谢春鸿 余忠 邢梦

〔内容提要〕基于国家全面实施预算绩效管理背景，以独立于委托方和预算绩效评价对象的第三方机构之一——高等院校为研究对象，总结了高等院校参与预算绩效评价具有专业性、独立性、丰富的高素质人力资源的优势及对被评价项目的具体业务了解程度不够深入、时间安排存在一定冲突的劣势，详细阐述高等院校参与预算绩效评价实现三方共赢的目的、评价应坚持的原则、更加满足评价工作需要的评价步骤，并就如何提高评价工作质量的四个关键环节提出四条建议，以期促进高等院校参与预算绩效评价工作的高质量发展。

〔关键词〕第三方机构 高等院校 预算绩效评价

注：本文受福建省财政厅预算绩效管理智库福建农林大学绩效管理研究中心项目“乡村振兴财政专项资金绩效提升路径研究（项目编号：SKXJ2204a）”资助。

随着改革日益深化，我国对于政府自身建设和治理创新相关工作越来越重视。2015年《预算法》正式实施，提出了财政支出预算绩效结果是预算编制的重要依据，并建议引入第三方机构开展绩效评价工作。2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了我国市县层面要实现预算绩效管理基本体系构建的目标。2021年财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》两项文件，对第三方机构参与预算绩效评价提出相关要求，为“预算绩效法治”提供坚实基础。在解决财政资源是否发挥出最佳效率与效益的问题上，引入第三方机构参与预算绩效评价这一措施显得特别重要。第三方机构可以弥补传统政府绩效评价的不足，依靠其所具有的专业性、独立性以及丰富的高素质人力资源等优势，推动财政资源合理配置和效益的发挥以及政策效能的提升。

一、高等院校参与评价工作的优劣势分析

（一）高等院校参与的优势

（1）具有专业性。在高等院校介入预算绩效评价的模式中，通过高等院校内部筛选出的拥有高专业性、高科研能力的学者与专家构成该模式评价团队的主要成员。其在评价指标选择、评价指标体系构建、资金使用与项目管理存在的问题及原因等方面深入分析等方面都具有理论上与专业上的优势，不但能保障预算绩效评价的科学性，而且还能针对预算绩效评价结果中出现的问题提出具有合理性、可行性的解决措施及方案，为调整预算或调整政策提供一定参考依据。

（2）具有独立性。在传统的预算绩效评价工作中，政府往往承担着双重身份——评价人与被评价人，这对评价工作而言难以确保其独立性。而引入高等院校参与绩效评价，一是可通过其第三方视角以客观、公正的态度看待问题，确保评价工作有效进行，从而得出更具保障性的结果；二是基于其服务社会的机构属性，高等院校开展绩效评价会更加侧重财政资源对民生所需及社会现状带来的影响，能够以独立的第三方身份对资金使用效益、存在问题进行充分披露。

（3）具有豐富的高素质人力资源。高等院校是人才的聚集地，汇集了教授专家、研究生等一系列高素质人才，此外，众多的本科生也具备一定的理论知识和学术素养，能够参与绩效评价的各方面具体事务。经济的发展促使财政专项支出不断增多，意味着委托第三方进行财政评价将成为常态，而高校丰富的人力资源正好能够填补政府绩效评价人手不足的缺陷，且在项目执行方面，高校学生具有较强的主观能动性，在数据收集、加工整理、评价分析等方面更具优势，有利于提升绩效评价工作的质量。

（二）高等院校参与的劣势

（1）对被评价项目的具体业务了解的程度不够深入。高等院校专家团队由于专业、时间、精力的限制，不可能对评价项目的每项业务都深入了解，况且所承接的每个评价项目涉及各个领域各个方面，每个项目都有其各自特点，对每个评价项目业务地深入了解很难实现，这也势必影响评价工作的质量。所以，在开展预算绩效评价工作中，充分进行实地调研和访谈就显得特别重要。

