□文/田丽花

（信丰县财政局 江西·赣州）

［提要］ 本文以行政事业单位为研究对象，以预算编制优化工作为研究主题，探析编制优化带来的组织管理变化，以期加强预算管理有效性，助力行政事业组织发展。研究中给出预算编制优化的含义，分析行政事业组织的预算实况，探索编制优化带来的预算改变，以期全面发挥预算编制改革内容的积极作用，助力行政事业组织有序进行，确保预算管理各项事务高效落实，提升资金收支监管有效性，确保预算内容可用。

《预算法》的成立时间为1995 年，此后进行了4 次审议，最终在2015 年开始执行“修改决定”，在2018 年对于《预算法》进行了第7 次完善，顺应行政组织的预算需求，完善预算管理的工作体系。《预算法》内容，是以规范政府资金收支活动为目标，增强行政组织的预算约束性，给予相应的预算监管，构建完整的规范流程，运行公开严明的预算机制，保证社会经济发展秩序。为此，从预算编制角度，分析编制改革带来的预算管理变化，具有一定研究价值。

一、预算编制优化含义

《预算法》是进行预算编制的前提条件。《预算法》共经历7次完善。预算编制优化工作，从1998 年起建立预算小组，从资金收支、集中机制、采购等方面，逐一开展体制优化工作，以期保证制度清晰性和规范性，发挥预算管理的资金监管功能。完善的预算管理体系，可显著增强国家各行政组织的经济运作能力，带动各地区经济发展。预算编制工作是指各级国家单位、行政组织、预算组织开展的资金筹集、资产调配各项活动，作为《预算法》编制的关键资料，同样是优化预算管理体系的重要信息。预算编制的工作行为、操作方法，需参照国家预算编制的要求，保证编制内容有效。

二、行政事业组织的预算情况

（一）预算编制流程不完整。行政事业组织在开展预算编写工作时，存在流程不完整、编写内容不严谨等问题，致使预算管理工作进展困难，成为亟须解决的预算问题。（1）预算编写流程具有繁复性，降低了编写过程的可行性。（2）预算编写工作的监管工作具有滞后性，降低了预算结果的可信性，无法保证预算管理质量。（3）组织人员未重视预算编写过程，无法保证编制效果，降低了预算质量。

（二）“三公”执行不到位。实践预算管理工作，可保证各项资金使用效果，发挥资金管理的积极作用。然而，现阶段行政事业组织在进行前期资金预算工作时，无法契合于公正预算、公平管理、公开资金明细的要求，在资金收支公开方面的执行力较低，丧失财务透明性。此种预算工作方法，有碍于预算方案的落实，难以激发各级人员的工作主动性，不利于内控、预算职能的进展。

（三）预算调整要求不清晰。行政事业组织在资金使用量较高、资金支出类别较多的情况下，会增加预算内容的修改可能性。调整、更正预算内容，需要依据规定内容提交预算变更内容，进行逐级审批，审批通过后方可改变预算内容。执行预算方案时，会进行多次预算优化、预算更正等操作，在一定程度上降低了预算严谨性。初期进行预算管理更正时，针对变更内容、修改范围、审批方式等，并未给予明确规定，极易形成编制调整滞后、预算资料不准确、预算落实有难度等问题，削弱了行政事业组织对突发问题的应对能力。

三、编制优化带来的预算改变

（一）提升预算编写流程的严谨性，运行完善的编制体系。最新更正的《预算法》内容，细化了预算管理的具体事项，完善了行政事业组织资金管控的类目。将政府、社保两类基金划分至预算管理体系中，要求开展全面的监督工作，保证预算结果准确。此种编制要求，切实去除了预算编制流程的繁复流程，以目标更明确、流程更简化的形式，高效完成预算管理工作。在往期进行预算编制工作时，多用“基数法”。此种预算编制方法，具有操作的便捷性，在国内预算体系中获得了有序发展。然而，“基数法”的编制精确性较低，无法保障预算结果的精准性，造成预算结果不可用的问题。因此，在预算编制优化的环境下，此种预算方法转变成“零基法”。新型预算方法，成功去除了利益基数思想，改变了预算编制中基数用法，从环境、预算编写进程、政策支持等方面，进行综合预算，以此保证预算管理内容与市场环境、经济体系发展的适应性。

