孙飞 雷海

〔内容提要〕当前，东北地区经济高质量发展面临着国内外风险挑战加剧、新冠肺炎疫情冲击和改革任务艰巨的复杂局面，叠加东北地区政府和职能部门改革的法治化、诚信化、数字化和国际化进程相对缓慢，表征区域生产力竞争力的营商环境还有较大改善空间。进入新发展阶段，东北地区必须坚持稳中求进的工作总基调，坚持问题导向，聚焦市场主体和群众“急难愁盼”的问题，四方着力深化“放管服”改革。着力推进法治化政府建设，依法保障“放管服”改革迈向纵深；着力推进诚信化政府建设，全面提升“放管服”改革的质量；着力推进数字化政府建设，技术赋能巩固“放管服”改革成效；着力提升政府治理水平，对标国际先进深化“放管服”改革。进而加快释放新发展阶段的改革红利，在营商环境持续改善中推进经济高质量发展。

〔关键词〕东北地区 放管服改革 营商环境 高质量发展

近年来，东北三省积极贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的战略决策部署，力行简政放权之道，加快政府职能转变，进行了积极的地方创新探索，在有效应对国内外经济增长动力不足和百年新冠肺炎疫情等严重冲击下，推进东北地区的市场主体活力和创造力持续释放，“放管服”改革和营商环境优化取得了阶段性进展。但是，与长三角、粤港澳地区，甚至与中部地区相比仍然存在不少差距，与东北地区高质量发展和构建新发展格局的要求还有一定改善空间。根据全国工商联发布的《2021年万家民营企业评价营商环境主报告》显示，在全国各省份营商环境排名中，东北三省排名虽相较于2020年有所进步，但仍然处于较为落后的位置。从全国“放管服”改革实践看，东北地区需要从法治化、数字化、诚信化和国际化建设四方着力，推动东北“放管服”改革向纵深迈进，加快释放新发展阶段的改革红利。

一、着力推进法治化政府建设，依法保障“放管服”改革向纵深推进

“放管服”改革的实质是通过科学界定政府、市场和社会的权力边界，进而转变政府职能，实现权力间的科学合理整合配置。尤其是要通过法律来约束和规制政府的职能权限，将权力的运行纳入法治化的轨道。毋庸置疑，法治政府建设是支撑“放管服”改革于法有据、有法可依的根本保障。

2021年8月11日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对深入推进“放管服”改革、持续优化法治化营商环境作出了明确部署。这反映出“放管服”改革的部分内容涉及法律法规和部门规章的“真空地带”，必须伴随着相应法律法规条文的调整才能得以深入推进。

但是整体来看，东北地区各级政府依法治理的能力和水平相对薄弱，“熟人社会”“关系社会”思想在部分领导干部中根深蒂固，政府部门诚信守法、依法行政、依法执法的意识有待提高。同时，法治国家、法治政府、法治社会一体建设等方面还存在一些亟待解决的深层次问题，政府、市场与社会的边界仍然不清、整体治理的趋势与制度体系碎片化之间的矛盾尚未有效化解。尤其是与“放管服”改革相关联法律条文的调整并没有及时跟上，改革的“破”与法治的“立”步伐不协同，一定程度上掣肘东北地区“放管服”改革的深入推进。

进入新发展阶段，东北地区应按照《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》文件要求，加快推进法治化政府建设，坚持法律的立、改、废与改革同步推进，对改革的进一步推进造成限制的各类法律法规要加快修改和废止的进度，使“放管服”改革于法有据，有法可依。加快推进政府权限职能和办事程序的法定化，健全依法决策机制，完善政府权责清单，推动建立职能科学、权威高效的政府治理体系。进一步强化政府工作人员的懂法、守法和敬法意识。依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，防止滥用行政权力排除、限制竞争行为，规范涉企行政检查，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。全面推进投资领域行政执法监督，全面改善投资创业环境。以法治化建设为抓手，高效保障“放管服”改革行稳致远。

二、着力推进诚信化政府建设，全面提升“放管服”改革的质量

政府诚信化建设和“放管服”改革的目的具有统一性，均是为了增加社会运行的有序性、降低制度性交易成本、释放市场主体活力。诚信化建设也是支撑“放管服”改革、优化社会环境的关键，较高的政府诚信化水平是政府放权与社会、市场和下一级政府的基础支撑，更是放权后能“接得住”“用的好”“协同联动”的前提。但是，目前东北地区政务诚信建设中仍存在“放权不到位不彻底”“明放暗不放”“只管放不管接”“放责不放权、移事不移人”等突出问题，部分地区仍存在以备案、登记、公示、资质认定等搞变相审批的现象，严重影响了改革的效率。

“放管服”改革的持续性必然要求改革和政策内容具有连贯性，然而，东北地区的“新官不理旧账”“雁过拔毛”的现象依然没有彻底扭转，新型政商关系的培育相对滞后，這将会严重降低政府公信力和改革成效，也直接影响了东北地区的商业信用环境。根据国家信息中心中经网发布的城市信用排名显示，2018年在全国262个地级市综合信用指数排名前50名的城市中，东北地区城市榜上无名；在全国各省（自治区、直辖市）2019年度CEI（中国城市商业环境指数）排名中，辽宁位居18名、黑龙江位居30名、吉林位居31名，东北三省在全国排名明显靠后。