（2）时间安排存在一定的冲突。高等院校专家团队参与预算绩效评价工作，通常会让研究生与部分优秀的本科生参与这项工作，旨在提高工作效率，并让学生得到锻炼。但由于学生日常学业繁重，只有每年的2、7、8月份的寒暑假才有充足的时间参与评价的基础性工作，因此高等院校在开展部分绩效评价项目时受限于学生时间上的冲突，造成在其他月份中难以有效地开展评价的基础性工作活动，影响人力资源优势的发挥。

二、高等院校参与评价工作的三方共赢目的、原则与评价步骤

（一）实现三方共赢的目的

1.从委托方角度

（1）推动全面实施预算绩效管理深入开展。推动预算绩效管理全面实施是深化财税体制改革的重要举措，通过委托第三方机构参与预算绩效评价，积极响应了《意见》《暂行办法》等文件号召，有利于营造用绩效、讲绩效的良好氛围。

（2）作为后续预算调整和政策调整的参考依据。一方面，绩效评价报告有利于了解专项资金使用情况，如资金是否落实到位、预算执行率是否合格等，为后续预算调整提供宝贵信息，另一方面，绩效评价报告有利于根据项目执行情况对政策进行调整，通过优化项目实施计划，促进项目预算结构合理化。

（3）作为后续专项资金投入方向、投入重点选择的决策参考。高质量的绩效评价报告有助于委托方改进决策水平。通过合理采纳评价报告给出的对策，有利于调整资金分配结构，以便将资金投入到更需要建设的项目中去，最大程度地发挥资金效用。

2.从被评价方角度

（1）总结经验做法与不足。被评价方通过仔细研读绩效评价报告，有利于加深对项目各环节的了解，判断资金使用效益是否达标，对做得好的地方进行经验总结并加以保持，对做得不够到位的地方积极调整，为下年度的项目列支、资金预算等事项做好准备。

（2）针对问题提出建议，推动被评价对象及时整改。针对绩效评价报告中披露的问题提出建议，有利于查找出项目工作中的薄弱环节，为被评价方调整做法指明方向，减少时间成本。同时，报告的评价等级也能对被评价方产生激励作用，推动被评价方及时整改，加强绩效评价结果应用。6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0

（3）促进专项资金规范使用与效益提升。高等院校能够从项目实施的全方位进行考虑，为被评价方指出资金使用方面存在的问题，促使被评价方严格按照专项资金管理办法界定的资金使用范围规范地使用资金。由此，利于确保资金的专款专用，防止资金截留、挪用等违规行为的发生，实现财政资源效益最大化。

3.从高等院校角度

（1）服务社会。作为增进民生福祉的非营利性机构，高等院校凭借其专业理论强、人才资源丰富等优势，能够为预算绩效评价项目做出全面科学的评价，并相应地提出有价值的对策与建议，使专项资金的效用能够真正地落实到社会层面。

（2）培养学生。评价团队通过座谈调研等社会实践能够加强对学生的历练，以帮助学生将所学理论知识与实践有效融合，为行业未来发展培养绩效评价人才，增加预算绩效管理人才储备，有利于推动预算绩效管理行业进一步发展。

（3）科学研究。高等院校在绩效评价过程中能够发现新问题，一方面为创建新课题研究提供契机、方向，推动预算绩效科研工作深入开展。另一方面新问题的研究不仅能够提高高等院校自身业务水平，还能促进高等院校将研究成果应用于实际评价工作，更好地服务社会。

（二）应坚持的原则

（1）坚持目的性原则。高等院校在开展绩效评价工作时要明确评价目的，做好项目经验总结、深入分析问题及原因，提出相应对策建议，为财政部门制定政策、预算决策等提供参考和依据。

（2）坚持独立客观原则。高等院校应当在委托方和被评价方的配合下独立完成委托项目。并根据合同约定事项实事求是地对项目开展评价工作，出具客观、真实、有效的评价报告。

（3）坚持科学规范原则。高等院校应根据已出台的相关政策文件的指导，采用科学的评价方法，合理选取具有代表性的样本，对原始资料进行核查验证，确保绩效评价程序科学规范。

