥有执业(助理)医师数”作为该项基本公共服务产出指标;(4)文体传媒方面,以王银梅等[25]的做法为依据,选取“人均拥有公共图书馆藏量”和“广播电视综合人口覆盖率”以体现相关公共服务基础建设情况;(5)住房保障方面,则参考陈俊华等[31]的做法,将“城镇人均住房面积”作为相应产出指标;(6)社会服务方面,还要通过基层社会单位的建设与经办服务能力的提升切实为当地社区居民(或村民)解决困难,故分别选取“每万人社区居委会单位数”和“每万人村民委员会单位数”作为此项基本公共服务产出指标。

经由上述基本公共服务支出项目和相应产出指标的选定,便可测算出2011-2019年中国各省级地区财政一般预算支出中基本公共服务支出占比(dyzbit),并运用DEA(数据包络分析法)和Deap2.1软件测算对应期间各省基本公共服务支出的效率(xlit)。

2.解释变量。参见尹李峰等[32]的做法,本文涉及的解释变量为各地区的宏观税率,并由当地税收总额与GDP比值来衡量,其数值越小说明该地区减税力度越大。虽然在减税降费的过程中会因为提高企业活力而刺激经济增长,从而增加税基,使得税率的下降未必会直接造成地方税收收入减少;但是考虑到宏观税率是衡量政府集中一部分财力的重要指标,该数值的下降可代表政府让渡了一部分财富分享比例于其他主体,由此可体现出减税下的结果。此外,减税的初衷还在于减轻市场主体的税收负担,而宏观税率的降低正是对此最佳体现,因此本文选取各地区宏观税率(tax)作为解释变量。

3.控制变量。本文在模型中设置的控制变量包括:经济开放度(wai),通过公式(地方进出口额/本地生产总值)计算加以衡量;人口增长率(g),利用公式(各地区年末总人口/各地区上一年度年末总人口-1)计算得出;城镇化率(cz),即各地区年末总人口中城镇人口所占比重;财政分权(fen),本文使用支出分权:人均省级本级财政支出/(人均中央本级财政支出+人均省级本级财政支出)对此加以衡量,以反映具体财政资金配置使用情况;财政自给度(zi),即各地区当年一般公共预算支出中本级政府一般公共预算收入所占比重,反映地方政府对自有财力的依赖程度;政府竞争(zj)用(各省实际利用外商直接投资额/全国实际利用外商直接投资额)表示;非税收入占比(fei),即一般公共预算收入中非税收入所占比重,以反映减税过程中非税收入的变动情况。

该部分所使用的各省①由于部分数据缺失,故不包括西藏自治区。2011—2019年相关数据均来自国家数据网、各省历年统计年鉴、各省国民经济和社会发展统计公报、中国人力资源和社会保障年鉴等。主要变量选择及统计性描述分析结果,如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、实证检验与结果分析

(一)基准回归结果

对于(9)-(10)式的实证检验结果如表2所示,在同时控制省份固定效应和时间固定效应后,由第(1)-(2)列结果显示,不论是否加入控制变量,宏观税率的变动对基本公共服务支出占比的影响均不显著,从而验证了理论推导的结果,即以GDP为主要考核指标且不考虑其他外在因素的前提下,各地方政府对于基本公共服务支出偏向主要由其对经济产出的贡献度决定,产出弹性越高越会激发地方政府的支出偏向。虽然长期减税政策的贯彻执行会引发地方财政压力,亦有不少学者指出财政压力下的地方政府会降低基本公共服务支出偏向,那么此处会出现这一结果的原因可能是由于随着中国经济社会的发展,人民群众对于生活需求的日益提高,使得不少基本公共服务支出项目已成为一种刚性需求,不会随地方收入的减少呈现下降的趋势。此外,近年来,“共享发展”“共同富裕”已逐渐从“目标层”转向了“实践层”,在党中央的高度重视和政策目标导向下,也会防止基本公共服务支出偏向弱化的情形出现。

表2 减税对地方基本公共服务支出行为影响基准模型回归结果

从第(3)-(4)列结果可看出,控制变量不论加入与否,宏观税率的变动与基本公共服务支出效率均会在1%的显著性水平上呈正向关系。究其原因,可能是与中央相比,地方政府对于本地方各项基本公共服务供需水平的信息掌握更具优势,但随着减税力度的不断加大,多数地区宏观税负呈现下滑趋势,而在基本公共服务支出的刚性需求下,势必导致各地方基本公共服务支出中税收水平不断下降,且多依赖中央下达资金,由此便会引发两个问题:其一,下达资金的分配与使用往往缺乏自由,容易造成民生项目的发展出现供需脱节的状态;其二,不同于税收收入的获取常伴随一定的税收努力,在成本—收益的驱使下会迫使地方政府提高相应资金的使用效率,而下达资金的使用一旦存在监管不力,便极易出现浪费,甚至是挪用,从而影响使用效果。