进入新发展阶段，东北地区必须重视诚信化体系建设，坚决贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》文件精神，推进信用体系建设的法治化、规范化、系统化。尤其要加强政务诚信建设，推进政策制定可持续、政策兑现有预期、政策执行能稳定，真正放权于社会、市场和下一级政府，持续提升放权、监管和服务质量。创新政府信用监管机制，推广信用承诺机制，构建“政府承诺+社会监督+失信问责”新模式、新机制，切实监管好政府下放给市场和社会的权力，积极推动政府、社会组织、个人等各利益相关者在改革愿景、核心价值观等共识下，营造上下协同、精诚合作、共治共享的社会诚信文化氛围，推动“放管服”改革迈向纵深。

三、着力推进数字化政府建设，技术赋能巩固“放管服”改革成效

党的十九届四中全会《决议》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”这说明推进数字化政府建设与“放管服”改革的价值追求是一致的。数字化政府建设蕴含了现代治理理念，促进了系统性、整体性、连续性的政府治理模式变革，为新技术驱动政府职能转变赋予了新动能。依托数字化技术，以简政放权、创新监管方式、优化公共服务为目的，赋能政府职能“放”的更精准、“管”的更科学、“服”的更到位，为提升政府治理效能注入新活力。

与“数字中国”建设的要求相比，东北地区各级政府数字化转型较慢，数字技术促进政务服务、公共服务和社会运行方式创新不足，跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享不充分，政务服务不够便捷、线下线上服务结合不紧密、办事程序流程繁琐，服务效率依然较低，距离实现“一网通办”“一网统管”政务服务目标还有较大提升空间。据全国工商联发布的2020年全国各省的政务环境排名显示，吉林省（76.14分）、黑龙江省（75.97）、辽宁省（74.82）的得分均低于全国平均值（77.06），全国排名分别是第19名、第20名、第25名，位居全国各省份中后位置。从《中国区域数字化发展指数报告（2020）》中的测算结果和排名看，东北三省位于全国第三梯队，得分在0.18—0.25之间，与第一梯队得分均在0.63分以上差距较大。可见东北三省的数字化发展水平比较落后。

进入新发展阶段，数字化发展将成为高质量发展的新引擎和助推器，东北全面振兴全方位振兴必须抓住数字化技术发展的时代机遇，按照“适度超前”的节奏，加快部署数据中心、5G等新型基础设施建设，加大新型基础建设的投资和建设力度，着力在数字政府、数字社会、数字经济等领域实现新突破。以创新政府数字治理模式、培育数据要素市场、加强网络和数据安全保护为重点，加强对数字化人才的引进和培训力度，加快政府职能数字化转型的进度，推动政府治理流程再造和模式优化，推进大数据一体化平台建设，促进政务数据跨部门、跨地区、跨行业的整合共享，推进“互联网+政务服务”模式创新，全面提升数字化政务服务效能，技术赋能“放管服”改革行稳致远。

四、着力提升政府治理国际化水平，对标国际先进，深化“放管服”改革

国际化是我国积极参与全球治理、发展高水平开放型经济的重要途径。提升政府治理国际化水平是努力打造国际一流营商环境，更好利用国际国内两个市场、两种资源，塑造国家合作与竞争新优势的关键基础，也是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要前提。因此，与之相适应的现代政府治理体系和治理能力也要国际化，政府提供政务服务的思维方式、办事标准、方式方法等要积极与国际规则和标准接轨，为吸引外商投资、海外人才输入、对外贸易等提供更优质服务，为打造国际化营商环境提供有力支撑。

但是整体来看，与国内其他区域相比，目前东北三省的国际化水平较为落后，部分政府部门治理和发展缺乏全球化思维和视野，导致制度型和政策型开放不足，一些领域的管理制度、规则和标准与国际先进对标差距明显，外商投资促进和服务体系不完善，富有吸引力和国际竞争力的“引、留、用、育”的人才体制机制尚未形成，区域对外开放水平在全国排名较为落后。2019年，人民论坛测评中心基于国家发改委国际合作中心发布的《中国区域对外开放指数的构建与分析》报告，衡量了我国19个副省级及以上城市的全面开放水平，长春、哈尔滨和沈阳在全面开放度总体排名分别为倒数第1名、第3名、第5名；城市经济开放度排名，分别为倒数第4名、第3名、第2名；科技信息开放度位于倒数第3名、第5名、第9名：社会开放度分别位于倒数第1名、第5名、第7名。据此可见。东北地区的国际化水平还有较大改善空间，提升政府治理的国际化水平势在必行。

进入新发展阶段，东北地区必须对标国际先进，聚焦打造一流国际营商环境，深化“放管服”改革，强化政府职能部门的思维方式、治理标准和重要规则与国际接轨，主动参照国际标准完善政府治理体系建设和规范政务服务，提高政府办事人员的国际化服务意识和服务能力。加快构建上下互联互通、线上线下一体化的政务国际化服务网络，推进政务服务和公共服务的国际化进程，在组织架构、职能设置、体制机制建设上充分汲取发达国家成熟经验，探索构建适合东北地区的扩大对外开放的新体制，为优化国际化营商环境、打造开放型经济体构建高效制度支撑。

（作者单位：1.国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所；2.中咨海外咨詢有限公司）