北京市石景山区人民检察院课题组

摘 要：案件质量评查是检察业务管理的重要方式之一，是规范检察办案、提升案件质量的有效手段。作为加强内部监督的重要抓手，如何处理评查中产生的异议问题是实践中的难点。案件质量评查异议包括评查方案、评查标准、评查结果三个方面，评查工作原则不全、评查主体权威性不足、评查标准不统一、异议处理机制不健全等影响了评查发现问题的解决，因此需要从统一思想认识、保障评查工作权威性、采用信息化手段、实现“案件化”办理、建立异议问题内部分级处理等方面进一步完善相关工作机制。

关键词：案件质量评查 异议处理 内部监督

一、案件质量评查异议机制概述

（一）案件质量评查异议的概念、类型

案件质量评查异议是指案件评查组织对已经办结的案件开展质量检查、等级评定的过程中，被评查单位、办案人员对评查方案、评查标准、评查结果等方面提出的各种疑问和不同意见。案件质量评查异议机制是指围绕案件质量评查工作中各类异议问题处理所形成的各项制度。当前案件质量评查异议机制主要是根据《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》（以下简称《评查工作规定》）第21条建立的，内容主要是赋予被评查单位、办案人员对评查结果等次的异议权。

随着司法责任制的推进，案件质量评查结果越来越关系到办案单位、办案人员的声誉、业绩和责任，逐步与考核、晋职晋级等挂钩，仅仅对异议权的原则性规定，在实践中难以解决异议处理的操作问题。“监督与管理相统一，监督、管理、治理层层递进，是案件质量评查区别于一般案件管理工作的显著特征”[1]本质上看，案件质量评查是对案件办理的综合评价，有评价就会产生不同的看法或异议，根据时间顺序，案件评查中常见的异议类型可分为三类：

1.评查方案的异议。主要指对评查案件范围、抽取案件种类和比例、评查组织机构、评查方式等方面存在的不同看法，实践中有关这类异议的数量较少，存在问题容易协商和解决。

2.评查标准的异议。主要是关于案件办理本身实体和程序方面的异议。根据2020年最高检向各地征求意见的《人民检察院案件质量评查指引》（以下简称《评查指引》）和案件评价关键指标，大致可分为针对证据审查、事实认定、法律适用、办案程序等八个方面的异议。这类异议数量众多、涉及面广，认定中的分歧和难度大，也是体现案件评查专业水平和价值的关键部分。

3.评查结果等次的异议。主要包括对案件质量评查结论的异议，特别是对于瑕疵案件、不合格案件认定中出现的异议。由于结果等次关乎办案水准的终极评价，还可能影响办案人员的职业前途，所以应当重视对评查结果等次的异议。

（二）案件质量评查异议机制的应然探讨

“检察机关提供的法治产品、检察产品无论从量上还是质上都相对不足”。[2]检察产品概念的提出，表明检察机关坚持以人民为中心，将群众满不满意、答不答应作为评价检察产品质量的重要指标。“检察机关提供的社会公共产品主要是执法监督办案，推进检察高质量发展也相应要体现在确保检察执法监督办案的高质量上”。[3]案件质量评查就是一个质检的过程，流程监控工作是辦案中的质检，而案件质量评查就是检察产品“出厂”后的抽检。产品到用户手中了，如果不满意可以退货，但检察产品一但向群众提供了，就很难再“召回”。如果评查组织不去发现问题，不去复盘案件，那么制约办案质效的各种问题就无法解决，司法办案的顽瘴痼疾也会随着办案程序的终结而石沉大海，循环往复就会导致检察机关权威性和公信力的整体降低。

案件质量评查异议体现了问题导向和产品意识，体现出精益求精的产品精神，质量谁说了算，什么样算问题，当然需要一套完整的认定和处理程序，这符合检察工作高质量发展的方向，是破解检察产品“供给不足”“质效不高”“结构失衡”的题中之义。笔者认为，在案件质量评查异议机制当中，至少应当包括接收、评估、确认、处理、反馈、奖 惩等几个动态相关环节。

1.接收。接收是指评查人员对承办人提出异议的受理，包括口头、书面等方式接收。接收意味着评查人对承办人异议的关注，是启动异议处理的第一个环节，也是听取意见和异议的环节。

2.评估。评估是指由案件质量评查组织对承办人提出的异议进行审核和估量，包括瑕疵、错误种类和数量、违反程序严重程度等问题的判断。

3.确认。确认是指经过异议评估后，留下那些真正是问题的部分，是真正关乎到案件质量的硬伤，也是争议最大，评查双方最关注的核心异议问题。

4.处理。处理是指对案件问题异议的处理或者对出现异议的解决。应当树立繁简分流的原则，通过内部分级处理的方式有效解决不同类型的问题。

5.反馈。反馈是指承办人对异议问题解决的回复。经过评查人提醒，承办人及时予以解决问题并反馈，本身是消除异议的重要程序。经过处理环节的反馈沟通，评查双方对案件质量问题有了统一认识。

