蔡德发 常鹏 王征宇

【摘 要】 按照《国家“十四五”发展规划纲要》有关部署，为实现《东北全面振兴“十四五”实施方案》提出的到2025年东北振兴重点领域取得新突破的目标，从一系列支持东北振兴发展的政策分析着手，利用Malmquist-DEA模型分析不同时期决策单元变化水平特点。运用数值分析法，就东北老工业城市与全国其他老工业城市、东北老工业城市之间、东北老工业城市自身3个维度的数据进行对比，并构建经济、社会、环保、社会满意度以及效应可持续性5个一级指标对财税激励政策进行绩效评价，重点关注供给与发展的不平衡问题。研究发现，东北老工业城市与其他老工业城市相比，现行财税政策有一定的激励效果，但易受政策周期性影响，且政策实施后各地区间差异性较大。为全面、全方位振兴东北，建议进一步增设和细化现行财税激励政策与规制。

【关键词】 东北老工业基地; Malmquist-DEA模型; 财税政策; 绩效评价; 规制设计

【中图分类号】 F810.7  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）14-0112-06

一、引言

《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》提出，为统筹推进全国老工业基地调整改造工作，中央、有关地方各级人民政府要加强财税政策支持力度，加大政府资金投入，提供相应的税收优惠政策，助力区域经济协调发展。振兴战略目标完成的关键在于加快转变经济发展方式、优化城市空间布局、促进节能减排取得成效、吸引和留住人才、持续改善人民生活水平。目前，西方发达国家面对老工业基地的衰退采取了积极的财税政策，推动老工业基地转型升级。

作为全国主要的重工业基地，东北三省曾引领全国经济的发展，为全国源源不断地提供机械、石油、煤炭、木材等生产资料与基础资源。但随着中国改革开放的不断深化，东北的经济发展水平越来越滞后于东部沿海等地，尤其是近年来人口外流压力增大，人口老龄化进程加剧，影响经济发展的深层次矛盾依然存在，亟待破解。在此背景下，国家提出全面振兴、全方位振兴目标。

财税政策作为市场经济下宏观调控的重要手段，在区域振兴中发挥着积极作用。但以目前东北地区的发展状况来看，财税政策并未起到应有效果，仍存在产业转型升级缓慢、地区间发展不均衡、人民生活水平较低的情况[ 1 ]。因此，重塑东北老工业基地的辉煌，有效促进区域间协调发展，研究财税政策效用问题具有一定的现实意义。

二、研究文献梳理

振兴战略实施以来，我国各级政府及财税部门相继颁布了一系列财税激励政策，有关这些政策成效方面的研究自然成为热点与焦点。如孙巍等[ 2 ]认为，东北振兴财税政策带来的经济增长将成为完成东北脱贫攻坚的关键性因素;杨芷等[ 3 ]研究发现，不同的财政政策对东北老工业基地高新技术产业的促进效果不尽相同，提出政府应更具针对性地选择施策。

从财税政策分析看，王慧艳等[ 4 ]通过实证得出东北老工业基地科技创新驱动经济高质量发展能力较弱，且政府投入对提升效率呈现不显著的负向影响;李艳秋等[ 5 ]通过实证分析检验财政补贴与税收优惠对东北三省的推动效果，发现税收优惠与财政补贴皆对企业发展产生激励作用，其中财政补贴的效果更加显著;刘明慧[ 6 ]分析了东北老工业基地减税政策在推动经济增长时环境因素的影响，提出应适时地进行动态调整以提升政策效果;肖兴志等[ 7 ]认为，税收补贴、特定产业扶持等财税政策对东北微观企业内生增长动力存在一定抑制作用，没有实现区域经济高质量发展。

从对财税政策绩效评价看，郑尚植等[ 8 ]利用合成控制法（SCM）研究得出，东北地区的结构障碍促使政策的长期效果不明显，应从结构优化升级方面促进东北地区振兴;郭子熙等[ 9 ]研究发现东北三省政府虽然能够及时下发具有针对性的财税政策，但在转向领域等方面仍存在落实不到位的问题，提出要建立全面的政策评价体系以解决政策落实中出现的问题;孙久文等[ 10 ]运用Oaxaca-Blinder回归的双重差分模型对东北振兴政策效果进行评价，实证结果表明财税政策促进了东北三省人均生产总值与投资水平的提高，但对基础设施等方面的建设没有明显的促进作用，并为二次衰退埋下了隐患;贺蕊莉等[ 11 ]考察了东北老工业基地财政支出与税收优惠对区域经济的影响，建议进行以财力均等化为核心的财政体制改革。