此外，预算编制优化后，要求预算人员具备更强的岗位能力，确保工作完成的高效性；要求预算人员保持较高的岗位责任意识、规范的预算履职能力，以此保障预算结果的可用性，带动预算管理发展。

（二）保证“三公”执行效果，加强监督力度。在预算编制优化调整后，要求行政事业组织可全面公开预算内容，开展预算透明监管形式。公开预算方案，是一种详细说明预算信息形成的公开形式，便于事业各岗位人员熟练把握经费去向，增加各岗人员对编制内容的熟悉，使各岗位人员主动参加预算工作，形成多部门协同体系，逐步完善预算编制流程，加强预算结果监管，开展多部门、多层级人员的资金反馈体系，增加资金收支管控的实效性。

与此同时，设立监管小组开展资金动态管控，提高人员资金管控意识。在资金支出监督、资金使用自查各项工作中，逐步强化预算编制内容的执行能力，加强收支反馈、给出资金去向，规范各类资金使用的标准，以此来增强事业组织的社会公信力。

（三）清晰设定预算更正要求，强化资金流出的约束性。在初期预算编制的要求下，预算信息的更改规则具有模糊性，难以对资金流出形成有效约束。预算编制内容优化后，赋予行政组织全新的预算内容更改规范，确保预算更正内容的清晰性，增加了资金收支的管控力度。

1、形成预算内容之外的资金事件时，行政组织需依据法律规定的形式，开展资金预算。实践中，资金种类具有不可控性，突发性支出项目具有发生的可能性，针对此种支出项目，行政事业组织需立即给予响应，开展资金上报，更改预算内容，补充预算数额。

2、原有设定的预算方案缺失执行条件。多种客观因素会增加预算方案进展的困难性，致使预算资金处于闲置状态。此时行政组织可回收被闲置的资金，重新进行资金分配，降低资金闲置比例。

3、落实预算各项工作，可能发生计划更改问题。计划有变动时，需要依据实况进行预算项目的调整，提升预算结果的准确性，为后续预算编制工作给出有力依据。预算编制的优化工作，能够有效增强支出资金的监管力度，保证各项支出处于限额内。针对超额支出情况，及时给出资金调整，减少支出数额，形成精细预算体系。实践中，此种预算方法采取指标分解形式，由各部门逐一负责，确保指标分配的合理性，尽可能地控制事业组织的资金使用量。加强预算更正项目的规范，以此增强预算更正、内容更改的合理性。

（四）增强组织风控应对能力。预算管理工作的实质，旨在全面强化组织整体的风控应对能力。预算编制更正后，全面融合限额管理方式。不超出债务风控范围的情况下，由国务院结合整体经济状况，综合设定债务限额。预算更正方案应真实反馈债务变动情况，将债务资料呈报于上级部门。处于限额范围内的变更内容，进行债权组合，给出相应额度，进行债券发行，兑付相应资金。区域债务的不应由区域自行决定，相应减少了事业组织会形成的债务风险。侧重于事业组织各项债务的限额管理，旨在控制公益项目产生的债务数额，合理控制各项债务数额，防止债务数额较高问题，保持行政组织债务应对的综合能力。此种债务类限额控制方式，显著增强了国内事业组织的资金抗风险能力，有助于事业单位获得长期平稳发展的资金管控能力。

