曹杨杨

[摘要]传统社区治理面临基层社会活力不足、治理绩效不佳等困境，中国的社区治理应该回归居民自主性的建设，推动构建多元共治的治理格局。S市M社区通过发展社会组织，激发社会自治力量，实现了从“垃圾村”到模范村的转变。其社区治理实践体现出合法性、资源性、志愿性、自治性等特征。在此过程中，构建了具有精英吸纳、资源整合、协商共治等鲜明特征的治理机制：吸纳精英，激活了社会自治力量;整合资源，改善了社区弱资源禀赋境况，为常态化治理奠定基础;协商共治，大大化解了社区的许多矛盾。

[关键词]社区治理共同生产社会组织

[中图分类号]C91281[文献标识码]A[文章编号]10019596（2022）040038-05

一、问题的提出

单位制背景下，人归属于一个个单位。国家通过自上而下的条线，实现对单位的全面控制与管理，继而达成对社会成员的管理，使得国家的意志能经由单位传达到社会基层。在这一时期，国家掌握着上升通道和治理资源，实现了对社会的整合。改革开放后，单位制所契合的社会基础发生变化，社区逐渐成为城市治理的基本单元。社区治理的焦点在于解决日益复杂的社区问题，为居民提供尽可能优质的公共产品。但其行政化的治理方式往往会导致政府治理压力大、治理成本高、社区居民容易产生“靠、要”思想。2017年，中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求增强基层自治组织服务群众的能力，大力发展社区社会组织和其他社会组织。社会组织在社区治理中的重要性逐渐凸显，也逐渐成为社区治理的主体。社会组织嵌入社区治理能够有效链接政府、社会、市场等不同主体，推动社区合作治理，达成社区的“善治”。

S市M社区在短短十数年间实现了从“垃圾村”到模范村的转变，其社区治理工作在全国范围内获得诸多肯定，是基层治理领域的典型案例。以S市M社区为研究对象，试图回答：M社区如何通过政府、社会组织和居民等多主体之间的合作实现有效治理？这种共同生产行为背后的机制又是什么？据此，通过共同生产理论，对M社区治理实践进行个案研究，并对M社区共同生产机制进行归纳总结，以期为其他地方的实践提供参考。

二、文献回顾与理论视角

（一）关于“社区治理”的研究

德国学者滕尼斯首先提出了“社区”这一概念，认为“社区”是与社会不同、富有情义的社会团体。国内也有很多关于社会治理的研究，大致是从以下两个视角展开。

基层政权建设视角。这种视角更为关注国家权力在社区的渗透，研究国家推动社区建设的种种行为与目的，将社区视为国家政权建设中的要素。迄今为止的社会改革，其根本目的是国家政权的建设而非社会自主性的构建，所以中国的社区治理是一种“威权式的治理”[1]，是高度行政化、政治化的。这种威权式治理表现为管控与政府权力的无边界蔓延。尽管市场化改革后，政府对社会资源的支配变为有限支配，但长期政党中心主义的发展惯性，依然使得如今中国社区治理表现出“政党整合治理”[2]的特征。在社会发育薄弱的条件下，国家以党建引领社区自治组织，培育发展社会组织，从而弥补社区治理短板，推动社区建设，达到“国家创制社会”[3]的效果，也未尝不可。XUEHUI学会2022年第4期2022年第4期社区治理中的共同生产研究XUEHUI

基層社会发育视角。这种视角更关注社区共同体的形成，研究社区内生因素推动社区建设的行为与意图，将社区看成社区内各个主体互动的场域。社区治理秩序构建的过程实际上是“多元主体互动”[4]的过程，在这一过程中多元主体有序互动，构建“合作网络”[5]，共同推进社区的有效治理。部分社区治理实践中政府、社会、企业关系恶化，社区治理呈现行政化、碎片化等结构性问题，其根本原因在于社区治理场域中多元主体之间的“利益性关系”[6]尚未厘清。只有明确各主体的权力与责任，才能推动社区治理走向正轨，促进社区治理共同体的形成。

总体而言，学者们对于社区治理的研究已经非常丰富，但多元主体有序互动，共同促进社区善治依然是社区治理研究中的核心问题。所以有必要从个案出发，深入分析多元主体如何发挥协同效应，促进社区治理稳妥有效。

（二）关于“共同生产”的研究

共同生产概念由埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出，并将共同生产（Coproduction）定义为“不属于同一组织的个人的投入转化为商品和服务的过程”[7]。21世纪，公共服务提供的复杂性使得其难以通过公共政策或者政府治理收到较好的绩效。服务是无形的，服务的生产和消费的不可分离性决定了客户也是服务的“共同生产者”[8]，客户对服务的期望和在服务过程中的感知会影响服务的质量。在政府垄断公共服务的供给模式下，往往会出现“命令—服从”的权力结构。在这种权力结构下，政府成为公共服务计划、供给、评估各个环节的主导者，并且是唯一的供给者。公民尽管是服务的使用者，却成为边缘角色。这实际上是忽视了在公共服务供给中公民的权利，共同生产便是以尊重公民权为基础的“合作生产”[9]。

