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论“法治中国”的特色之“治”——监察法治

2022-07-19谭波赵智

理论导刊 2022年7期
关键词:法治中国党内法规

谭波 赵智

摘 要:监察法治是国家反腐败治理过程中的特色制度路径和法治实践状态。监察法治实现了当下中国国家治理道德价值、实践价值、法治统一价值和理论价值的融合。其价值表征分别体现为中华优秀传统文化的汇集与弘扬、国家治理体系与治理能力的监督升级、监察法体系化的逐渐成形和纪检监察学学科的入纲成目。但“法治中国”建设对监察法治升级还有多元的制度需求,即对“监察法规”的合宪性审查、对监察权依法正确行使的监督、对“监察规范性文件”的备案审查以及党对监察机关领导的强化和规范化。“法治中国”的未来进路主要在于:通过监察法治之“全”来实现反腐思维引领、通过监察法治之“治”形成反腐治理先手、通过监察法治之“信”形成反腐价值崇尚。

关键词:监察法治;“法治中国”;党内法规;法治体系

中图分类号:D92

文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2022)07-0053-08

监察法治,特指2018年前后全国性党政合署办公改革之后的纪检监察法治运行过程及状态,尽管这一过程的开端其实早于2018年整体性的党和国家机构改革。作为一种政策与法制并行、宪法修改与法律出台共推的改革样态,监察法治改革为法治国家、法治政府乃至法治社会的一体建设提供了动力升级与学理支撑。随着“法治中国”概念的提出,作为我国反腐败治理制度样态的监察法治如何与“法治中国”实现同频共振,即如何处理监察法治与法治中国之间的内在机理与外在形态,成为一个亟须研究的理论命题。本文拟结合不同规范视角和制度语境,对监察法治作为“法治中国”的特色之“治”的独特性以及二者之间相互关系展开研究。

一、中国监察法治的“价值”表征

“法律只有在涉及价值的立场框架中才可能被理解。”[1]引申而言,监察法治的价值取向是监察法治得以被理解和发展的前提与基础。一种价值的生成、延续与消失势必会与同时期公众的心理认同和社会实践息息相关。监察法治的价值取向正是脱胎于公众对腐败治理的心理认同和依法治国的社会背景,并与“法治中国”的价值取向具有高度的同质性和融贯性,其意义在于为监察法治作为“法治中國”的特色之“治”铺垫价值基础。

(一)道德价值:中华优秀传统文化的汇集与弘扬

历史法学派的研究证明:“任何法律制度都是其共同文化不可分割的组成部分。”[2]监察法治能达到目前的状态,中华优秀传统文化的权重与道德动力功不可没。法治最终的发展是趋向于道德的教化,从而促使适法对象都能达到渐次自律的过程。隆礼重法的治国策略、明德慎罚的慎刑思想和罚当其罪的平等观念等[3],都在监察法治的实践中得到充分体现。将权力关进制度的笼子,关进去的不仅是行政权等国家权力,更包括党权中的决策权等诸多权能。监察全覆盖的理念推行,也将这种监察对象平等受监督的趋势推向彻底。从“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的层层推进,凸显了监察法的“道德法”属性,也将监察制度这种针对“人”的反腐败法适用推向了公职人员的日常所为,即“8小时之外”的生活状态和道德表现,不仅是对职业道德的要求,更有对社会公德及家庭美德的兼顾,成为契合中华传统的“德配位”的实际表现,有力强化了对政治道德的现实要求。这些改革趋向都清晰表明,监察法治所要追求的治理状态及责任科处,已经不再是简单的政纪处分所能涵盖的,行政责任已不足以囊括政治责任、领导责任乃至宪法责任等各种责任维度[4],道德责任在中华优秀传统文化的重申中实现了更大程度的复位。当官须为民担当,“官德”是传统社会百姓对官员的道德诉求,也是当下所有公职人员应有的监察法义务与道德底线。

