□李松有

[内容提要]中国基层流域治理是一个基本单元构成的治理结构，有效治理结构取决于组织内、外的交易成本是否达到最低值。在组织交易成本最低值前提下，除了大型流域单元适宜科层组织治理外，微型流域单元采取家户联合治理结构；小型流域单元选择村落组织治理结构；中型流域单元则是联合组织治理结构。通过对基层流域治理形态进一步分析，构建基层流域规模、组织交易成本与有效治理结构的关系模型，可以发现提高基层流域治理水平的有效路径：需要坚持互利原则，克服集体行动困境；找准适当规模，降低治水合作成本；强调公共服务下沉，提高基层供给能力；强化行政干预，促进流域实现善治。

纵观世界发达国家和中国历史上流域治理经验，可以发现，有效的治理结构是保障国家治理基层流域的前提。2019年十九届四中全会强调中国国家制度和治理体系的优势，该优势在流域治理领域表现突出，从侧面解释“中国之治”的制度密码。但是，目前对于传统基层流域治理缺乏实证调查和理论依据。究竟中国基层流域单元有何分布特征？不同流域单元治理组织有何类型?该类组织如何促成组织交易成本最小化？同时，不同流域单元适宜何种治理结构?如何针对目前中国流域治理过程中的集体行动问题，找到有效治理结构的实现形式?以上就是本文所要探究和解答的问题。

一、基层流域治理问题

(一)相关文献的梳理

基层流域治理是针对特定空间范围内水利公共事务进行生产、决策、规划、管护、协调、运营和监督的集体行动。参与主体以组织为单位,主要有基层政府、村庄和家户组织。研究发现，影响基层流域治理成效的主要原因：由于流域治理主体权力支配资源限度，同级流域参与者不良行为产生较高的交易成本；同层级流域或者不同层级流域决策利益不一致。因而，减少流域治理过程中集体行动负外部效应，而增强集体行动正外部效应，才能促成集体行动的最低成本。

1.流域治理正外部性减弱。流域单元规模适当，自愿组织形成联合组织实施治理往往会比国家强制力量来做的更佳[1]，促使组织管理和监督成本很低[2]。随着流域规模扩大，因为个体分担管理成本高，致使缺少有效参与的动力，也削弱集体行动能力。同样，流域单元规模过大，不仅很难实现规模效益，而且所涉及个体数量较多，在很难取得一致意见和利益缺少统一情况下，“搭便车”的违约成本又较低，产生集体行动困难。[3]此外，具体来看，集体行动的组织必须依赖其他组织的资源来实现发展[4]。流域治理依赖于基层社会自我服务和管理能力，由于基层社会组织和支配资源的限度，当流域单元规模大到基层民众能力无法实现治理时，需要依靠外部力量的有效支持。但是，如果外部力量过度干预，反而造成基层民众对外的依赖，尤其是国家力量过多干预，会加剧流域治理组织的行政化，[5]反而会削弱基层社会在流域治理过程中的作用，提高基层流域的控制成本。

2.流域治理负外部性增强。基层流域治理过程中，行为者过分逐利行为，会损害其他个体分享机会和受益程度；超越家户、村落范围或跨越村界流域治理，因少数行为者的机会主义行为或者逃避义务产生集体行动困境；不同地区对流域公共水利产品效用存在差异，导致公共水利产品供给与需求不一致，以及同层级流域中不同治理主体间存在有资源的分配不均衡矛盾；同样，在流域治理中，高层级参与者仅仅是为了克服低层级参与者能力不足[6]，但是，由于低层级参与者缺少对高层级参与者的有效约束，反而低层级参与者的决策和管理受制于高层级参与者，最突出表现为较低层级参与行为者谋利向上级寻租，或者底高层级参与者的利益合谋，比如对于流域治理出现利益冲突，高层级参与者作为权威评判者，如果偏向某一方的不公正行为，必将损害基层水利秩序和治水习惯。[7]另外，民众从流域治理中获益与上级参与者获益并非正向关联，比如在水利冲突中村民意在获益最大化，而且政府关注是如何消除纠纷，加强对基层社会控制与治理。[8]