共同生产理论已成为公共服务研究领域的重要理论成果，因其“舶来品”身份，在将其运用到中国的实践情景时，难免会有能否适用的问题。在本文的研究情境下，它毫无疑问是适用的。第一，已经有很多学者运用共同生产理论来分析中国的公共服务问题，例如“社会治安服务研究”[10]等。这些研究成果证明共同生产理论是可以用来解释中国的治理实践的。第二，共同生产存在于绝大多数公共服务供给中，关键不是我们是否需要共同生产，而是如何适应共同生产、管理共同生产。第三，本文选取的是通过共同生产改善社区公共服务供给的典型案例，政府、社会组织、居民的合作使得社区实现了从“垃圾村”到模范村的蜕变。

本文根据共同生产理论，以S市M社区为例，分析政府、社会组织和居民如何通过多主体之间的协作改善社区环境，提升社区治理绩效，并对其背后的具体机制进行了总结。三、合作共治：S市M社区的治理实践

（一）案例概况

M社区位于S市X区LY街道的西南部，是一个建设于20世纪90年代初期的拆迁安置小区。其人员结构复杂，包括退休职工、失业人员、吸毒者和刑满释放人员。2007年，M社区再次动迁，未能很好解决利益分配难题，导致上访频发。这样的社会背景使得M社区治理基础薄弱，生活环境脏、乱、差，是远近闻名的“垃圾村”。M社区的转变发生在2011年。那时，一位姓姜的环保人士来到M社区，向社区党总支书记S说明想要在社区开展垃圾减量活动的意愿，得到了这位书记的支持。在党总支和居委会的支持下，社区内几位对环保活动感兴趣的妇女成立“绿主妇，我当家”行动小组。小组成员身体力行，并带动、影响大家参与环境治理，垃圾满天飞的状况不复存在，M社区实现了从“垃圾村”到模范村的转变。

（二）S市M社区治理实践

1合法性：注册成立民办非企业组织

2012年，“绿主妇，我当家”先是与北京“地球村”组织开展垃圾分类合作，并将这个项目推广到L街道的其他社区。尔后，承接了当地妇联“家庭一平方米小菜园”项目，动员社区花卉小组成员和其他志愿者成立“绿主妇，我当家”种植小组。在项目推进过程中，由于缺乏合法的身份，与其他組织的交流有很多局限。2012年7月，行动小组登记注册为社区组织，获得合法身份。2016年，成立“绿主妇”联盟，并在民政部进行变更登记，不再挂靠在街道名下，成为相对独立的社会组织。

2资源性：项目化运作

社区具有弱资源禀赋的特征，其发展需要上级政府输送资源。在M社区治理实践中，M社区不仅承接了政府的资源，还和其他社会组织、企业协作，拓宽了自身的资源渠道，在横向和纵向上整合了资源，为社区合作生产奠定了物质基础。例如，“绿主妇”与北京地球村环保公益组织合作开展“绿创家”垃圾减量项目，地球村为“绿主妇”提供1000元资金，对志愿者进行环保培训，引入垃圾处理设备。“绿主妇”将每月最后一周的星期四定为垃圾减量回收日，向居民发放“零废弃回收卡”，根据卡里所记录的数据对居民的环保行为进行奖励。经过“绿主妇”不断的宣传动员，一年间约有300户家庭参与到垃圾减量活动中来，垃圾回收量迅速增加，现在一年能回收约3800斤垃圾。除了垃圾减量项目，“绿主妇”还申请并中标妇联的“家庭一平米小菜园”项目，利用居民自家的阳台打造纯天然无公害的小菜园。“绿主妇”将这两个项目结合起来，将厨余垃圾堆肥用于小菜园的种植，完成垃圾减量目标，积分充裕的居民还可以获得菜种，使大家真切地感受到环保带来的好处。项目化的运作方式削弱了社区资源禀赋的劣势，给社区带来了资金、技术，并为后续的运作打下了物质基础。

3志愿性：动员居民参与环境治理

“绿主妇”开始仅是由几位兴趣爱好一致的成员组成的小社团，其后的发展离不开对社区居民的动员。居民积极参与社区环境治理，才能实现社区环境治理的常态化，保持环境治理的质量。在社区党组织和居委会的支持下，“绿主妇”首先对积极分子进行动员，将退休党员、干部，以及社区的楼组长、工作者和在校学生吸纳到志愿者队伍中来，志愿开展相关工作。例如，垃圾减量工作刚开始时，动员20名老年志愿者在楼道内进行环保宣传，安排18名年轻志愿者在垃圾分类箱旁指导居民垃圾分类。除了对社区积极分子进行动员，“绿主妇”成员还借助私人网络，动员友人、熟人参加环保行动。“绿主妇”的影响力越来越大，越来越多的居民参与到环保实践中。