四、零基法应用分析

（一）零基预算法。在绩效体系中引入零基预算法，可增强事业组织的预算管控实效，保证财政资金分配的合理性，合理控制预算收支矛盾。给予事业组织各岗位人员活动预算资金、绩效奖励时，能够显著增强员工的工作主动性，使其形成优异的服务意识。前期设定预算方案时，可引入平衡计分卡，构建多级绩效考评结构，依据零基法开展收支预算，结合绩效考评内容逐一开展预算工作。零基预算工作，是一种围绕财政资金、资金利用的预算编制方法。加强零基预算调整尤为关键，预算组织需合理设计优先级，选定预算项目，将选定结果上报给财务单位，将预算资料导入项目库。财务单位结合预算项目的设定信息，开展整年财务预算，融合动态管控方法，积极展现零基预算的编制优势。以绩效预算为基础环境，合理运行零基法，具有预算编制的可用性。零基预算可成为预算活动中的计划工具，合理开展绩效考评、资金控制等各项活动。零基预算方法，具有前期准备时间不充足、编制流程繁复、极易受到利益因素干扰、预算约束作用不强等特点，可借助预算结果为指导，开展绩效分析、绩效排名，测定各项目资金收支比例的合理性，从中选出预算控制优异的项目，可有效解决零基预算的工作问题。

（二）“零基法”“基数法”对比。表1 是零基、基数两种预算方法的对比内容。（表1）

由表1 对比内容可知，零基法相比初期使用的基数法，零点设计具有预算简便性，在预算主体、预算重点等方面，更具操作便捷性，可适用于事业组织的预算编制要求。

表1 零基、基数两种预算方法对比一览表

（三）地区行政事业组织引入零基预算编制法的重要意义

1、保持地区事业组织资金使用的平衡性。近年来，各地区事业组织财政资金表现出较高压力，刚性支出项目有所增加，相应提升政府负债数额。在财政资金不充足的情况下，现有预算会形成“控制数”，无法保障“零基预算”效果，实际支出无法达到预算规范。各地区全面落实零基后，会降低资金闲置比例，提升资金支出的规范性，有助于降低资金使用量。在实践中，积极运用零基预算法，可显著解决资金调配、资金闲置各项问题。针对不合理的支出项目，进行去除、缩减等处理。针对往年结余资金，进行零结算操作，以此补充可用资金量，增加资金收支体系的平衡性。

2、创新预算编制体系。2017 年A 地区全面运行零基预算法，具有预算编制优化的重要价值，可完善预算管理体系，切实解决各项预算编制不利因素，积极完善编制方法，依据政策要求合理推进预算编制工作，确保零基预算进展顺利，助力A 区全面构建高效运行的财务体系。

（四）A 地区引入零基法编制法实效分析

1、A 地区零基法的运行方法。（1）依据法律规定要求，设定预算支出项目，给予必要的优化方法。（2）全方位落实预算公审，2018 年A 地区在市级、区县各级事业单位，全面落实零基预算工作。（3）积极开展“零结转”，保证零基预算的执行效果。

2、实效分析。表 2 是 A 地区 2017 年、2018 年运行零基预算的市级行政组织收入情况。（表2）

表2 2017～2018 年A 地区运行零基预算的市级行政组织收入一览表（单位：万元）

由表2 可知，A 地区进行零基预算编制时，主要参照2015年的数据，作为基础资料。结合表2 中数据发现，A 地区近年来的预算支出处于较高变动状态，改变了原有“基数+增量”的资料显示方式，2017 年增加预算总数有所减少，多个项目表现出负增长现象，比如教育支出、社保就业等。此外，在后续零基预算法使用时，需建立完善的考评体系，发挥其预算结果的应用价值。

综上所述，新型经济环境中，事业组织需紧跟市场经济的走向，加强财务处置，合理分配现有资金，降低闲置资金占比，最大限度地挖掘事业组织的资金管控潜能。预算管理工作中，积极运行目标清晰、流程简化、结果精准的预算编制方案，以此增加预算内容的可用性，提升资金流出的规范性，提高事业组织的风险应对能力。