由此可见，中国流域治理是由多单元构成流域治理体系。在流域治理单元与行政治理单元耦合情况下，不同流域单元治理要达到组织内外成本最小值，对接治理主体和治理结构具有很大差异。要克服流域单元治理的集体行动困境，需要找到相匹配的治理组织和实现形式以及最佳的治理结构。需要从基层流域治理的层级性进行思考，那么到底传统中国流域有多少层级，不同层级流域治理组织如何，不同层级流域治理形式有哪些，如何实现流域治理组织交易成本最小值？这种情况下最佳治理结构有何特征？因此，本文主要围绕基层流域治理规模、组织成本与治理结构内容，来探讨不同流域规模治理的有效形式。

(二)理论假设的提出

由于基层地理非同质性特征，而且流域规模与地理范围重叠分布，共同塑造基层相对稳固的流域治理体系。囿于各界对于流域治理底层和上层过分关注，导致遮蔽了对流域其他层级单元研究。其实，基层流域是一种多层级治理结构，不同层级流域治理有不同治理特点。本文选取流域规模作为切入点，着重考察交易成本下不同层级流域运营状况，比如家户与家户之间的微型水利，村落的小型水利，村落之间中型水利、乡镇或者县域范围的大型水利等等，探讨基层流域有何治理形式，这些治理方式如何昭显基层治理结构？在此，该文的核心假设是传统时期中国基层流域治理是以家户为基础的层级治理结构，在最低交易成本前提下，不同层级流域治理对接治理主体不同，同时，有效实现形式存在差异。其主要体现在以下三个分支假设：

假设1：随着流域单元规模越小，决策主体处在层级越低，治理组织自治性质越强，集体行动的内部组织成本越低。

假设2：随着流域单元规模扩大，决策主体层级提高，强化组织行政化程度，集体行动外部组织成本越少。

假设3：不同流域治理组织内外部成本均衡时，达到最低交易成本点，实现最佳治理结构。

二、基层流域治理形态分析

中国因地理规模大而组成区域差异明显，需要分区域考察流域治理问题，促使研究重点开始由黄河流域转到长江流域和珠江流域，由干旱小麦生产区域转到水网发达稻作区域，而且也注意到水利规模差异。在处在干旱缺水的小麦地区，需要国家直接进行公共水利建设[9]。而在水网发达的稻作地区，具有丰富的基层流域治理事实。以江汉平原为例，该地由江、河、湖、汊、堰、塘、沟、道等构成的自然灌溉体系。基于自然和历史原因，从规模、类型上对基层流域所作的区分，加上以水为中心的人类活动范围更大，使得受益程度存在边界，导致治理组织产生显著差异，进而采取不同的治理结构。

(一)微型流域治理形态

微型流域治理，比如围绕水坑和水槽而进行生产，有“引水”、“除水”和“管水”等丰富的治水形态。一是囤水合作。对于地势高的农田，田主有囤水灌溉的习惯。[10]待水稻收割后，田主用泥将农田四周堆高两尺，蓄水不仅自用，而且可供给关系好的田邻来年的稻作用水。同时，为了保证囤水，田主把田埂留宽，有谁把田梗整小，会遭致闲话而没面子。而且即使囤水不够用，容易出现偷水，当田邻发现被偷水，影响自家作物生长，就会当面斥责。如果置之不理，田邻就可以把对方田埂挖断，以示惩罚。[11]此外，田邻之间的水顿，其建设和维修是各自负责，而且水顿不可用来耕种。如果在水顿里种植作物，被他人过水时冲毁作物，造成损失也是自己承担，所以大家都默许和遵守。