（4）坚持问题导向原则。高等院校在参与绩效评价工作的过程中应坚持问题导向，以问题为突破口，通过数据收集、实地核查、访谈调研、公众评判等评价方法，深入挖掘所评价项目存在的问题及原因，并提出对策建议。

（三）应遵循的评价步骤

1.做好绩效评价前期工作

（1）组建评价工作组。根据所承接绩效评价项目组建评价工作组，确定项目主评人及参与工作人员，明确职责分工，落实工作责任。并制定预算绩效评价所需材料清单，及时通知被评价方就有关项目的基础资料收集、现场评价等工作做好初步准备。

（2）制定评价工作方案。根据项目特点和评价所需注意事项来制定评价工作方案，并明确相关事项，如评价对象、评价内容、评价范围、评价方法、评价标准等。

（3）初步设计绩效评价指标体系。评价小组在实地调研之前应清楚了解所承接项目情况，認真查阅、分析收到的被评价方的自评报告、自评表、工作总结等前期材料，同时结合相关预算绩效指标库，科学、合理地设计出符合项目特点的指标，并规定相应的评价标准，初步形成绩效评价指标体系，有利于从中查找出项目存在的问题，便于带着问题与委托方、被评价方进行沟通交流，为第二阶段调研座谈做好准备。

2.开展座谈与实地调研

（1）开展座谈会。按照绩效评价工作安排，评价工作组应按约定时间前往项目实施地开展座谈会。通过与委托方和被评价方的沟通，初步了解所承接项目在当年度的决策、过程、产出及效益等方面的实际情况，并在座谈会上与被评价方约定实地调研时间，督促被评价方提前准备好相关材料，以供核查，如当年度专项资金支出明细账、用款项目的投标情况、项目合同等，便于调研工作顺利开展。

（2）实地调研。评价工作小组按约定时间前往被评价方（单位）进行实地调研。主要开展项目资金、宣传工作、信息支撑等实施条件的落实情况、当年度明细账目的核查以及相关项目合同及验收报告的确认等。在与被评价方的沟通交流中，根据被评价方提供的前期材料中存在的问题进行询问，了解项目的实际情况，为后期撰写评价报告做好准备。此外，还要跟随项目负责人进行实地考察，确认专项资金是否落实到位，资金投入产生的设备、建筑等是否完好，产出的效益是否达到预期目标，以此进一步了解项目实际情况及证实被评价方所提供材料的真实性。

（3）确定绩效评价指标体系。首先，评价工作小组在前期初步设计绩效评价指标体系的基础上，结合调研座谈、实地考察成果，加强与被评价方沟通交流，进一步完善指标体系；其次，查找相关国家标准或同行业标准作为项目指标的评价标准，提高绩效评价指标体系的专业性与权威性；最后，根据项目具体特征设计调查问卷，以便评价满意度指标。问卷题目的设计应能够有效反映出指标含义，切合项目特点，并结合具体情况通过线上或线下进行问卷发放。全面、合理地设计出符合所评价项目特点的绩效评价指标体系是进行预算绩效评价的必然要求，为后期进行财政评价分析、形成评价结论提供了方向。

3.报告形成与反馈阶段

（1）加强沟通，撰写初稿。一方面，评价工作组应加强内部讨论，组内成员集思广益，深入分析项目在决策、过程、产出和效益等方面存在的问题，提出有针对性的对策建议。根据被评价方提供的材料和小组实地调研成果，总结出项目的主要经验及做法；另一方面，根据已制定的绩效评价指标体系，并结合所收集的相关数据进行评价分析，确定最终的评价等级，并及时就评价过程中的疑点问题同委托方和被评价方进行反馈与沟通，出具绩效评价初步意见。

（2）提交初稿，征求反馈。评价工作小组应认真、严谨地对待绩效评价工作，在规定的时间内提交绩效评价报告初稿以征求委托方和被评价方意见，根据对方反馈的有效意见及时对评价报告进行修改。

