卢凤姿

近年来，供给侧改革成为突破中国经济新常态瓶颈的主要政策，其着眼的是传统产业，而产业创新是推进供给侧改革的核心，惯用的补贴、课题申报等供给方创新政策并没有起到真正的创新作用，许多科研专利不仅没有走向市场，而且高额的研究费和专利费挤占了创新资源。摆脱当前国内经济低迷和实现对发达国家的赶超，需求方创新采购政策的“挤进效应”显得尤为重要。本文通过整理国内外理论界对需求方创新政策的研究成果，探究政府的创新采购促进技术创新的具体途径和方式，广泛而深入地分析了需求方创新政策对未来产业发展方向的引导作用。

“供给侧”成为经济学界的热词，当前一些经济学家认为供给侧结构性改革等同为过去的调结构，徐充、郑朝霞（2021）从短期和长期来考虑供给侧结构性改革，指出短期供给侧结构性改革应该立足需求端，通过需求结构的变化来对生产结构进行调整和优化。我们认为供给侧结构性改革并非是简单的传统产业改造升级、去产能和去库存，而是根本性的改革，即从生产端入手，将目标锁定新兴领域以及创新领域，促进创新产业的出现才是真正的供给侧结构调整。供给侧的发展路径，离不开供给与需求之间的矛盾运动，我国当前的供求严重脱节和产能过剩实质上就是阶段性的供需矛盾问题。需求方创新政策通过为创新增加需求，提高对市场需求的认知，从而刺激市场，能够有效地解决供需矛盾。邓久根（2018）主张从政府创新采购、强化国有企业的引领作用、需求方创新政策与产业周期的匹配问题，教、学、科研、政府“四螺旋”协同创新方面需求方创新政策来推动供给侧结构性改革。刘京（2018）指出公共创新采购具有改善公共服务效能和促进技术创新的双重作用。

一、供给方与需求方创新政策

古典经济学家萨伊指出供给能够自动创造需求，即一种产品一经创造出来，它马上就会为其他产品提供一个与其价值完全相同的市场，这一观点只注重市场供给，而忽视市场需求，没有深入分析经济现象和生产关系的实质。与以往供给方政策以技术研发为出发点不同，需求方政策认为保持供给方和需求方创新政策双向互动，才能更好地发挥创新对经济发展的作用。

（一）供给方政策中创新的两个脱节

产业结构与科技创新脱节，我国产业结构在于承接国外成熟产业转移，盲目跟随发达国家，创新能力不足，多数产品仅仅是中国制造，提供不了适合消费者需要的高端产品，经济的发展没有得到来自科技创新的推动，创新活动又缺乏有力的经济支持;产业与研发脱节，我国的产业创新政策片面强调供给方政策，创新项目以鉴定和评奖为导向，而无市场导向，使得大量科研成果未能进入商业领域，转化率低，科研院所没有与政府、企业相互协调、合作，政府只负责完成对资金的划拨，科研院所只对课题经费和结题负责，不注重科研成果的转化率与课题申报。当前我国严重的产能过剩和供需脱节的实践结果证实了供给方政策只能是短期策略。

（二）国家在创新中的作用

科恩提出“国家要运用它的强制力创造出对它已经建立的制度的需求”。供给方政策不仅产生大量无效产能，而且没有能力满足不断升级的消费需求，使得国家的第三种作用即履行促进经济增长的职能日益重要，通过政府的制度引导，以某种必要但还未被清楚地表达出来的事物创造需求。通过政府的“关键性投入”引导国家进入创新性产业领域，在新兴产业基础设施早期建设中，路线建设以及维修工程量极大，这就需要国家为产业的进入“筑基”。

（三）需求方政策的“跳板作用”

需求作为拉动产业的“冲刺的动力”，它会激励企业创新，需求方政策主要包括公共需求方創新政策、国家制定规则和标准、培育领先市场等。立足于市场的需求的公共需求方创新政策是科研成果的创新产品商业化和形成未来产业的桥梁，主要包括政府创新性采购、政府首次购买和政府商业化前采购等。政府的创新性采购将创新作为一个主要的采购指标，以此来撬动创新活动，政府充当首个购买者可以有效缓解企业的资金短缺，拉动创新产品的首次商业化，政府的示范引领可以促进创新产业加速扩散，在商业化前政府采购中政府承诺以一定的价格购买商业化前的产业链环节中的一定数量产品。需求方创新政策通过创新或创新扩散来建设领先市场，形成国家竞争力，对我国自主创新具有战略性的意义。