6.奖惩。奖惩也指对案件质量评查结果的运用，即肯定优秀，对出现的问题进行总结和反思。

二、案件质量评查异议机制存在的问题

案件评查听取意见和形成报告是评查争议集中的节点，哪些问题应当认定为瑕疵、检察官权限清单落实怎样、办案时候有哪些特殊情况等，评查人员和承办人都可能各执其词，总的来看有以下几个问题：

（一）评查方案的问题

1.案件质量评查工作原则不全面，对评查异议解决的思想认识不统一。《评查工作规定》第3条中初步确立了评查工作几个相结合的要求，具有方向性指引但不全面，过多关注评查这件事，而忽视了参与评查的人。从被评查人看，会认为评查就是给自己的案件挑刺、找茬，思想上存在抵触情绪。而从评查者角度看，容易出现评查工作不上心和“老好人思想”两种现象，对评查出的案件问题做模糊化处理，评查目标难以实现。

2.案件质量评查主体权威性不足，异议处理人和案件评查人角色混同。“既然有员额检察官岗位的设置，入额检察官必须从事办案工作，这是检察人员分类改革必然要求”。[4]由于很难有个人或者一个办案组具备评查所有案件类型的能力，通过跨部门检察官组成评查小组看似是解决方案，但由于评查机构和人员不固定，评查组长大多是平级关系的部门负责人，会产生权威性不足的问题。再者，评查中发现和解决问题的往往是同一批人，没有中立的第三方对评查发现的问题进行评估判断。

（二）评查标准的问题

1.案件质量评查标准的可操作性需要进一步提升。“案件质量评查不仅涵盖了检察机关法律监督的各个业务领域，还贯穿于员额检察官办理的每个案件的诉讼程序全过程”。[5]《评查指引》中虽然对不同类型案件中如何认定优质、瑕疵、不合格等次进行明确，但仅仅是方向性的规定，大量的“其他认定情形”需要根据具体案件来确定，标准的不明确容易引发异议。同样“根据存在问题的数量及严重程度”等表述也是操作性不强，出现几个问题算瑕疵案件，能够补救或及时解决是否还算问题等等，有待明确。

2.案件质量评查方式不统一，难以对评查工作本身进行客观评价。目前，对评查工作的效果无法科学判断，迫切需要一套完整的方法来认定。有的地区评查工作已采取“案件化”办理，例如四川省宜宾市南溪区人民检察院、安徽省明光市人民检察院等，对评查中的“案件”统一受理、统一分配、统一评查、统一归档等，全国检察机关统一业务应用系统2.0中也已经有了案件质量评查模块，反映出“案件化”办理的趋势。

3.异议处置程序不健全，评查产生异议问题的解决效率低，被评查人救济方式不规范。从异议提出到解决的各项程序还未建立，出现了久拖不评、久评无果、久查不清的现象。另外，对于被评查人救济方式不规范，异议处理随机性强，例如经过电话沟通，被评查人只要作出“合理”解释或及时改正的，往往就不被视为问题。

（三）评查结果的问题

评查结果运用不充分，评查结果与检察官业绩考评和办案责任追究不能有效衔接。“评查结果能否充分运用、如何合理有效运用，直接关系到评查的作用能否实现，是评查制度存在价值的保障”。[6]在实践当中，往往评查工作结束了，评查中发现的问题也随之搁置了，最终评查出的问题也未进行整改。

三、完善案件质量评查异议机制的建议

（一）明确案件质量评查工作原则，统一评查思想认识

1.坚持案件质量评查工作中立性原则。首先案件评查的基础是全部客观事实和证据，应当摒弃评查者先入为主的理解判断，坚持不偏不倚;其次评查者角色要实现中立，评查人是执法司法不规范问题的发现者，而不是完成评查任务的机械执行者，对于发现的案件问题和产生的异议，不能因个人好恶加以取舍;最后，评查程序要做到相对独立，杜绝不查而评、只查不评、评而不决的现象。

2.进一步明确案件评查人的评查责任。要在逐步实现案件评查“案件化”办理的基础上，建立与检察官办案责任终身制相适应的评查责任制度，倒逼评查人增强责任心。

3.加强对案件质量评查工作的学习培训。要树立监督就是保护的理念，发现一次案件办理过程中的瑕疵、错误，是为了避免其他人再犯同样的问题，这本身就是对检察官整体的保护。要加强评查工作的培训和学习，通过评查规则讲解、实例分析等方式，传递案件评查理念，消除评查误区，将工作导入“求极致”的目标上来。