（3）加工修改，最终定稿。评价报告主笔人修改完毕应先交由组内成员审核，经内部审核无异议后，评价报告最终定稿，并提交委托方。

三、基于四大关键环节提出提高高等院校评价质量的建议6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0

（一）遴选有建立绩效管理研究中心的高等院校参与

对委托方而言，确保评价结果的有效性是首要目的。故在遴选评价机构时，应首选拥有绩效管理研究中心的高等院校，其评价团队在职业素养、问题分析能力、专业水平等方面具有显著优势。具体做法：一是可以根据定量与定性评价来划分高校等级。结合高校特点设计评价指标体系，在科研成果、团队结构、项目经历等方面设置相应指标及匹配的分数，再依据课题的级别与数量、专家的职称与数量、参与项目的次数和经验等多层面指标进行定量核实与定性分析，根据最终得分情况判定高等院校的实力等级，为委托方遴选高校提供数据参考。二是除了利用第三方机构执业记录筛选诚信机构外，还应充分考虑参与投标的高等院校在已参与绩效评价项目中的执业情况，有效利用监管工作成果，优先考虑长期执业质量稳定的高等院校。

（二）委托方的重视与大力支持

作为绩效评价工作的发起者，委托方对评价工作的重视程度和支持力度会对高等院校的工作开展产生重大影响。首先，加强事后财政评价，重视绩效评价结果。委托方应充分认识到开展预算绩效评价的必要性以及注重绩效评价结果为后续信息公开和为预算调整提供依据的重要性。其次，保持与评价团队的沟通交流，时刻关注绩效评价工作的进度。对评价团队所提出的问题及时反馈，最大程度地协助评价团队开展工作，为评价团队提供人力、物力等方面的支持，确保绩效评价工作的正常进行。最后，强化预算绩效问责机制，提高监管部门监督检查效果。针对评价中发现的重大问题要进行追责，并要求项目实施单位开展整改。

（三）被评价方的重视与深度配合

预算绩效评价是对财政项目实施情况开展监督的一种重要且有效的方式。作为项目实施单位，被评价方应做到如下几方面事项以促进绩效评价工作的顺利开展。一是重视绩效评价工作，深化绩效管理理念，确保落地执行。被评价方应从项目实践经验中总结，基于自身管理需求，在绩效评价工作中找寻存在的问题，积极落实并加以改进，同时应提高自身主动性与责任意识，为评价团队提供力所能及的帮助。二是严格依据财政评价要求，为评价团队提供完整资料。被评价方应将当年度财政支出预算、项目实施情况等材料（除保密材料外）全盘交予评价团队，以便于评价人员节约收集所需资料时间，提高工作效率。三是加强与评价团队交流，积极配合评价工作。评价团队在开展评价工作过程中遇到难题时往往需要征询被评价方。针对评价团队的询问，被評价方应如实地将具体情况告知，便于评价团队对项目进行充分分析评价，出具合理有效、高质量的评价报告。

（四）监管部门加强对第三方机构的常态化监督与信息化管理

提升预算绩效评价的有效性还需从第三方机构本身出发，监管部门在贯彻落实《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》的基础上，还要加强对第三方机构的常态化监督与信息化管理，保障第三方机构参与绩效评价的质量。一是建立第三方机构履职情况及执业质量评价档案记录制度。保存和记录高等院校的绩效评价报告及其他档案资料，一方面可以发挥查询功能，对高等院校以前年度的工作失误、是否存在违法违纪行为进行查证，另一方面可以为预算绩效评价的理论研究提供实际案例材料，进一步提高理论水平，为预算绩效评价实践提供指导。二是以平台为载体，以信息技术为手段，加大绩效评价报告核查及管理力度。各级财政部门要维护并完善已建立的全国联网预算绩效评价结果信息平台，第三方机构在出具评价报告后，应当根据财政部有关规定，通过“平台”上传预算绩效评价报告等有关信息，以便核查监督与管理。

（作者单位：福建农林大学经济管理学院）6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0