中国城市社区治理评价研究的可视化分析

2022-05-05赵伯艳曾淑秀

学会 2022年4期

赵伯艳曾淑秀

[摘要]以2000—2020年中国知网（CNKI）收录的405篇CSSCI来源期刊文献作为分析样本，采用绘制知识图谱等可视化的方式，对我国城市社区治理评价研究的发文时间分布、文献学科分布、高频关键词和研究热点的发展演化过程进行呈现。结果发现，中国城市社区治理评价研究的主要主题是社区治理能力评价、社区公共服务评价、社区人居环境评价。结合以往研究发现，城市社区治理研究具有学科交叉性、研究内容的多样化和方法科学化等特点，同时也存在研究成果较少、研究主题未聚焦和“治理”内涵不突出等问题。未来应加强社区治理评价研究的延续性和整体性，并加强对治理主体多元参与要素的吸纳。

[关键词]城市社区社区治理知识图谱治理评价

[中图分类号]C91281[文献标识码]A[文章编号]10019596（2022）040031-07

*基金项目：天津市哲学社会科学规划重点项目“重大疫情防控中社区资源汇聚的模式和机制研究”（编号：TJZZ20-001）。

社区治理是社会治理体系和治理能力现代化的微观基础和下沉重心。党的十九届四中全会提出要构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移。可见，社区治理能力越来越受到国家的重视。科学、客观的社区治理评价能够准确衡量社区治理水平，从而为观测社区治理水平是否达到预期提供参考。为此，本文通过使用科学知识图谱软件CiteSpace并辅以Excel软件对社区治理评价研究进行可视化分析，绘制发文时间分布图、文献学科分布图、研究热点和演化路径图，总结2000—2020年社区治理评价领域的研究主题分布，预测未来研究重点与趋势，为推进社区治理评价研究提供参考。

一、数据的可视化分析

（一）发文时间与数量分布

从发文数量上看（见图1），2000—2020年期間发文量整体呈上升趋势。整个过程包括两个上升的阶段并在2014年和2020年达到峰值，分别是41篇和54篇。不过，近20年的发文总量略显不足。上述发文趋势和特点与我国社区治理实践和政策具有较高的相关性。在治理实践方面，我国基层社会治理经历了“单位制”到“街居制”再到“社区制”的转变。城市社区在城市化进程不断加快的过程中逐渐成为居民生活的重要场所，社区也逐渐成为社会治理的重心。这必然要求对社区治理水平和效果进行客观评价。在治理政策方面，国家制定一系列社区治理相关的文件并不断提出新的要求。

（二）高频关键词

关键词是一篇论文的核心概念和核心研究内容，高频关键词则能够反映该研究领域的研究热点。通过CiteSpace软件计算关键词出现的频次，设置相关的参数为：分析时间为2000—2020年，时间切片为1年，nodetype选择key word，频次≥3，中介中心性≥003，得到关键词频次分布情况。

观察表1可以发现，社区治理、城市社区、指标体系三个关键词出现的概率较高，这与本文研究的对象“中国城市社区治理评价”高度一致。“社区治理”出现频率居于首位，社区治理评价是对社区治理过程和结果的衡量，而评价的目的最终是为社区治理服务。因此，社区治理评价为更行之有效的社区治理提供了努力方向。

（三）研究热点的发展演化

为探索社区治理评价领域研究热点随时间变化的趋势和研究热度，采用CiteSpace时序视图功能进行呈现（见图3）。

从图中可以窥见，在社区治理评价研究领域中，不同时期的差别较大。2006年，民政部开展“和谐社区示范单位”创建活动，2009年，老龄工作委员会开展宜居社区和老年友好城市试点工作，前十年较为关注和谐社区、宜居社区建设情况和评价。党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是全面深化改革的总目标之一，为实现这一目标，“社会管理”转变为“社会治理”。因而所有关键词中“社区治理”一词出现的频率最高，2013年及以后出现较多，这与国家政策的导向高度相关。近几年，社会组织、公民参与、社区治理共同体等关键词频现，则体现了社区治理评价中对多元参与主体和多元治理的重视。