(二)支出偏向的进一步检验以及支出效率的稳健性检验

1.支出偏向的进一步检验。考虑到减税所引起的税收变动可能不会立刻影响到当期政府财政支出决策,即宏观税率的变动对基本公共服务支出偏向可能存在一定的滞后效应,故只通过基准模型未能准确检验出两者的关系。由此,本文使用各地区宏观税率的一期滞后项来替换当期项,并仍然采用双向固定效应模型对所处理数据进行回归估计,结果由表3的第(1)列所示,两者的关系仍未通过显著性检验,从而进一步核实了理论分析结果。

2.支出效率的稳健性检验。为确保模型(10)回归结果的稳健,本文将从以下几个方面对该模型重新加以估计:(1)同样考虑减税的滞后效应。(2)删除直辖市样本。由于直辖市在享受国家政策、城市定位功能等方面要优于一般省级地区,具有一定的特殊性,鉴于此,本文在基准模型基础上删除直辖市样本,并再次进行回归。(3)重新测算被解释变量。对于基本公共服务产出效应的评价往往需要全面且科学的指标体系,考虑到本文选取的产出指标或许存在一定的片面性,因此在相关数据可获取的前提下,对部分指标加以替换①对于未替换的指标则出于两点考虑:其一,不同于其他基本公共服务项目可从多个方面共同体现其建设情况,如基本社会保障,比起工伤、生育等其他社会保险,基本养老和基本医疗所涉及的居民更为广泛,也是当前居民最为关心的社保问题,因此不宜替换;其二,出于数据的完整性考虑,如体现基本住房保障、社会服务的其他指标数据存在部分缺失,因而不易替换。,以避免因指标选取不足而造成的结果偏误。所替换的指标包括:1)义务教育方面,不仅要保障教育的普及性,也要重视相应的师资储备是否能够满足当地的教学需求,故在此重新选取“小学生师比”和“初中生师比”两项指标,以体现教学环境的改善②“小学生师比”和“初中生师比”为负向指标(数值越小越好),为保持各指标的同向性,以测算支出效率,对两项指标分别做倒数处理。;2)就业方面,虽要重视新增人员的就业保障,但也不可忽视失业人员的再就业问题,因而重新选取“城镇登记失业率”从反方面体现就业服务境况①“城镇登记失业率”同样做倒数处理。;3)医疗卫生方面,重新选取“每万人医疗机构床位数”和“每万人拥有卫生技术人员”两项指标同样用于评价居民的就医需求是否得以满足;4)文化体育方面,则将“博物馆机构数”和“每万人拥有公共图书馆建筑面积”作为替换指标,以同样体现出该项基本公共服务基础建设情况。在此基础上再次测算各地区2011—2019年间基本公共服务支出效率,并将结果带入基准回归模型重新检验。(4)变换解释变量。将模型(10)中的解释变量宏观税率(tax)替换为各地区相应民生领域支出中税收总额的占比(zb)②具体计算公式为:税收总额it/(教育支出it+文化传媒支出it+社保就业支出it+医疗支出it+城乡社区支出it+住房保障支出it)。。对于该变量的替换主要出于两点考虑:其一,通过计算发现2011—2019年间,该占比在各地区保持下降趋势③由于篇幅所限,这里未详细列出相关数据,若有需要可向作者索取。,由此可反映出在减税任务执行下,各地区的自有税收愈加无法支撑当地基本公共服务支出水平,可近似反映出近年来的减税情况。其二,从理论上,税收应作为地方政府提供各项基本公共服务最主要的来源,以体现现代社会中纳税人义务与权利的对等,因此该占比可近似表示各地方政府为当地居民提供所需基本公共服务的自有财力水平。而依据本文假设,减税这一举措对地方基本公共服务提供效率的影响主要体现在基本公共服务支出与自有财力间的失衡上,故使用该变量作为衡量减税的代理变量更能切合本文研究意图。由表3第(2)-(5)列结果可验证基准回归结果的稳健性。

表3 支出偏向的进一步检验以及支出效率的稳健性检验结果

综上,有理由相信研究假设的结论。

(三)地区异质性检验

由于社会经济基础、要素禀赋结构、自然地理环境等因素的异质性会导致不同省份减税程度对当地基本公共服务支出行为的影响效应存在一定差异,因此本文将从东、中、西部的区域性差异上对异质性问题加以考察。

