陈 凯 申现杰

作为地方政府融资的重要手段，在新冠肺炎疫情冲击以及经济下行压力加大的背景下，地方政府专项债券在促投资、稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重要的作用。健全地方政府专项债券发行管理与使用模式，有利于提高资金使用效益，更好发挥逆周期、跨周期调节作用，防范化解地方债务风险。

一、地方政府债券发行管理的演进历程

尽管地方政府债券较早就受到中央和地方政府的关注，但真正开始赋予地方政府自主发行债券的权力始于2015年。经过不断探索，我国对地方政府债券的整体认识经历了逐步明晰和深化的过程，“禁止发行—试点发行—允许发行”的演进历程表明对地方政府债券的定位和作用有了更加深刻的认识，“代发代还—自发代还(试点)—自发自还”三个阶段意味着权责利关系更加明确。根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，截至2021年底，全国地方政府债务余额30.47万亿元，其中一般债务13.77万亿元，专项债务16.70万亿元。

(一)2008年及以前：不得发行地方政府债券

改革开放以来，地方政府作为一级利益主体，举债投资日渐成为其推动地区经济增长、城市经营的重要手段。1985年我国经济快速增长，固定资产投资出现过热倾向并可能导致物价上涨，因此国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》，明确要求各地政府不得发行地方政府债券，以避免地方政府债券发行失去控制从而影响国民经济运行和经济体制改革。……