摘要：我国进入“十四五”时期以来，城市更新行动作为提高人民福祉的重要工程，一直受到中央及地方政府的重视。但从目前全国多城实施城市更新的情况来看，有一部分城市项目偏离了城市更新的初衷。通过分析城市更新的底层逻辑，建议各地方政府在实施城市更新项目时，应建立底层思维框架，充分结合本地实际情况，科学合理地谋划出复合当地自身实际的城市更新项目。

关键词：存量资产;城市更新;科学谋划

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2022）06-0056-03 收稿日期：2022-05-06

作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事。

当我国正式开始“十四五”规划后，城市更新行动已经在我国如火如荼地开展起来。但是，从目前全国很多地方的实施情况来看，相当一部分项目偏离了城市更新的初衷，例如有些地区盲目进行大拆大建，房地产特征十分明显;有些地区利用城市更新大搞基建，俨然是新一轮的造城运动;也有些项目未做到事先充分论证，最终半途而废。这些现象，不仅是与国家政策背道而驰，也将会造成巨大的投资浪费，阻碍我国经济的高质量发展。因此，笔者认为，在如今城市更新日渐兴盛之际，有必要分析一下城市更新的底层逻辑问题，以使各地政府能够科学合理地谋划出符合自身实际的城市更新项目。

1 盘活存量资产，促进土地提质增效

盘活存量土地资产、促进土地提质增效，是城市更新的一个典型特征。因此，地方政府在谋划城市更新项目时，应仅仅围绕着盘活存量的基本实施理念来谋划。当然，“综合整治”和“拆除重建”都是盘活的方式，但是到底该采用哪种，应回归到“盘活”的初心来谋划。也就是说，要深入分析到底这个存量资产是否有必要保留：需要保留则应综合整治;如果保留确实失去意义了，则再进行拆除重建。2021年8月30日《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）的出台，意在于此。

從确定是否“保留”的标准来，各地政策文章中也都并没有设定具体化内容（事实上也确实难以设定），需要从项目出发进行综合评判，包括从资产自身情形、对周边的影响、对区域发展的影响等方面，同时，也更不能忽视从投入的成本角度进行分析，应充分考虑到财政承受能力和投资收益的可行性方面。

2 客观看待社会效益与经济效益

提高人民生活福祉是城市更新的一项重要目的，因此，在谋划城市更新项目时，并不能仅将眼光着眼于经济效益方面。实践中，很多城市更新项目是难以具有商业可行性的，尤其对于老旧小区改造项目而言。但是，不具有商业可行性，并不意味着不具有项目的可行性，这个逻辑与基础设施的投资建设十分相似，不再展开阐述。从深层次看，改善人民群众的生活福祉将会更加激发出人民群众创造价值的源动力。实际上很多城市更新项目体现出一种正外部性，从长远看，对国民经济和社会发展的各个方面都将起到积极作用。因此，在看待城市更新项目时，应从全局角度进行分析，不能仅关注“一城一地”，也不能盲目苛求项目必须做到资金平衡。财政资金确需予以支持的，应当名正言顺予以支持。我们看到很多地方政府的城市更新文件，因忌惮于地方政府隐性债务的威慑，而对财政资金的支持或是欲言又止，或是含糊其辞。实际上，这样的政策文件，既是缺乏对城市更新本质的深入理解，又是对隐性债务本质的认知偏差。

3 投资收益的长期性

对于有些城市更新项目，例如老旧厂区、老旧街区改造等，如果从长期经济收益看（例如15年以上甚至更长），能够满足投资回报的基本要求。但是从短期看，投资收益难以汇集实现，甚至连资金平衡都无法保证。从实践看，能够容忍漫长投资回收期，且还要面临着一定投资风险的市场主体并不多见，对于这样的城市更新项目，必须在项目谋划之初，就确定好投资主体。因此，很多项目中，由本地国有企业来担任实施主体既可以说是当仁不让，也可以说是无奈之举。故此，对于很多城市更新项目，在谋划之初，就要分析好会有什么样的市场主体来参与投资，而不能过度抱有“寄希望于未来”的“愿者上钩”心态。如果本地国有企业作为实施主体的可能性很大，则应充分考虑本地国有企业是否足以支撑住此项目的前期大量投资和漫长的投资回报，进而论证项目在现阶段是否需要启动。

4 遵重市场规律，量力而行

科学合理的谋划经营性项目与公益性项目的综合打包，减少财政负担，是实施城市更新项目的一项基本理念。从实践看，当前我国各地开展的城市更新项目无一例外将尽量促进资金平衡作为一项重要的前期策划任务。但是，我们需要特别关注，经营性项目的谋划并不是停留在纸面上，更应该从实际角度，尤其是市场容量角度进行前期策划，以确保项目，真正能够实现收益落地。例如，目前已经有一些地方政府仅从财务测算角度，实现了收入能够支撑前期的投资（这些收入可以包括房地产收入和土地出让金收入，暂且不论地方政府隐性债务问题），但是，由于当地的房地产市场明显过剩，当前仍有大量存量房产未销售，此时再新增房地产开发明显不具有可行性。勉强为之，必然是无功而返。

5 激发和创新市场活力

城市更新项目并不是简单的房地产项目，除一些老旧小区改造和城中村改造需要继续体现出居住的核心功能外，对于很多例如老旧厂区、老旧街区改造等项目来说，“运营”才是项目未来发展的核心，例如发展商业、康养、文旅、娱乐、办公、优质产业等。因此，城市更新项目应特别注重整合各行业的优质运营商，尤其在前期区域规划时，就应有意识地进行有关运营项目的谋划，例如征集、征求某些领域运营商的意见或方案，以做到政府对城市更新区域内的核心、主导型经营项目“心中有数”。这样才能尽量避免闭门造车，确保前期的大量投资未来能够真正产生效益。

6 注重挖掘历史和文化内涵

城市更新在于对“旧”的改造，而很多“旧”拥有厚重的历史、独特的文化，有些“旧”也是承载了很多人儿时的记忆和城市的成长印迹，而上述这些无一例外地具有无可比拟的历史价值和商业价值，由此也将带来一种有别于“新项目”的独特魅力和市场竞争力。因此，充分挖掘当地的历史和文化，对城市更新项目具有极为重要的意义。例如，江西景德镇的陶溪川·CHINA坊、福州市的三坊七巷，都是在充分挖掘了当地历史文化的基础上，开发出来的典范性城市更新项目。因此，对于一些具有历史和人文色彩的城市更新项目，应在项目谋划早期邀请一些相关领域的专业人士参与顶层设计，这样才能让城市更新项目充分散发出其特有的潜质和魅力，进而才能吸引众多的投资人、运营商参与，以至于在后期得到市场的认可。这些早期的顶层设计往往最终成为了项目兴衰成败的关键。

综上，各地方政府在谋划本地城市更新项目时，应建立底层思维框架，只有真正理解了城市更新的初衷与本质，再充分结合本地的实际情况，才能开发建设出经得起历史检验和百姓赞扬的当代新历史符号。