(二)实践价值:国家治理体系与治理能力的监督升级

监察法治为国家治理尤其是监督治理体系的更新提供实践动力。《监察法》的出台,为国家治理体系与治理能力现代化提供了规范依托,标志着我国腐败治理实现了“权力反腐→制度反腐→法治反腐”的转变[5]。在《监察法》中,“推进国家治理体系和治理能力现代化”在其第1条(立法目的)中得到彰显。就国家治理体系而言,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域,从治理手段来看既有体制机制问题,也包括法律法规等各类规范的作用发挥问题。监督则是另外一种视角与维度,可以对应上述六大领域的任何一方面。目前,对党内监督和国家监督体系的表述,大体涉及“1+9”①的格局。而在党内监督的外延上,又有5个组成部分,即党委(党组)全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督构成了监督的完整内容。这其中,纪委、监委分别作为党内监督和国家监察职能的专责机关,承担着衔接不同属性监督的重要功能角色,成为激活整个国家监督治理体系的重要连通装置,使得一些非领导职务甚至非党员身份的公职人员也要面临腐败治理的各类手段,无法脱身于以纪检监察监督为主线的监督网络。

(三)法治统一价值:监察法体系化的逐渐成形

严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的必需要素,而监察法治恰在为法治监督体系提供法治统一动力的同时,也能够为中国特色社会主义法治国家的建设构筑一道独立的监督屏障,做到监督全覆盖、纪检监察不漏项。日渐彰显其独立品性的监察法部门,已体现出其发展的预期“规划”目标。目前,以《监察法》《公职人员政务处分法》《监察官法》为代表的“监察三法”,成为下一步引导监察法治发展的“三驾马车”。但监察法治在这方面的发展仍有制度续造空间。目前,这三部法律都被归入宪法相关法之中,而即便是《监察官法》与《法官法》《检察官法》在性质和内容上类似,都可采用被归入宪法性法律的方式。《公职人员政务处分法》与2005年就通过的《公务员法》在人员范围界定上存在共性,即在采用 “大公务员”认定的基础上又进一步采取了“大公职人员”的界定方式,这与之前全国人大常委会对《刑法》第93条第二款“依照法律从事公务的人员”的立法解释精神类似。这就更加促成了一种趋势,即目前的公权力监督在监督对象上已经不限于对“公务员”的监督。而“大公职人员”的监督扩容,已经突破了行政法、刑法乃至监察法的范围,成为“公法监督”领域必须考虑的通用概念。在这个角度上,将“监察三法”置于宪法相关法的归类之中,有助于统一标准,对其他部门法产生间接的指导作用,可言是目前相对来说比较适中的方案。有可能进一步改观的是,《公务员法》从现有的行政法部门中被抽取出来,并纳入宪法相关法的范围中,以形成“(小)公务员—(大)公职人员”的(宪法相关法)监督衔接体例。同时,以《监察官法》这部“限权法”为导引,对《公务员法》《法官法》《检察官法》等相关立法进行更严格的“权力限制”修正,使“一府一委两院”受监督的程度都能与《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)中人大代表的(集体)监督权形成协调,进而更好地在宪法的框架与精神指引下带动实现全过程人民民主尤其是民主监督机制的落实,这也是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的制度本意。