传统的供给方政策市场失灵现象显著，其关注的重点是技术和研发环节，创新过程中供给与需求互动反馈的作用日益重要，这种互动反馈直接影响着创新的扩散，而需求方政策正是立足于此，高度关注整个创新链，将用户和市场的需求立于政府采购的重心。

二、需求方创新政策的国际经验与不足

（一）国际经验

近20年来，世界各国都开始注重需求方创新政策对产业创新的作用，需求是创新产业的重要潜在源头，Georghiou认为“是否最先引入创新不是关键，关键在于最先引入创新的市场”。政府采购等公共需求转向创新产品时，就可以产生创新动力。同时提出“对需求方的关注可以增加创新成功的动机和概率，公共采购为创新产品市场化提供一个跳板”，发达国家在领先市场作用中的需求方政策是创新政策研究的重点。

欧盟强调公共需求作为创新的动力，芬兰设立以创新为目标的采购基金，并且及时修正政府采购战略;德国政府立足环保领域的绿色采购计划;美国关于购买混合动力汽车的减税政策;日本关于购买混合动力的节能汽车的财政补贴政策;荷兰关于有创新券企业的只能用来购买科研成果的政策。各国在需求方创新政策中的实践经验具体体现在：

1.借助政府采购作为创新产业的杠杆

政府创新采购越来越受到各国政府的青睐，政府采购为技术从专门的研发机构到市场提供跳板。商业化前的创新采购一般不是针对现有产品、现有服务，而是以市场实际需求为导向，将市场需求转化为企业技术要求规范，拉动企业进入一个新兴领域。如美国的小企业创新研发计划。政府通过创新性采购规划高新产业功能区建设，带动创新产业的集群，美国的硅谷高新技术创新产业集群的快速崛起和壮大，正是美国联邦政府的创新采购政策的果实。

2.运用创新券计划刺激市场需求

财税激励措施能够有效地刺激市场需求，这种传统的补贴方式能够有效地刺激企业进入新的领域，但在促使企业把资金集中到创新研发上推动力不足。为刺激企业的创新需求，荷兰、英国、意大利采用创新券政策，为本国经济实力不足、创新资源缺乏的中小企业提供创新资金。英国政府向企业发放创新券，来激励中小企业的创新研发需求，激励企业用创新券向研发机构购买科学研究成果。

3.运用标准来引领创新

在领先市场中部署制定更为超前的标准，能够人为地创造出更高层次的市场需求，由此对创新技术和质量提出更高的要求。日本“领跑者计划”极大地加快了日本环保产业的创新。德国“工业4.0”战略目标，同样是以标准化引领本国工业在智能方面的创新。

（二）不足之处

传统的需求方创新政策并不能直接促进创新，在各国需求方创新采购政策中存在的主要问题有：第一，创新产业未来市场具有难以预测性，政府难以预测未来主导产业的发展方向，而需求方创新政策是以市场需求为导向，不仅要精确预测未来创新主导类产业的领域，还有该领域的市场发展趋势，但市场需求具有不确定性和多样性，存在政策失灵的情况。上世纪70年代，日本对下一代电视的错误预测，错过了“数字高清电视”的先机。诺基亚对手机键盘的错误预测，使诺基亚错过虚拟指纹键盘而处于落后状态。第二，创新产业阶段的特殊性，创新产业的发展从科研专利研发到首次商业化到产业扩散再到成为主导产业领先市场是一个复杂的过程，不仅涉及产品研发到占领市场的时间跨度性，还有未来创新产业的更替性问题，很多创新产品还没大范围进入市场，更为先进的产品就席卷而来。第三，关于政府创新采购的协调能力、专业技能的提升和采购法规的制定，采购部门对未来创新产业的洞察力和采购法规的修订还需进一步加强。