二是引水合作。当耕作地距离水源地较远，田邻之间共同挖塘灌溉，凡是投劳投工者都能够取水。即使进行农地买卖，这些农地仍然有取水灌溉的权利。不过，发生大旱，其他人无水分者不能在水塘取水。水的使用遵循“低塘不管高田”的原则，因为高田不仅很难从低塘取水，而且高田水分就高不就低，只能向上要水分灌溉。在灌溉时，依次从水塘周边向外辐射，从近到远进行灌溉，遇到天旱季节，需要田邻之间相互合作，前一台水车将水车到塘口中，后一台水车再将水从塘口中提走，提到下一个塘口中，如此前后相接，将水引到稻田边。当水无法直接到农田，要先从相邻的田块中通过，也存在灌水合作：[12]一种是“插标过水，过后还原”，即将竹片或者石块插在需经过的田块做记号，从田块中直接过水，过水以后依记号还原水量；另一种是在相邻田块中“打槽”过水，过后抹平。[13]此外，在秋冬季节时对水塘进行维护，主要包括疏通渠道和清理淤泥等环节，按照覆盖范围和用水范围，就近出工。

三是除水合作。当雨季集中时，容易产生内涝，需要除水。当下田从上田过水，上田就可从下田排水，都是田邻要遵循规矩。[14]不过，除非无杂花的连片农田可随意开口排水，否则进出水口位置不能随便改变，此在买卖或者继承过程中明文规定，注明农田进出水口的位置、方向和大小。即使碰到水害严重，亟需扩大排水量，也只能将原水口扩宽，不能新开口子，转移水害。而且，暴雨来临之前或者暴雨过后，农户自发去排水。如果田多而排水任务重，与其关系好的田邻会帮忙开口排水。因为水患连带，除水害需要经过田邻的农田，田邻及时帮忙排水，也能自己受益。此外，当农田没有车路槽枧，只能与田邻商量，签订契约，载明“平水过田”[15]。因此，由于血缘和地缘关系，初级治水活动多为遵从惯习的自我治理。该过程无需摊派筹资，即使碰到矛盾，也是采取默许或者忍让等方式解决，[16]无需外部强制，合作成本很低。

(二)小型流域治理形态

传统时期小型流域治理，比如围绕公堰和沟渠等等开展治理内容繁多。一是联合灌溉。为了取水便利，村落共同筹建公堰，共同使用时，从近到远放水，先是打开最上游闸门，进行两岸田灌溉，待上游水田灌满以后，把下游闸门打开，再灌溉下游水田。谁不遵守顺序，就要遭到惩罚，比如延迟用水时间。[17]每当农田需要施肥或者晒田时，农户通知堰长，要求他暂时不要放水。遇到干旱季节，需要有田者共同联合踏车灌溉，任何个人不能偷懒，否则加重别人的负担，甚至踏不动水车。而且要求以班为单元轮流踏车，在田头放一根香，待香灭就换一班人，要求大家做到齐心协力。[18]一般按照田的数量出工，如果没有时间出工，可以出钱请工。除此之外，当公堰有淤泥，导致水面抬高，影响公堰储水量时，一般是十月左右，需要村落家庭派劳动力，负责清理淤泥工程。

二是联合管护。为了保证正常供水，在清明节推选管水员，负责村落用水协调和管理，多为本村有责任心的能人当选，而且多数连选连任，如果因为没管好水而无法连任，会使得个人不光彩。其报酬需要向受益田主分摊。具体职责保障沟渠水流正常运营，禁止任何人向沟渠乱倒杂物等等；统一组织沟渠两岸田主和耕种者进行沟渠疏浚，而小修小补主要是由管水员协调受益农户来实施，以上过程中，任何人不参加，可以禁止其用水。[19]此外，碰到枯水季节，管事水员要防止偷水行为，发现偷水行为，一般都是村落农户共同商议处置，责令他不再犯即可，不会送官查办。除了用水季节的看管，雨季期间巡查也很重要，一旦发现沟渠有渗水或者出现险情，管水员需要及时通知所有村民出工加固和修筑。这种修缮加固基本不存在费用支出，仅仅是人力投入合力完成，不过，也可以协商请工，所支付费用需要村落各户平摊。