(四)理论价值:纪检监察学学科的入纲成目

监察法治与纪检监察学科之间的互动目前已成显性趋势,而后者也日渐成为监察法治发展的学科动力与理论支持。监察人才队伍培养成为法治工作队伍的重要组成,这既是监察法治保障机制的重要体现,也是习近平法治思想中“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”的重要表征。从目前对监察法(学)的研究来看,国内已经形成了几种格局,单设的监察法学院或监察法学科较为普遍,而从2021年12月教育部颁发的《博士、硕士学位授予和人才培养学科专业目录(征求意见稿)》来看,纪检监察学很可能成为与法学并列的一级学科被部署在法学学科门类之下。目前对监察法适用的研究,都将成为纪检监察学的重要理论依据甚至最终的法治依据。而监察法治形成或推进过程中的各种案例对比与分析,也成为纪检监察学很充分的研究素材与实证分析对象。从培养模式来看,采取纪委监委部门与高校联合培养的方式,决定了监察法的学科发展注定不同于其他部门法,这也是凸显其未来作为监督专责机关开展监督工作的专业性需求。这种纪法思维的形成,是对纪法分开、纪法贯通、法法衔接、纪法双施双守、纪法治理等问题的认识过程和反映活动[6],其形成更加有利于监察法治的稳步前行。

二、“法治中国”建设对监察法治升级的制度需求

现阶段,随着《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《规划》)的颁布实施,“一规划两纲要”②已成为未来五年我国法治建设的重要指针。《规划》作为新时代推进全面依法治国的纲领性文件,对监察法治的制度与实践需求凸显了监察工作的重点与发展方向。《规划》全文涉及“监察”的内容,分别是对“监察法规”的合宪性审查、对监察权依法正确行使的监督、对“监察规范性文件”的备案审查以及党对监察机关领导的强化和规范化。监察法的融入对中国特色社会主义法治体系是一种机遇和挑战,在这种新格局之下,监察法治发展的每一步都必须考虑与其他部门法治乃至党规之治的衔接与协调,唯有如此,才能显示出法治国家建设的统一性,也才能与法治政府和法治社会建设形成一体化趋势。另外,《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》也提到了纪检监察机关的监督,但与《规划》相比,这里强调的是监察机关对其他机关的监督。可以看出,未来监察法治的制度需求主要从两个方面入手,即一方面如何接受监督,成为与其他国家权力更好形成配合与制约关系的新型国家权力;另一方面如何开展好监督,从而对法治政府创建形成促动。

(一)党对监察机关领导的强化

这是监察工作面对形势不断变化必须首要坚持和考量的问题,是监察法治的主体论和领导论。习近平指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”[7]党对国家监察工作的领导,是制定监察法的第一要义[8]23。旗帜鲜明“讲政治”,是党对各类国家机关强化政治建设的总体要求。监察机关作为政治机关其政治性要强于一般国家机关,纪检监察监督“纪在法前”的责任科处模式,也有效保证了党的领导的落实,纪检监察专责机关合署办公的特点决定了其在贯彻党的领导方面表现独特。对违纪违法党员领导干部进行党纪政务处分,一般先要经过有权机关同级的纪委常委会会议审议并报同级党委批准。作为我国2018年修宪后第一部明确规定党的领导的法律③,《监察法》实际上已经在贯彻党的领导上找到了自身的路径。如此规定“不是宪法内容的简单重复,而是具有重要的政治意蕴”[8]22。比如,2020年根据《监察法》制定的《公职人员政务处分法》对违反中国共产党领导的责任进行了较为深入细致的设定,且与《公务员法》形成了有机的衔接。但如何在未来工作中更进一步地将强化党对监察机关的领导与提升监察能力、促使监察工作与其他各项法制监督工作有机结合,是各级纪检监察机关必须深入考虑的问题。

(二)对“监察法规”的合宪性审查

对“监察法规”的宪法判断是监察法治的依据论和方略论。我国宪法与部门法之间存在三重关系,即部门法对宪法的具体化、部門法的合宪性解释和部门法的合宪性审查[9]。这三重关系分别与法的制定、法的适用、法的监督互相对应。“监察法规”作为监察法律体系的重要组成部分,其与宪法的关系自然也存在上述三重关系。相较于对宪法的具体化和合宪性解释,自觉接受合宪性审查是保障“监察法规”正当性的关键措施。