二、高频研究主题与分析

综合前文分析，可以将社区治理评价研究的主题归纳为社区治理能力评价、社区公共服务评价和社区人居环境评价。

（一）社区治理能力评价

社区治理能力是社会治理能力的微观体现和具体化。在政府包揽一切的计划经济体制时期和社会主义市场经济体制早期，政府是社会管理的责任主体。而随着政府职能转变和社会力量的发育，社区治理更加强调社区层面治理主体合作共治，最终实现社区公共事务的治理。研究者从治理主体、治理目标和居民满意度等不同维度对社区治理能力进行评价。

第一，基于治理主体的能力评价。社区治理的评价可以基于不同主体的权力责任、参与程度和职能作用设定具体的指标内容，并构建政府、居民和第三方机构三维视角的指标体系[1]。这里的第三方机构指的是政府和自治组织之外为社区提供服务和管理的组织机构，如物业公司和社区社会组织。需要强调的是，社区治理能力不是每个社区主体各自能力的简单加总，而是来自于社区各个主体在相互作用的过程中有效分配资源、调适主体间关系、优化能力结构，并实现各主体之间的协调配合和社区良性治理[2]。

第二，基于治理目标和指标的能力评价。对社区治理目标的认识不同直接影响了评价指标的构建和评价效果，以及未来社区治理应该努力的方向。研究者从不同角度建构对社区治理应然状态的目标取向，以实现人类生存的可持续性和幸福感为目标的指标体系，以社区发展的持续性、效率性、经济性、安全性及公平性为准则层。以上述内容为评价标准设计的指标能够作为衡量社区治理水平的重要依据和对第三方的评估与监督[3]。指标体系的理论建构能够为后来者提供参考，但指标体系存在的价值更在于实践的检验和运用。有研究者运用社区社会秩序、人际关系和居民福祉等公共利益实现的总体目标的指标体系，以及中国综合社会调查（CGSS 2015）的数据进行实证分析得出结论[4]，农村社区具有更好的“社会秩序”和“人际关系”，而城市社区“居民福祉”更高。

第三，基于社区居民满意度的能力评价。以上基于主体和目标的两种评价方式皆属于客观评价。社区居民满意度是社区治理效果在居民内心的主观体现，是公众对于整个社会和社区体验的主观感知。社区治理很重要的一个目的就是提升居民满意感和幸福感，因此使用居民满意度的测量可以较好地反映社区治理水平和质量。影响居民满意度的因素有很多，一项基于HLM模型的居民满意度研究发现，是否为原住民、出行频率、邻里关系、关心社区发展程度能够显著地正向影响居民满意度[5]。除此之外，社区类型也是影响居民满意度的一个很重要的因素，高档商品房社区的居民满意度要高于旧居住小区。但前者的居民参与程度和社区感知程度不高，后者则存在更多的社区管理问题[6]。

（二）社区公共服务评价

随着“单位制”的解体，社区逐渐承担起原属于单位提供的公共服务事项，社区正在通过提供公共服务的方式满足居民多元化的需求。社区治理也经历从管理控制到公共服务的转变，社区公共服务成为社区治理的重要抓手和治理水平呈现。针对社区公共服务评价的研究主要包括社区养老、医疗、体育服务及政府购买社区服务等方面。

第一，社区养老服务评价。党的十九届五中全会提出要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，社区养老模式正成为我国养老体系的重要支柱之一。研究者从不同维度对社区养老服务指标的构建进行研究，所选指标有较大差异性。在社区养老服务质量评价中，有研究者从经济性、效率性、公平性和效果性四个维度构建指标体系，并得出重要性依次为效果性、经济型、公平性和效率性的结论[7]。也有研究者从生活照料、医疗护理、安全保障、精神慰藉及社会参与这五个维度衡量服务质量，结果显示我国社区养老服务质量水平略优于“一般”，年长者对服务质量的评价更低，属于社区养老建设试点的小区评价会更高[8]。“可及性”评价则从可用性、可达性、可负担性、可接受性、可适应性五个维度衡量。基于北京、南京和咸阳的实证分析得到的结论是居家养老服务的可及性较好，略优于一般水平，而可用性最低[9-10]。在养老服务领域，服务提供的不平衡问题仍有待解决。均等化研究更强调养老服务供给的公平性问题，综合分析《中国民政统计年鉴》有关数据发现，社区居家养老服务均等水平呈下降趋势，且地区间均等化差异明显[11]。社区居家养老服务精细化研究则从丰富化、专业化、标准化等角度进行评价[12]。从以上研究可以发现，我国社区养老服务均等化的地区间存在差异，可获得性较差，社区养老服务总体水平有待提高。