三、现行财税激励政策

（一）制造业企业财政补贴政策

为进一步规范新能源汽车财政补贴政策，国家出台了《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2020〕86号）等系列文件，也有《关于印发加快我省新能源汽车推广应用的实施意见》（吉政办发〔2015〕39号）和《关于进一步促进新能源汽车加快发展的政策意见》（吉政办发〔2016〕70号）、《吉林省2019—2022年新能源汽车推广应用补贴资金管理办法》等地方政策文件。

（二）制造業企业扩大增值税抵扣与退税范围政策

2003年以来，东北三省制造业企业实行新增固定资产增值税进项税额增量抵扣政策，到2016年实施增值税抵扣扩围，2018年5月扩大增值税留抵退税范围;2021年4月起，将通用设备等九大行业企业纳入到先进制造业的企业留抵退税政策适用范围，实行按月全额退还增值税增量留抵税额政策;2022年4月起，将此项优惠政策范围扩大至符合条件的制造业等行业企业，并一次性退还制造业等行业企业存量留抵税额。

（三）制造业企业自主研发费用加计扣除与摊销政策

对于制造业企业尚未形成企业无形资产且计入当期损益条件的企业自主研发费用，加以据实扣除，研发费用加计扣除比例由50%提高至100%;已形成企业无形资产的，按无形资产成本的200%在税前摊销。

四、财税激励政策效果测度与评价

（一）模型构建

通过Malmquist指数原理可知，在第t期的技术条件下，从第t期到第t+1期的全要素生产率为：

式（1）中Dc是距离函数，c指的是在规模报酬不变条件下的距离函数，与基于可变规模报酬的距离函数Dv相对应。距离函数可以理解为全要素生产率在第t期的实际值与前沿生产面的比值。x表示投入变量，y表示产出变量。

同理，在第t+1期的技术条件下，从第t期到第t+1期的全要素生产率变动可以表示为：

因为第t期和第t+1期的技术条件定义的指数在经济含义上是对称的，所以从第t期到第t+1期的全要素生产率的变化，即全要素生产率指数（？驻TFP）可用两者的几何平均数来表示：

如果？驻TFP大于1，代表由第t期至第t+1期全要素生產率是提高的;如果小于1，说明全要素生产率是降低的;如果等于1，说明全要素生产率并无变动。全要素生产率指数包括技术效率指数和技术进步指数。其中技术效率指数指的是在规模报酬不变且全要素生产自由处置条件下产品科技效能的最大变化率，代表产品对先进生产面的追求程度，如果该值超过1，代表产品更贴近于先进生产面，运用新科技的能力提升，反之则有所降低。技术进步指数指的是技术进展的变化率，反映了前沿生产面的技术变化状况，如其数值超过1，说明前沿生产面正在“向外”拓展，技术水平正在发生显著进展，反之则有所下降。技术效率一般包括纯技术效率（？驻PE）和规模效率（？驻SC）。纯技术效率主要体现的是在扣除规模效能后对最先进技术面的跟踪情况;规模效率是指规模效益的变化率，代表规模报酬的变化，若其绝对值等于1，表示生产活动服从规模报酬不变，在最优的生产模式上，否则代表生产活动中存在的规模无效益[ 12 ]。

（二）指标选取与数据来源

本文旨在估测东北老工业基地振兴财税激励政策的效果，但如果单纯对东北老工业城市进行比较分析难以科学、准确地评价财税政策效果，故本文根据2013年国务院批准的《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》中所规划的95个老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区进行统一的比较衡量。主要从3个维度对东北老工业基地的财税激励政策效果进行估测，即东北老工业城市与全国其他老工业城市的情况进行比较、东北老工业城市2013—2019年的数据进行比较、东北老工业城市自身进行比较。其指标体系如表1所示。