三、科研产品到领先市场的转移路径

近年来中国的技术水平显著提高，一些领域已经成为世界水平的同步者，甚至是领跑者，但对一个国家经济发展起决定作用的不仅仅是技术、专利，更多的是产业和产品。由于供给方创新政策尤其是科研院所的创新项目具有强烈的评奖导向，市场化瓶颈非常明显，使得很多高校的专利只能是一纸证书。我国每年科研项目经费投入巨大，科研专利申报授权数量惊人，而科研成果转化为生产力的比例很小，科研专利的市场失灵大幅度挤占了我国的创新资源。在创新产业的形成中技术研发仅仅是第一步，产品首次商业化、创新扩散才是创新产品实现领先市场最重要的环节，需求方创新政策在科研专利到领先市场的整个环节中具有最大、最直接的推动力。首先，通过政府采购的形式购买专利，再向企业低价转让，使该项创新能够被企业所认知从而进入生产领域;其次，国家通过前商业化采购、战略采购等“首台套”购买充当领先用户，独立建立一个领先用户市场，同时对其他市场产生示范引领作用，诱导创新或加速创新扩散来建设领先市场。

四、对我国需求方创新政策的建议

需求方创新政策通过加速创新扩散来建设领先市场，提升我国竞争力最终形成主导产业。

（一）在科研项目中引入PPP模式

如上所述，我国科研成果在世界上名列前茅，但科研成果转化率低，原因在于多数科研并没有立足于市场需求，项目的申请完全由政府进行评审，经费也完全来自国家科学基金，政府只完成对资金的划拨，科研机构只对结题负责，而对该项目科研结果转化为生产漠不关心。PPP模式的引入，对于具有市场前景的创新产业，从该项科研成果到生产产品再到形成产业，政府和企业会全过程关注，这就能够提升我国科研专利的市场转化率。首先科研人员下企业进行创新研究，再由政府和私人企业共同鉴定科研项目的可行性，私人企业和政府共同为该项目提供经费的投入，创新项目评选就会立足于市场创新需求。

（二）政府创新采购程序的完善

首先，完善政府采购法。我国政府采购法，强调的重点一直是“阳光”和“效率”，对创新产品的高价采购被认为是价高质次且低效率。创新产品在上市初期，价高是必然，但时常预示着未来产业的发展方向，因此政府应当充当领先用户。例如韩国对于创新产品的新能源汽车以高于市场10倍的价格进行“天价采购”，美国对创新集成电路的100%采购。我国应当修订政府采购法，引入创新产品采购，对创新产品在阳光采购的前提下，可以实行非效率采购。

其次，充分考虑产业阶段性。创新型政府采购在产品生命周期早期影响力极大，能够为一个创新产业早期提供一个稳定的市场，能够极大地降低创新过程中的技术和市场的不确定性，而在创新产品不再是创新时应当退出，让位于市场，充分考虑创新产业阶段的特殊性。同时对于产业周期长短不同的产业，政府应该谨慎出台采购政策，对于研发周期长的能源和材料等行业，商业化前的政府采购作用明顯，对于开发周期短、技术革新快的软件、电子通讯行业，政府承诺采购其产成品能够使创新产业快速进入市场。

再次，建立政府创新采购专家评选机制。创新型政府采购不仅可以引导本国进入特定产业，而且可以创造高质量需求，推动技术边界的外移，而这都取决于评审专家能够清晰地预测未来产业，选择适当的创新项目。为降低专家信息的不对称性，需要建立一支多元化的专家队伍，专家团队不仅仅是采购部门的公务员，还应当有企业家、自然科学家等。专家在评选过程中要充分考虑项目的竞争性与多样性，对相似产业的多家企业进行招标，同时应当兼顾不同创新产业领域。

（三）推动创新扩散并领先市场

政府创新采购的目的是为了创新扩散并最终领先市场，对于国内市场而言，对一些创新产品政府可以通过投入公共建设而被广大消费者而认知，而有些创新产品仅仅通过特殊单位发放，扩散范围受局限，将政府采购的高科技创新产品可在科技馆展示，就可以激发消费者的潜在需求，使产品被消费者认知并迅速扩散于本国市场;政府也可通过国际之间的旅游将创新产品扩散到国外市场，带领游客参观创新产品并出售或选择性地进行赠送，将我国产品带入国外，将该创新发展成为我国的主导产业。

（作者单位：江西服装学院）