第二，社区卫生服务评价。对地区性社区卫生服务的评价，上海、北京等一线城市居多。学者围绕北京市社区卫生服务中心的运行机制改革、监管体制和服务现状等方面的评价开展研究[13-15]。从2010年起，北京市开展家庭医生签约服务，相关研究也相继展开。家庭医生评价体系采用文本挖掘的方法，对政策内容进行分析，以政策目标为导向构建指标体系。对其实证研究发现，所选取的社区卫生服务中心得分均在四分之上（满分五分），但在家庭医生团队的信息化管理方面仍存在不足。

第三，社区文化体育服务评价。社区公共文化服务是公共文化服务的末端，连接广大群众的文化生活。以往按照行政区划建设文化服务中心会造成成本过高和资源浪费的现象，要注意服务的可及性，应建设适当数量布局合理的“文化社区”[16]。对于文化评估工作本身，应顺应文化领域向非文化领域融合发展的趋势，借助评估考核来科学优化公共文化建设的力量资源[17]。社区公共体育服务的可达性决定了居民切实享受到体育服务的程度。研究者对杭州市体育服务可达性的分析显示，体育活动空间分布不均，表现出较明显的地区特征，规划建设应优先考虑公共体育空间较为匮乏的地区[18]。对体育服务的评价应该注意指标设置的实施和效率评价的目的，要立足于体育服务的建设、实施和效果三个维度[19]。但总体而言，研究者对公共体育服务的绩效评价尚处于起步阶段，理论研究和实证分析都显得比较薄弱，实证分析缺乏广度和深度[20]。

（三）社区人居环境评价

社区人居环境评价包括宜居社区和低碳社区相关的评价。该类研究具有很强的时效性，通常与一个特定时期的政策方针和社区建设方向相一致。该类研究同样集中在北京、上海、武汉等经济较为发达的城市。

第一，宜居社区评价。《关于开展老年宜居社区和老年友好城市试点工作的通知》首次提到宜居社区。老年宜居社区应有助于实现“健康老龄化”的目标。基于“宜居”的要求，评价体系将住房条件、自然环境、生活便利程度、社会人文资源、邻里关系、独特文化及治安条件纳入其中，并采用模糊评价法计算结果。结果显示，居民更加关注安全、住房等硬件环境，而对人文和地方特色等软件环境的关注度并不高[21]，这说明居民更加关注能直接影响其生活质量的环境因素，但同时也意味着在早期社区建设中并没有重视社区文化。有研究者通过比较中国和美国宜居社区指标体系发现，所涉及的宜居社区指标体系都考虑了经济、社会和环境这三个维度，但发达国家的指标体系则更加强调居民生活的舒适度和生活品质的提升。

第二，低碳社区评价。按照控制温室气体排放工作要求，国家发展和改革委员会2014年印发的《关于开展低碳社区试点工作的通知》指出，低碳社区是指通过各种方式降低能源资源消耗，实现低碳排放的城乡社区。它将社区作为构建资源节约型和环境友好型社会的载体，通过降低社区碳排放推进整个社会的生态文明。

宜居社区评价和低碳社区评价都是单一维度的评价体系，也有研究者更综合的评价体系，如生态宜居社区、绿色生态社区等。此外，还有和諧社区、幸福社区等其他目标导向的评价体系。尽管目标导向不尽相同，但都强调人居环境是社区治理的重要方面。

三、研究述评

（一）研究特点

通过对20年来城市社区治理评价相关文献的可视化梳理和主要主题分析，发现其存在以下研究特点。

第一，学科交叉性。学科交叉性既体现在研究者可以从不同的学科角度出发开展研究，也体现在一项社区治理评价的研究往往涉及多学科知识的综合使用。社会学的角度侧重社区治理过程中的社会资本、成员关系和居民满意度等方面的研究;公共管理学侧重社区治理中政府的职责、政府公共服务供给与政策目标的实现情况;政治学科则强调居民参与、协商治理在社区层面的实现路径和情况。多学科研究表明社区治理是一个涉及多项服务内容、多元主体参与和协同、多种目标共存的动态发展过程。不少学者在研究中交叉使用环境学、地理学、综合评价科学和计算机科学等研究方法。如对社区环境进行評价时必定涉及对环境指标的选取、赋值，这既需要熟悉环境科学并设计合理的指标体系，又要对不同指标赋予不同的权重并熟练使用合适的评价方法和分析工具以最大程度地反映客观情况并减小误差。未来应有更多学科参与到社区治理评价的研究中来，如公共经济学、大数据科学等，以增强社区治理评价研究的科学性和丰富性。