表1共涵盖了5个一级产出指标、7个二级产出指标。指标的选取主要借鉴了彭曦[ 13 ]的做法，结合《东北全面振兴“十四五”实施方案》的内容和目标进行设计。投入指标中的财政补贴借鉴韩兴国[ 14 ]的经验，用政府补助/营业收入×100%计算;税收优惠主要借鉴了柳光强[ 15 ]的经验，采用收到的各项税费返还/（收到的各项税费返还+支付的各项税费）作为衡量税收优惠的指标。产出指标中的各项指标根据《东北全面振兴“十四五”实施方案》中提出的维护“五大安全”能力得到提高总结而来。其中，人民生活改善程度以人均地区生产总值指标来衡量，产业结构优化升级程度由第二产业与第三产业所占全部生产总值的比重这两个二级指标来测量，人才队伍建设程度通过每万人在校大学生数进行估测，基础设施建设情况由每万人拥有公共汽车数来测量，通过污水处理厂集中处理率和单位地区生产总值能耗量对节能减排情况进行测量。

本文的指标数据主要来源于历年《中国统计年鉴》与《中国城市统计年鉴》，研究面板数据是2013—2019年120个老工业城市的相关数据。因2016—2020年未提供每万人在校大学生数与每万人拥有公共汽车数的具体数据，故本文根据各市在校大学生数、各市公共汽车数量与年末户籍人口数计算所得。单位地区生产总值能耗量由各城市用电量与其地区生产总值计算所得。

（三）结果与分析

利用DEAP2.1软件，对120个老工业城市的投入和产出数据进行处理，计算得到2013—2019年我国老工业城市财税政策效果评价结果。结果表明，在2013—2019年全国120个老工业城市的平均值指标中，技术效率、规模效率效果较好，技术进步、纯技术效率和全要素生产率方面效果欠佳。在技术效率方面，共有56个老工业城市技术效率指数高于全国平均值（1.058），有82个老工业城市技术效率指数大于等于1。其中，技术效率排在前三位的分别为南京市、阜新市、郑州市，东北老工业城市中排在前三位的有第二位的阜新市、第六位的沈阳市和第九位的本溪市。在技术进步方面，共有60个城市高于全国平均值（0.830），其中有18个东北老工业城市高于这一水平。东北老工业城市中排在前三位的有第一位的葫芦岛市、第七位的鸡西市和第八位的铁岭市。在全要素生产率方面，共有62个城市高于全国平均值（0.879），有64个老工业城市大于等于1。其中，全要素生产率排在前三位的分别为太原市、本溪市、北京市，东北老工业城市中排在前三位的有第二位的本溪市、第四位的阜新市和第七位的抚顺市。

东北三省27个城市的财税政策投入—产出绩效见图1和表2。

从图1可以看出，东北地区27个老工业城市各项指标皆位于国内平均水准之上。其中，东北老工业城市在技术效率、纯技术效率和规模效率上有所提升，在全要素生产率与技术进步方面效果不佳。

由表3可以看出，在2013—2019年间东北老工业城市纯技术效率指数发展较为平稳，均在0.9～1.1之间，而在其余4个要素方面存在较大波动。

从图2可以看出，创新产出能力较高的有阜新市、本溪市、锦州市等17个老工业城市，这些城市的纯技术效率指数均在1及1以上，而大庆市、葫芦岛市和大连市等10个城市创新产出水平较低。从总体来看，大多数老工业城市均在国家平均值之上，纯技术效率较高，仍然存在地区间发展不均衡，部分城市发展较为缓慢的问题。

东北老工业城市之间的规模效率差距较大，但总体上普遍偏高。如根据图3，包括大连市、哈尔滨市、大庆市等25个城市规模效率指数均在1及1以上，仅有朝阳市和通化市在1以下。规模效率是受规模因素影响的生产效率，可以得出东北老工业城市具备一定的规模优势。

全要素生产率可以综合反映出地区技术升级情况、管理模式、产品质量、结构升级等诸多方面，见图4。

从图4可出看出，朝阳市、盘锦市、伊春市等6个老工业城市全要素生产指数低于全国平均值0.8790，且仅有9个城市的全要素生产率指数在1以上，从这可以看出东北老工业城市的总体发展效率水平仍有不足。