2019年10月26日,全国人大常委会通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》),明确国家监察委员会对监察法规的制定权,从制定权限来看,其类似于行政法规,应属于国家法律体系的从属性立法。对比国家法律与党内法规,监察法规在内容上似可分为执行性监规与领导性监规,分别是为了执行国家法律和履行领导下级监委的职责,后者从名称上接近于党内法规中的领导法规,但从内容上更接近于地方组织法。2021年9月20日,第一部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)开始实施,其“章”的名称设计对应《监察法》的九章内容,“节”的设计则更显详细。这种翻倍的条文数量激增与内容拓展,实际上已经形成了不同机关序列的“规则再造”,有时甚至无法分清“解释”和下位立法之间的临界。从这一视角上来看,监察法规与未来可能出现的监察解释之间的界限,殊难划清。这也是其未来定位过程中需要重点注意的问题,也即《监察法》条文本身、监察法规甚至未来的监察解释之间的可能区别。

除此之外,2019年12月16日全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《办法》)。承接《决定》,《办法》将监察法规列入备案审查的对象④。但问题在于,由于《办法》是由委员长会议通过的,因此其性质只是属于全国人大常委会的规范性文件,因而很难对监察法规的报送主体产生真正意义上的法约束力。另外,《办法》中并没有具体突出监规的备案审查与其他法规的审查有何区别,也没有突出监察法规与解释类文件(司法解释)之间的审查有何不同,更没有关注到执行性监规与领导型监规的各自特点,这也是必须解决的重点问题。

(三)对“监察规范性文件”的备案审查

在监察法规合宪性审查的基础上,还要对所有监察规范性文件加以备案审查。这是监察法治工作的保障论与延伸论,关系到监察工作合法性的“最后一公里”。将监察规范性文件纳入备案审查范围是贯彻党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“有件必备”等要求的具体体现[10]。监察规范性文件的备案审查目前主要存在地方监察规范性文件定义不统一、地方监察规范性文件信息公开不足、备案审查的范围尚未实现全覆盖、合宪性审查缺失或程序规定过于简化、适当性审查易消解文件的监察实效等问题[11]。且对于监察规范性文件的备案审查而言,一个前提性问题就是如何强化审查依据。尤其是相比党内规范性文件备案审查的有规可循,监察规范性文件的备案审查仍然需要进一步强化审查依据。目前,由于《公职人员政务处分法》已经出台,笔者认为这种审查应具有前溯性,属于一种法律出台后开展的“事后审查”。由于2018年出台的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)作为监察规范性文件与作为“监察三法”之一的《公职人员政务处分法》具有同样的制定目的,因此对于仍在适用的《暂行规定》,应重点依据宪法原则、宪法精神以及《公职人员政务处分法》的相关内容展开实质审查。如果有些内容已经被《公职人员政务处分法》所吸收,则不再适用《暂行规定》的相关内容,其他条文则可以视实际适用情况予以保留,以利于监察法治的展开。

(四)对监察权依法正确行使的监督

对监察权依法正确行使的监督是监察法治的过程论和手段论。如何对监察权依法行使进行监督是自监察体制改革以来就一直被广泛关注的问题。对此,习近平指出:“监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法。”[12]加强对监察权的监督的直接目的在于防止“监察权中心主义”,杜绝“灯下黑”现象,根本目的在于实现监察法治。