三是处理纠纷。每年干旱时节，各户竞相通过水车多提水。而且根据每户田地面积，规定其拥有公堰用水量，当其用水超过规定使用刻度，禁止其再用，剩下用水供其他农户使用。如果在用水时发生纠纷时，均由本村家户头协商处理。若涉及两个或多个村落，则有各村家户头协商处理。如果出现人命，则便报官处理。此外，为了保证国家税收，政府也会组织抗旱，一般是抢修和疏浚较大型的沟渠，由保长、甲长组织家户按时参与，否则武力惩罚。[21]可见，小型流域治理并非单家独户就能完成，需要通过自愿参与、协商讨论、集体决策，而地方政府不直接干预水利公共事务，多数为村落自主管理。[20]

(三)中型流域治理形态

中型流域治理，主要围绕湖泊和河流等等开展大规模流域治理活动。一是组建机构。为了实现湖垸管理规范化，垸民组建堤委会[22]，其成员为7-11人，多为家族中富庶、有威望者担任。其负责湖垸灌溉、防汛、修缮堤坝、闸门和水剅等等。同时，按照河流在村域的覆盖情况，自上而下将河流分成若干段，由垸民选出熟悉水利者担任块首负责管理。每逢用水时候，各村内逐户轮流持牌，牌子上写明各户的名字、用水顺序以及放水时长，用水户方可前去值班放水。[23]放水量(时长)以每户耕作田地的面积多少确定。由于涉及村庄较多，如果发生矛盾，先报垸主帮忙协调，当其难以协调解决时，便到县衙请其现场断案。此外，当水势大导致水位高超出河坝时，垸主则命令守闸者开垸闸放水泄洪，避免威胁到河坝。如果有人发现决口故意不报或者有人私自开口排水，导致垸民遭受损失，也要送官府查办。而当遇到干旱时节，垸主则组织垸民筑起横坝蓄水功能，进行农田灌溉。不过当下游水量不足时，经垸主许可，也可以定时打开河坝，开小口放水入下游，保证正常供水。

二是筹资派工。由于堤委会的组织比较松散，人力、物力和财力有限，难以应对洪水危机能力不足。为了保证河道的畅通、堤坝安全，农闲时节块首便敲锣召集用水户前往疏通渠道，加固堤坝，按照每户田地面积，派适当数量的劳动力。保长、保副和绅士等等有督夫之责，而且有免除劳役特权，由花户分摊他们任务。凡本垸者，不出工又不出钱者，就会遭到垸主训斥或者处罚。此外，按照惯例，冬季岁修堤防，垸主统一主持，命令块首组织垸民对垸堤加高培厚。块首将夫单挨家挨户交到花户手中，并催促花户按时出工修堤，需要各家各户筹钱，根据工程大小和各家田亩数量进行摊派垸课[24]。用于修缮垸堤费用和垸主等人工资和生活费用，以及管理垸闸、水剅等等费用。[25]当块首把疏浚距离分到每家每户，意味着划定任务，需要垸民按时完成，完不成，直接绑了送官，遭到牢狱惩罚。

三是防汛抗洪。在汛期时节，同垸之民共同防汛，主要体现以下几个方面：首先，赶涝水。垸主组织垸民踏车赶出水，本垸垸民任其调遣，同样，按照每户田地多少派工。[26]但是，有水车家户可以少派工，比如有10亩田地需要出15个工，有水车家庭一车抵十个工，还需要完成5个工。同时，根据线数记工，一天一车完成20线。其次，抢修堤防。当水淹大垸，威胁垸堤，亟需加固和修补，垸主、块首带领垸民出工，一般出工任务按照田亩数量进行任务摊派。如果堤委需要经费，也是照前面义务延续。[27]防汛使用的工具由各家各户自备，而且紧急抗洪时，垸主可以调集围区所有资源，待事后可以进行补偿。如果有谁抵制出工，垸主要对其进行训斥，如果态度恶劣，便绑其游行示众，[28]甚至要送官办理。因此，垸不仅是地域单元，而且是水利协作单元，这种较大规模水利公共产品提供，容易出现不付费或者不出力的“搭便车”问题，当防汛或者岁修制度形成，有助于克服集体行动困难问题。可见，当流域规模扩大，该层级流域要想有效运营，亟需采取强有力的制度或者手段来补充。[29]