第二，方法科学化。随着数学学科和综合评价学科的发展，社区治理评价研究从定性转向定量，研究者单独或综合使用DEA效率评估、综合评价、模糊数学、层析分析法，在很大程度上增强了研究方法的精准性。一方面是因为定量分析方法的严谨性和可重复性，以及其与评价研究的天然契合性;另一方面，也是因为随着互联网和大数据的广泛应用产生了更多可用于科学研究的数据。但是，需要强调的是，定量和定性研究这两种方法是相互补充的，社区治理评价的维度和指标的构建需要逻辑推理和价值指引，在指标构建上需要对以往研究者使用的指标进行扬弃以构建最贴合评价目标的指标体系，在评价维度的选取上亦需要综合考虑政策背景和社会经济环境，在最大程度上体现真实的社区治理状况。

第三，研究内容的多样化。社区治理是一项系统工程，然而要一次性对该系统工程进行客观刻画较为困难，因此，研究者从不同维度、不同项目对社区的某一个方面进行评价：在社区治理能力方面，分别基于主体、目标和满意度进行评价;对社区公共服务的评价则要细化至社区的养老服务、卫生服务、文化体育服务和政府购买社区服务等方面;人居环境包括对宜居社区、低碳社区和生态社区的评价。社区治理的发展不是一蹴而就的，因此需要考虑到社区各利益相关方、各影响因素和各种目标导向。同时也应该注意的是，不能因为片面或者某一方面的评价而失去对社区治理水平的整体评价和把握。应兼顾全方位、多视角的分领域评价和社区治理水平总体评价，以期在遵守社会发展方向的基础上总体研判社区治理水平和发展趋势。

（二）研究不足

尽管社区治理评价研究数量呈现不断上升的趋势并取得长足进步，但也存在一些不足，表现在研究成果零散、研究主题不聚焦和治理内涵模糊等方面。

第一，研究成果较零散。从现有数量上看，中国城市社区治理评价领域的CSSCI来源期刊文献只有405篇，而社区发展已有30余年的实践历程，表明该领域的知识聚集度和研究成熟度并不高。两个问题需要高度关注：一是社区治理评价的内容较为分散，不同研究者的研究内容之间难以形成知识图谱;二是在研究对象的地区分布方面较零散，现有研究大多针对大城市，很难从整体上显示中国城市社区治理现状。我国约有六百座城市，现有社区治理评价的指标构建和实证研究却多集中于北京、上海、广州等少数一线城市，这些城市的社区治理水平普遍高于二三线城市，因而现有研究的多样性和整体性并未充分呈现。

第二，研究主题未聚焦。我国城市社区治理方法呈“运动式”特点，研究热点比较散乱，研究主题如“生态社区”“绿色社区”“宜居社区”等不断变换，使得研究成果呈现不连续特征。《关于开展老年宜居社区和老年友好城市试点工作的通知》和《关于开展低碳社区试点工作的通知》等文件的发文部门之间缺乏紧密的合作与联动及更高层次的社区治理规划，使得地方社区治理实践容易陷于被动，忙于应付上级的特定要求而失去主动发展的动力，很难形成前后一致的发展方向。学术界跟随实践领域变动而开展研究会导致研究主题离散，也使得学术界对社区治理的评价不够全面。

（三）研究展望

首先，应强调社区治理评价研究的延续性和整体性。社区治理评价研究出现热点涌现的现象，其诱因来自于社区治理实践中的“运动式”治理方式。随着社区治理能力和治理体系现代化建设进程的深入推进，社区治理评价研究应当更加重视知识的演进轨迹，在轨迹中形成该研究领域的知识聚集，并以此为基础构建科学全面的评价体系、评价指标和评价标准。其次，在推进社区治理从管理向服务转变的过程中，社区治理评价应更加注重对社区治理多元参与过程和结果的评价，通过评价“增维”助力社会力量参与社区治理实践及评价。

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