目前按照大的类别区分,监察权总共涉及三项权能,即监督、调查、处置。监督权注重预防性,是对违纪违法甚至违规行为的事先防范,是对原有的职务犯罪预防和腐败预防权力的合并行使,重在教育功能的发挥和“治病救人”。这种“惩罚与教育相结合”的原则也契合了监督的灵活性特征[13];调查权主要是行使程序性国家权力。据此,对监察权依法正确行使的监督重点主要在于对处置权的监督。根据《监察法》第45条的规定,处置权行使的基础就是监督(权)和调查(权)结果,其分为五类具体权力,如谈话提醒、批评教育、责令检查或诫勉等权力,作出政务处分的权力,作出问责决定或提出问责建议的权力,移送审查起诉的系列相关权力,提出监察建议的权力。这些权力既包括判断权,也包括进行程序推进的权力,可以说是实体权限与程序权限的综合。从其内部的体系构成来看,监察权裁量性是不可忽视的重点特征,如何控制监察裁量是首要的问题。同时,在这些权力行使过程中,很可能涉及党内法规和国家法律法规衔接的问题,比如监察机关作出问责决定,就有可能涉及《中国共产党问责条例》,而与之在实体或程序上相对应的国法到底是《公职人员政务处分法》《公务员法》《刑法》《刑事诉讼法》等还是其他法律,以及如何协调,是必须进一步关注的问题。而监察建议这种看似柔性实则刚性的权力如何约束,也值得进一步考量。对一些与其他国家权力行使有关联环节的场合,还应进一步关注是“法法衔接”还是“规法衔接”抑或“(监)规(司法解)释衔接”。从目前《立法法》来看,其并没有在法律保留原则适用方面对监察权的行使予以限制或提及,而对于新兴的监察法法律部门而言,其对应的监察权的行使要在法律层面尤其是法律保留原则的适用方面面对哪些限制,必须明确,以便落实宪法中提及的相关国家权力互相配合、互相制约原则。

三、“法治中国”的未来进路:监察法治的“全”“治”“信”

(一)监察法治之“全”——“法治中国”的反腐思维引领

对“法治中国”的建设来说,监察法治有其他部门法治无法起到的作用,这一作用机制首先反映在监察机制的“全”上,表现为监察组织的“全”、监察对象的“全”、受监督行为的“全”和监察处置责任的“全”。这是监察法治在法治统一价值方面的续造表现,也是监察法治依据论和手段论的延展。就《监察法》而言,其作为监察法治领域第一部专门立法,具备了组织法、行为法、程序法、责任法等多种功能。因此,有学者认为《监察法》是一部典型的混合性立法[14]。但是,基于法治主义和未来监察法治建设的需要来看,有必要逐步实现各方面立法的单列。正如有学者基于职权主体、职权行为和职权监督对监察法规范体系进行划分和统筹,以实现职权规范、职权效能以及职权监督的目的[15]。

1.組织法:对监察组织的功能专化。一方面,依据《监察法》和其他国家机关的组织法制架构,监察组织法应该包括《监察委员会组织法》《监察官法》和有关监察编制的立法。随着《监察官法》的出台并施行,监察委员会的组织尤其是特殊的组织问题立法成为重点。比如,目前派驻监察机构或专员已渐成规模,针对这种现象,有必要通过总结经验,强化监察人员的组织规范建设,并严格贯彻宪法第124条第三款的内容和法律保留原则,以法律层面的规范来实现组织的法治化。除了对监察委员会的特殊组织进行规范之外,还应当对监察委员会内设机构的具体职能予以明确规定,唯有职能明确,方才有利于监察组织的专化。为此,有必要出台专门的领导性监察法规,强化组织构建,并以行政组织内设机构的职能设置为参考,构建监察组织内设机构的职能清单。同时,辅之以相应的执行性监察法规,对特殊监察工作的程序和实体予以全面规定。

另一方面,对于一些特殊监察对象,也必须强化相应的监察组织建设。《条例》第43条为对人大代表、政协委员的监察监督提供了依据,客观上理顺了人大、政协作为监督主体对监察机关的单位行为监督与监察机关对人大、政协组成人员的个体监督间的关系,这对明确特殊监督对象和构建无缝隙的“监察(对象)全覆盖”至为关键,解决了监察法治中重大难点问题[16]。但人大代表和政协委员属于非全职的公职人员,如何在监察组织上强化对其的特殊日常监督,并与《代表法》等相应国家立法相契合,是必须进一步关注的问题。这就需要在强化党的统一领导的前提下,出台符合《监察法》精神的专门监察规范性文件,强化对人大代表和政协委员等特殊主体的监察。