综上分析表明，与全国老工业城市相比，东北老工业城市的财税激励政策取得了一些成效。在不同年份的对比中，受财税政策实施年限的影响，往往在政策刚施行的年份效果更好，这体现出政策缺乏应有的长期性与稳定性。在东北老工业城市内部的比较中，相同的财税激励政策下，不同城市的实施效果不尽相同且差距较大，说明缺乏更具针对性的财税激励政策。

五、财稅激励政策与规制设计

（一）财政激励政策与规制设计

促进制造业向先进制造业转型的财政政策，可以考虑增设有关财政拨款、财政专项、财政补贴和财政奖励。

1.财政拨款。如增设技术创新基金、企业或车间智能化与数字化改造（数字化车间集成）、先进数字化与智能化技术重大实验室建设、高端智能化人机交互系统研究与应用、企业自主品牌数字化改造与升级、国家或地方重大研发计划专项、众创孵化基地、院士工作站、博士后工作站等专项项目。

2.财政专项。如增设产业发展基金、初创期建设经费、鼓励自主出口品牌产品、高新技术企业认定研发投入项目、知识产权项目经费、研发计划专项经费、专利择优支持费、科技专项资金、高新技术成果转化专项扶持资金，高新区、自贸区扶持产业（项目）落地支持款，“专精特新”专项扶持款等。

3.财政补贴（补助）。如增设产业创新扶持资金、对初创示范企业实施返税补助与房租补助，支持企业开拓国际市场项目补贴、重点展会补贴项目、外经贸发展专项补助，财政贴息、进口贴息，标准化项目资助资金、创新项目财政补贴，社保补贴、养老保险费财政补助、稳岗补贴、困难企业岗位补贴、双百人才项目补贴（杰出人才培训计划项目）、技能提升行动资金（就业技能培训补贴）、见习补贴、失业保险基金账户补贴、工代训补助，资助首席技师、高级专家服务基层行动计划示范项目补助等，智能制造专项资金、专项资金专户补贴，研发支出补贴、扶持款补助，新认定企业技术中心创新能力建设和人员培训补助，科技计划项目补助资金、科技成果转化财政补助、申报专利资助、复工达产用工保障补助，首台（套）重大技术装备研制应用项目补助（首台重大技术装备款项）、研发基地（中心）创新能力建设补助、税收补助等。

4.财政奖励。如增设规模以上工业企业实现倍增目标奖励、国家级绿色制造体系示范奖励（绿色工厂），专利奖、标准化项目奖励资金，新增规模以上工业企业奖励、研发投入奖励、高新区创新型企业奖励、项目奖励款、有关高新与创新大赛奖励等。

（二）税收激励政策与规制设计

促进制造业向先进制造业转型的税收政策，可以考虑申请先行先试试点、制定新型税收优惠政策以及放宽税收政策制定权限。

1.申请国家给予东北老工业基地先行先试。对东北老工业基地特定行业或区域实行先行先试的特殊税收政策，如对中国一重、中航股份、东安动力、长春一汽、沈阳机床、大金重工等龙头企业装备制造业试行增值税降低一档税率政策，如9%;企业所得税制率先实现转型，由古典制向归属制或双税率制转型;对股份公司分配股息和股东分得的部分，减按10%的税率征税或免税。

2.制定新型税收优惠政策。制定创新风险投资所得税优惠政策，可参考美国、法国等国家的经验，制定核心技术风险投资所得税税收优惠政策，如对其投资所得额的一半免征企业所得税，并对剩余部分实行减半征收，激励个人或企业提升自主创新投入水平。

3.适当放宽地方政府税收政策制定权限[ 16 ]。对东北老工业基地先进制造业适当下放技术创新、人才引进、科技奖补等方面的税收制定权限，增强不同区域间税收政策的适用性。如在税费改革方面，可以参考我国资源税的改革办法，由中央提出具体税收范围后，各地方政府享有针对本地区的税收制定权，由各地上报本地区的具体适用税率，经国家税务总局审核通过后予以实施。

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