（二）不断提升案件质量评查主体的综合能力素质，保证案件评查工作的权威性和公正性

1.不断提升评查人员的综合素质。案件质量评查是检察机关一项常规性、系统性的工作，要在机构上保证评查组织的稳定性和专业性，例如以院为单位设立固定的案件评查检察官或专职的评查工作办公室;以省级或市级为单位，成立案件评查专家库，优先从业务专家、检委会委员、业务比武标兵或者能手、经验丰富的检察官中选拔成员，确保“四大检察”人才的合理配备。

2.定期组织不同层级检察机关的交叉评查。在案件评查工作方面，要充分发挥上级检察机关的领导作用，定期组织多层级的案件交叉评查，将评查工作情况纳入对不同层级检察机关的整体考核，不断提升评查工作水平。

3.完善引入第三方参与评查异议处理的制度。除了省级或市级单位层面建立案件评查专家库，还应当同步建立由特约检察员、人民监督员、法学专家学者、异地检察同行等组成的第三方评查人员库。通过第三方视角发现评查工作的漏洞和不足，以外部监督增强评查公信力，提升评查的科学性。

（三）全面细化案件质量评查标准体系，采用信息化手段助力案件评查客观评判分析

1.建立统一的案件质量评查标准体系。根据《评查工作规定》和实践情况，制定分门类、可量化、能细化的标准，最大化体现评查工作的客观性，避免评查中认定和解决问题的随意性，减少因标准不明确产生的异议问题。

2.不断丰富案件评查方式，着眼于提高评查效率。在坚持“网上评查为主，网下评查为辅”的同时，注重大数据和人工智能技术在案件评查中的运用，全面发现案件办理问题。研发智能辅助评查系统，将评查标准和常见问题嵌入业务系统中，多维度对评查结果分析，实现自动检查并汇总问题、以问题反查个案等功能，实現评查工作全程留痕，促进异议问题的解决。

（四）大力推行案件质量评查工作“案件化”办理

1.确立案件质量评查的“案件化”办理模式。把评查作为“案件化”办理，既可以解决评查责任的落实，又可以实现对综合业务部门检察官的考核，激发检察管理监督部门的活力，因此案件质量评查“案件化”办理是落实司法责任制的趋势和必然要求。

2.积极构建案件质量评查“案件化”办理程序。实现对案件评查的“案件化”办理，对拟评查案件的选取、登记编号、分配案件、进行评查、办结归档等环节进行规范化、流程化管理。

（五）出台异议处理工作指引，建立案件质量评查异议的内部分级处理机制

1.出台操作性强的异议处理程序指引。不断规范案件质量评查异议处理的各个环节，确立案件评查异议处理程序，完善异议接收、评估、确认、处理、反馈、奖惩等步骤，确保重点环节不遗漏、重要问题不忽视，避免评查工作流于形式，使每一件经过质量评查的案件均经得起检验。

2.形成异议问题分级处理机制。充分发挥案件评查人、评查组织、检察长、检察委员会四个层级的作用，实现评查工作顺畅有序。沟通可以认定的问题应当第一时间解决，普遍性问题进行汇总，必要时通过召开跨部门的检察官联席会议讨论解决。检察长应当对争议较大的案件质量问题把关，拟认定为办案瑕疵或错误的，应当提交检察委员会审议认定。

3.建立统一的评查异议信息反馈平台。由评查组织统一对发现的问题梳理汇总，形成问题清单，向办案部门充分征求意见，保障案件评查的严肃性和通报问题的针对性、典型性，真正通过案件评查提升办案质效。

（六）完善案件质量评查的奖惩机制，实现案件质量评查结果应用最大化

1.建立案件质量评查问题动态管理机制。在异议问题分级处理中已经解决的问题要进行记录，对影响办案质效但短期内无法解决的问题要跟踪整改，通过抓整改促进评查工作成果转化。

2.完善案件质量评查奖惩机制。通过评查发现优质案件和文书，在评查报告、工作通报中予以表扬，激励检察人员规范办理案件。对于落实办案责任和权力清单规定不力的，启动调查程序，对确有司法过错的，依法依规追责。

3.充分发挥案件质量评查结果的考核作用。把案件质量评查结果作为评价检察官办案业绩和能力水平的重要依据，评查结果通报个人和部门。通过举行跨部门检察官联席会、座谈会、培训会等方式，实现案件质量评查效果的最大化。