2.行为法:对受监督行为的完整总结。监察法作为监督法,不同于普通的行政实体法,由于其监督的对象是国家公职人员(行使公权力的代表),因此对其监察范围的总结实际更类似于受案范围。对受监督行为的“全”来说,监察法应进一步通过与党规适用的联动,从党规中找到行为范围和监督重点,以此来强化对党员领导干部和党员公职人员的监督拉动;在实践“纪严于法”的同时实现监督行为领域的拓展,明确“违规”行为列举与规律总结;形成对“违规违纪违法犯罪”等不同级次和严重程度行为的监控,明确其构成要件和证明标准,使单位规章制度或劳动纪律、党内法规和规范性文件、国家法律法规和规范性文件适用形成合力。对于一些特殊监察对象(如退休人员)的行为,如何进一步总结其行为特点,分清可追责的情形和能追责的空间,对于实现监察法的追溯与震慑职能非常必要。

3.责任法:对责任机制的全面整合。行为法的“全”有助于责任法的“全”,监察法在监督救济方面也不同于普通的行政监督救济法。纪检监察责任法治的实施难点在于,政治责任、领导责任甚至宪法责任日趋多元形成不同的排列组合时,如何更好地保证“权责一致、错责相当”和集体决定时的“分清责任”?这就需要结合“违法违纪”与“违规”的界限及证明标准,捋清近年来的相关国法党规⑤相互以及与其他相关法律规范(如《劳动合同法》《刑法》等)间的关系,以形成首尾相顾的体系化责任追究机制。另外,在纪检监察工作体系内,要进一步区分因问责而导致的处分与因案件处理而导致的处分之间的区别,通过监察法规和监察规范性文件的层层细化,明确不同案件、案由的处置标准、证明标准与责任匹配,从宪法责任、政治责任、领导责任的不同视角区分决策责任与执行责任。

(二)监察法治之“治”——“法治中国”的反腐治理先手

对比中国特色社会主义法治体系,监察法治体系也应该包括完备的监察法律规范体系、高效的监察法治实施体系、严密的监察法治监督体系、有力的监察法治保障体系。同时,对于监察法治来说,其本身与完善的党内法规体系之间的关联,也决定了其必然有更多的“监(察)法(律)—党(内法)规”“监(察法)规—党(内法)规”间的衔接协调关系需要释明。

1.完备的监察法律规范体系。监察法治首先是監察规则之治,原因正如黑格尔所言:“法首先以实定法的形式而达到定在,然后作为适用而在内容方面也成为定在。”[17]在监察法律规范体系建设中,需要在“监察三法”的基础上,在保证监察法规合宪性以及监察规范性文件备案审查的基础上,进一步形成由“宪法—监察法—公职人员政务处分法和监察官法以及其他监察法律—监察法规(—监察解释)—其他监察规范性文件”构成的综合体。就未来可能出现的监察解释而言,极可能面临跟司法解释一样的备案审查要求,所以应提前做好制度配套应对。从目前的发展格局来看,也有可能这种解释权力的功能最终被监察法规所替代。但从审查要求上,为保证监察规范体系的法治统一,必须设计同样的备案审查要求。对其他监察性文件的审查,则主要考虑宪法原则和精神及其所针对领域的上位法和其他中央文件依据。

2.高效的监察法治实施体系。法律的生命在于实施。对于监察法律规范而言,实施中不断总结经验,是未来监察法治建设的重点。对比中央纪委国家监委公布的第一批和第二批执纪执法指导性案例,不难发现监察机关已经在监察法治运行的过程中将问责的精准化、规范化等问题纳入重点考量内容,这从本质上看属于监察法适用的螺旋式上升,充分说明对监督质量要求的进一步提升[18]。同时其也是考验监察机关政治格局的重要指标。以监督职能行使为主,紧扣“四种形态”适用经验的日常总结,培养监察程序意识,推进监察程序进一步立法立规,保证党纪责任和政务处分的匹配适用,所有这些工作的前提都是要进一步强化党对监察工作的领导,促使监察机关在考虑政治效果、法律效果和社会效果统一的基础上推进信任和监督的合理融合,在“严管”基础上促成“厚爱”,不断调适办案思路,根据反腐形势和案情综合考虑处置结论。