4自治性：议事会的成立

“绿主妇”对于化解社区矛盾有独特的办法，这主要是由于其成员多是家庭主妇。她们在日常的闲聊、沟通中，了解居民之间的冲突矛盾，并充当调解员。“绿主妇”成立之初只有10名骨干成员，后来发展到18名。随着组织的发展成熟，“绿主妇”议事会正式成立。每月12日，“绿主妇”的18名骨干成员定期召开议事会，商议帮助居民解决生活中的痛点、难点问题。经过几年的发展，“绿主妇”议事会有了自己的章程，处理居民矛盾也有了应对方法，业务范围已经不再局限于环保。议事会的成立也为社区内部环境问题的处理提供了一个公共平台，政府、社会组织、居民都能参与其中。“绿主妇”在其中充当了居民利益代言人和政府“传声筒”双重角色。

四、吸纳、整合、协商：S市M社区治理机制

M社区治理实践具有合法性、自愿性、志愿性和自治性等表征，其共同生产行为的背后体现出精英吸纳、资源整合、协商共治等内在逻辑：通过精英吸纳，激活社会自治力量;通过横向纵向整合资源，改善社区弱资源禀赋，为常态化治理奠定基础;通过协商共治，化解社区矛盾。

（一）精英吸纳

单位制解体后，社会成员从单位人变为社会人，个体逐渐从组织中脱离，个人与组织的关系弱化甚至断裂。面对松散的个体，国家的治理成本是高额的。如何将原子化的个体性重新组织起来成为社区治理中的焦点之一。社区精英在社区治理中扮演关键角色，精英群体以自治能动性带领社区居民参与公共事务，缓解集体行动的困窘，使之成为社区自治的重要力量。将原子化的个体再组织，关键在于构建组织社区治理的精英吸纳机制，通过社区精英的领导，促进广大居民群众参与社区公共事务的治理。M社区治理实践中便体现出这样的治理逻辑。M社区的S书记是一位能人，凭借其丰富阅历，她敏锐地察觉到社区中家庭主妇这一群体的重要性。家庭主妇相较于其他人群，空闲时间多，熟悉社区事务，是社区治理中一股不可忽视的力量。S书记便通过自身的威望，将社区中的家庭主妇组织起来，成立“绿主妇”。“绿主妇”在之后的发展中先是吸纳社区干部、党员、楼长等关键成员，之后设立许多兴趣小组，“招兵买马”，形成“滚雪球”效应，将越来越来多的社区居民吸纳到“绿主妇”中来，从而缓解了社区治理中“人”的问题。

（二）资源整合

社区由于其弱资源禀赋特质，往往需要上级政府的“输血”，才能发展起来，但这逐渐产生了一个发展悖论，即社区资源越是缺乏，越需要政府“输血”，政府“输血”越多，社区的行政化趋势加强，自治空间被压缩。社区发展需要资金、项目的支持，在中国的社区治理实践中，以上级政府的资源输入来推动社区的建设并非一件坏事，政府权力的适当介入，能够推动社会偏好和国家偏好的有机结合，提高社区治理现代化水平。关键在于社区自身能够对输入的资源进行有效整合，并拥有一定的造血能力。M社区在治理实践中，实现了对社区资源横向和纵向两个层面的整合。

1橫向整合。“绿主妇”与其他社会组织、企业单位合作，实现了彼此间的互惠共赢。例如，与北京的一个社会组织合作垃圾减量项目，该组织为“绿主妇”提供资金、技术、人员上的支持。“绿主妇”还与S市当地企业合作，将厨余垃圾转化为有机肥。

2纵向整合。“绿主妇”的领导人是社区书记，其成员也有社区工作人员，这使得“绿主妇”在申请政府项目时具有一定优势。“一平方米小菜园”便是承接妇联的项目，后来便成为“绿主妇”的标志性项目。“绿主妇”通过横向和纵向两个层面的资源整合，改变了社区资源匮乏的状况，又由于自身的发展获取了更多的资源，降低了对上级政府的依赖。

（三）协商共治

传统社区治理加剧了政府权力介入与社区自治之间的矛盾，抑制了社区自治的活力，社区治理未能取得相应的成效。社区治理现代化不应延续过往威权式治理方式，而应构建协商共治的治理格局。威权式治理使得基层社会日益萎缩，社区内生力量得不到激发，政府与民众之间无法建立有效的双向沟通渠道，从而导致社区矛盾外溢，进而影响社会安定。社会组织是社区治理的重要主体，以社会组织嵌入社区治理，能改变政府权力介入方式，促使政府以柔性手段介入治理，提升社区内部自组织化水平，激发社区自治活力。M社区“绿主妇”联盟及议事会，具有典型的民间性与自治性特征，它的有效运作提升了社区居民对公共事务的参与度，通过协商共治方式，解决了居民生活中的许多难题，化解了许多社区矛盾。

五、结论

社区治理应该回归居民自主性建设，发挥多元主体的协同作用，构建共商共治共享的治理格局。M社区环境治理体现为政府、社会组织、居民之间的共同生产。在这一过程中，“绿主妇”发挥了不可或缺的作用，其作为治理主体之一，搭建起政府和居民沟通、联系的桥梁。M社区将“绿主妇”注册为社会组织使其获得合法性，并借由项目化运作获得资源，通过成立议事会开展协商，推进社会治理。这一过程体现了吸纳、整合、协商的运作逻辑，构建了精英吸纳、资源整合、协商共治的治理机制，实现了社区的善治。

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