1.减税对基本公共服务支出偏向的异质性检验。根据表4的回归结果,只有西部地区表现出随着宏观税率的下降,当地基本公共服务支出占比会显著提高,即减税政策的执行会倒逼当地政府优化财政支出结构,提升基本公共服务支出偏向。这一现象的出现很可能是因为:各地方政府会在财力有限的境地下出于理性选择将更多的自有收入投入到生产性公共服务上,以力求短期内产生丰厚的回报,增加地方财政收入;而在减税执行下,各地方自有税收能力不断下降,来自中央的转移支付资金逐年上升;随着转移支付资金的增加,一方面有利于减缓地方政府的财政压力,另一方面与自有财力不同,转移支付往往被要求用于弥补民生领域的历史欠账。在此过程中,地方基本公共服务支出偏向会有所改善,但当该地区基本公共服务水平达到一定程度后,地方政府就未必会继续将该资金投入民生事业当中。由此可知,因为西部欠发达地区的基本公共服务水平未达到该基准,故该地区的基本公共服务支出偏向会继续提升。

表4 减税对支出偏向影响的地区异质性回归结果

2.减税对基本公共服务支出效率的异质性检验。表5的回归结果表明,与东部地区相比,中西部地区基本公共服务支出效率更易受到减税的影响。究其原因,与中西部相比,东部地区经济较为发达,税基较为丰厚,即便在减税政策的实施下,该地区依然能够保持一定的税收能力,为当地居民提供所需的基本公共服务。此外,对于东部地区,其经济建设与发展已较为发达,由此该地区政府也会愈加重视与经济发展程度相匹配的民生领域,以吸引更多高端人才的进入,从而更好地带动当地经济发展,因而东部地区的基本公共服务支出效率不易受到减税的影响。

表5 减税对支出效率影响的地区异质性回归结果

五、结论与政策建议

本文运用2011—2019年省级面板数据,分析中国长期减税政策的实施与地方政府基本公共服务支出行为之间的关系。研究表明:(1)在长期减税政策的执行下,并未发现各地方宏观税率的变动会对当地基本公共服务支出偏向产生显著性影响,但对基本公共服务水平较为落后的西部地区会显著改善当地财政支出结构,提升基本公共服务支出偏向。(2)随着减税政策的全力推广,各地区自有税收能力的下降与当地基本公共服务支出的刚性增长,由此形成的地方财政失衡会降低地方基本公共服务支出效率。但对于税源较为丰厚的东部地区,则未形成显著影响。由此可见,伴随着减税力度的加大与有效落实,虽未发现对地方基本公共服务的支出造成挤占,但由于相关财政支出效率的降低可能无法实现地方基本公共服务的高质量供给,基于以上,本文提出如下建议。

1.加强地方税建设,形成与当地居民基本公共服务提供义务相联系的税收体系。现如今,疫情防卫的常态化、国际形势的复杂化和国内需求的多样化都在倒逼政府更加积极作为,其中地方政府扮演着履行各项职责的主要角色,尤其是要承担保基本民生、为本地居民提供高质量基本公共服务的职责。因而,对于长期减税政策推行下造成的地方财政入不敷出问题必须给予足够重视,防止地方政府的积极性受到制约。为此,加快地方税体系建设还须取得重要进展:其一,尽快确立地方主体税种,强化地方税基建设。包括结合当前已在试点中的房产税经验,适时推出具有“物业费”特征的、普遍征收的房地产税,并将其作为地方政府为当地提供公共服务的支柱性财源;继续改革资源税,扩大其征收范围;在互联网发展和数字经济的带动下,适时推进地方零售税等。其二,加强整顿非税收入。在当前减税降费的大环境下,还须通过“费改税”,即以清费立税方式为地方税建设拓展空间。其三,通过立法适当赋予地方一定的税收征管权限,授权地方政府可根据实际需求和发展需要确立地方税税率以及相应的税收优惠等,从而为其履行职责提供保障。

2.优化基本公共服务支出效率,避免供给过剩与需求不足并存。换言之,基本公共服务的供给不能仅停留在资金投入量上的扩张,更要重视相应资金的使用效果。对此,应从两个方面着手:一是要加强资金配置效率。在此过程中,可设立基本公共服务调查小组,专门核查各地区基本公共服务发展的真实情况、改善进度等,并以此作为分配相关财政资金的重要依据。与此同时,加强基本公共服务财政资金的责任机制,本着“谁使用、谁负责”的原则,充分利用考核结果迫使各责任主体努力提高资金配置效率。二是要加强资金管理效率。可成立专门的审计机构,对财政资金的投放过程全方位监控,提升资金流向的透明度,确保各项基本公共服务支出都能到达各领域最关键的环节,落实提高政府财政支出管理效率。