3.严密的监察法治监督体系。高效的监察法规实施体系离不开严密的监察法治监督体系,对于纪检监察办案人员来说,不像刑事诉讼法实施过程中有律师的介入,这种影响范围的缩小,实际也加大了对监察官办案素质的考验。因此,对监察系统内部互相监督的制度塑造显得尤其必要。对于《监察法》总则第6条规定的“弘扬中华优秀传统文化”的主旨而言,如何从中国古代传统法律文化中寻求制度借鉴样板,对于监察法治治理效果的发挥也至关重要。比如,宋朝曾在不同皇帝主政时期强调 “监司互查”,并在此基础上制定了《诸路监司互查法》,明确监司在职责未尽情况下如何承担同等法律责任的问题[19]。这种系统内部的互相监督,就目前来看不失为一种相对理性且制度成本较低的选择,可以成为未来监察组织法、监察行为法和监察责任法层面系统考量的问题,有利于强化监察回避制度,形成统一的监察法治监督横向权力配置和运行格局。

4.有力的监察法治保障体系。监察法治保障体系涵盖多元,除了一般意义上纪检监察机关的人财物保障外,对监察官员的选择也至关重要。这其实也是中国古代某些朝代反腐工作的经验,除了品行方面的要求和较高的学识外,监察官员要有丰富的基层工作经验,同时,如果想要统治持续稳固,监察官员的去行政化也是必须要关注的点 [20]。一方面,对各级行政机构的充分了解使得他们不易被监察对象蒙骗;但另一方面,作为御史或给事中的监察官员也有可能面对监察对象有朝一日成为自己直接上司的尴尬局面[21]。这里有些经验已经被现行的《监察官法》所吸收,但下一步仍需要在监察体制设计和监察官员选拔方面突出其独立序列性,防止出现监察工作的后顾之忧。因此,在纪检监察学科的入口端,就必须考虑其出口端和发展端,同时在人才培养过程中保证其具备独立行使监察权的思维和担当意识,不唯上(一级或上级)、只唯实。这也是中国古代监察文化为什么可以低级别监察官员(谏官、台官)对高级别官员开展强力监察的重要文化基础。

5.完善配套的党内法规体系。党内法规体系自被纳入中国特色社会主义法治体系后,经过一段时间的快速发展,目前规范体系已经大体完备。与监察法律规范相配套的党内法规体系,主要集中在监督保障类党内法规和党内组织法规中。当前主要问题在于找到一些相对固定的衔接协调模式。比如,对于党纪处分和政务处分的影响期,有无可能按照“第二种形态”的党纪政务轻处分和“第三种形态”的党纪政务重处分中“轻轻、重重”原则来加以设计,体现公法处置的“首违”关怀和教育原则,这可能需要在《公职人员政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》中同时体现出来。在党规的庞大体系面前,监规怎样尽快提升质量,值得重点关注。同时,还要尽可能对纪检监察合署办公之下的一些具体规则推陈出新。比如,在纪检机关和监察机关办案过程中,什么场合要讲求适度分开,如何发挥“纪”的长处,如何发挥“法”的独特作用,这些还都需要在党规和监法监规衔接协调中不断明确。另外,还需要创设监察法治的独特适用原则,既区别于刑法、行政法,但又与传统公法适用形成有效的衔接和制度匹配。

(三)监察法治之“信”——“法治中国”的反腐价值崇尚

监察法治的终极目标在于“信”,即通过政务诚信、司法公信甚至商务诚信来全面推进社会诚信建设。这既是契合宪法上的诚信目标、行政法的信赖保护原则和民法中的诚实信用原则作出的制度回应,也是监察法治合宪性的最高体现。作为社会主义核心价值观内容之一的“诚信”,既是对公职人员作为国家权力代表的要求,也是对法治社会建设中各宪法主体的要求,代表着一种价值判断,是对监察法治道德價值和中华传统优秀文化的回归与弘扬,其将带动国家信用治理体系和治理能力的现代化,推进信用立法体系的统一化,对失德、失信、违约、违规、违纪、违法、犯罪等行为起到更好的法治统合功能。

《条例》第207条第二款明确规定:“对于有行贿行为的涉案单位和人员,按规定记入相关信息记录,可以作为信用评价的依据。”这实际就是通过对监察线索的收集倒逼信用建设。对于政府的守信践诺而言,国务院早在2014年发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》就提出要“完善政务诚信约束和问责机制”,“加大监察、审计等部门对行政行为的监督和审计力度”。对于被问责的国家公职人员来说,其受过党纪政务处分的记录与受到刑事处罚的记录一样,会成为其再次接受监察调查时必须核实的基本情况。2022年 “两会”全国人大代表肖胜方再次建议设立轻罪前科消灭制度[22],其所针对的主要是刑法第100条所规定的内容,即除犯罪时为未成年人且被判处5年以下有期徒刑的人,其他依法受过刑事处罚的人,在入伍、就业的时候,应如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚的情况。在信用修复大行其道的当前,取消轻罪前科制度,实际上是对信用修复更高级别的配套制度设置。但就现时的状况来看,无论是轻罪前科记录还是受过党纪政务处分的记录,都未必是马上可以取消的对象,特别是“不敢腐”到“不能腐”的进阶过程中,这种记录的威慑功能还是犯罪预防或违法违纪等腐败预防的重要手段,是和其他社会信用立法配套使用的信用建设利器。“失信记录——党纪政务处分记录——刑罚记录”,形成了较为科学的多层次防止再犯或提示作用的记录体系。只有在后期达到“不想腐”的阶段,才真正到了可以进行党纪政务处分记录取消甚至刑罚记录取消的程度,这也与信用修复制度发展的阶段性相一致。因此,需要配套制定相应的专项监察法规和监察规范性文件,与现有的社会信用法规、规章甚至党内法规形成协调衔接。

结语

法治的本质在于良法善治,依据形式法治与实质法治相统一原则,监察法治化的判断标准可以细分为以公民基本权利保障为中心的判断、以法律正当程序为中心的判断与以法秩序一体化为中心的判断[23]。嚆矢于2016年的监察体制改革在经过试点、修宪、立法、修法等一系列法治程序后,监察法治目前与上述三个法治化标准之间的裂隙正逐渐缩小,尤其是对法秩序的一体化以及法律正当程序的靠拢,而通过监察法治的“全”“治”“信”则使监察法治实践与判断标准之间愈加弥合,这也是习近平法治思想在治理理论方面最直接的功能体现。不可否认的是,囿于规则的不完善和执行中的偏差,监察法治在权利保障与权力监督方面距“法治中国”建设的要求仍有距离,但这也正是推动监察法治建设改进的源动力,同时也是连接“法治国家—法治政府—法治社会”的多管连通利器。

注释:

① 即以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督有机贯通、相互协调。

② “一规划两纲要”,即《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》和《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》的简称。

③ 《监察法》第2条:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”

④ 《法规、司法解释备案审查工作办法》第10条第二项:“监察法规由国家监察委员会办公厅报送。”

⑤ 如《中国共产党纪律处分条例》(2018年修订)、《公务员法》(2018年修订)、《中国共产党党政干部选拔任用工作条例》(2019年修订)、《公务员职务与职级并行规定》(2019年出台)、《中国共产党问责条例》(2019年修订)、《公职人员政务处分法》(2020年出台)、《中国共产党组织处理规定(试行)》(2021年出台)。

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【责任编辑:张亚茹】

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