三、基层流域治理逻辑考察

中国基层流域单元体系，包括治理主体、治理规则和治理成本等等内容，到底每一层级单元如何有效组合，需要从流域规模、组织成本与治理结构关系考虑，构建这些变量的关系模型，按照共同体形成逻辑：家户成员—村落—村落联合，深刻认识不同关系组合形态的优劣势，构建有效治理模式。

(一)流域规模单元与内部组织成本及治理结构的关系

基于不同流域规模单元与组织内部成本及治理结构之间的关系(表1)，研究发现，基层流域单元规模较小，事关参与者数量有限，比如家户之间或者村落，围绕微小型流域公共治理，利益相关程度高，所耗费组织内部的成本少，就能及时获得集体物品，自愿合作而实现自治。当基层流域规模扩大，事关参与者数量增加，造成个体受益距离远，被排除在集体受益范围之外，就尽可能地回避承担集体行动成本，试图分享他人提供集体物品，产生集体不行动。因为大集体比小集体更难自主供给公共物品，源于信息不对称和“搭便车”处罚成本较低。同样，对于规模更大流域单元，分享集体物品的阻碍多，采取科层组织为主的治理，专断权力较强，便于压服更多反对者，依靠层级关系促进多数人的集体利益需求实现。假如依旧采取家户组织或村落组织治理方式，缺少强制手段或者选择性激励情况下，无法有效克服机会主义的自利行为，将会大大增加内部组织成本，因为无人关心和出力而导致集体物品无法供给。

表1 不同流域规模单元与内部组织成本及治理结构之间的关联

(二)流域规模单元与外部组织成本及治理结构的关系

同理，基于不同规模流域单元与外部组织成本及治理结构的关系(表2)，进一步研究发现，流域单元规模小，可支配的资源少，提供集体物品时，超出个体承担能力而难以组织，导致组织外部成本很高，实力不足以有效开展水利事务治理。同时，由于集体物品的非排他性导致机会主义行为，所以无法采取有效行动，外部组织成本增加，自愿供给集体物品程度低。同样，组织集体行动需要依靠其所支配资源来达到各自目的和促进发展。[30]当流域单元规模越大，层级越高，掌握资源分配权力越大，调拨资源实施流域治理能力越强。比如，由于地域范围大，与村民居住距离较远，进而增加信息成本和管理成本，需要村落组织才能够筹建。同理，流域单元规模更大，议价、谈判和磋商能力越强，承接外部资源越多，从而提高集体物品供给效率，而且碰到流域治理困难，可以发挥治理层级较高的优势，依靠国家强制来保证个体履行承诺，运用强制性组织保证公共利益实现，降低外部组织成本。可见随着流域单元规模的扩大，治理结构层级不断提高，可支配和动员资源的能力越强，外部组织成本会逐渐减少。

表2 不同流域规模单元与外部组织成本及治理结构之间的关联

因此，随着流域规模的变化而治理主体产生相应变革，组织成本同时也被用作衡量流域治理是否有效的标准之一。不仅如此，最佳的组织成本决定流域单元的性质，有效治理结构能够以较低的组织成本来实现善治目标。事实证明，有效治理就是满足个体利益需求的同时消耗总成本最小，或者说消耗总成本固定时，有效治理能够最大程度满足个体利益的需求。通过均衡理论得出，当内部组织成本等于外部组织成本时，治理结构即是组织成本最小的均衡结构，即内生权力和外部权力均衡结构，进而形成有效治理模式。

流域区域与行政区域耦合过程中，流域区域处的层级越高，政府介入或参与在流域区域运行产生的作用就越大。微型流域单元的内外部组织成本均衡点开展家户自组织治理，其特征是治理结构层级低，遵循默许或者惯习，几乎无外来强制；小型流域单元的内外部组织成本均衡点开展村落治理，其特征是治理结构层级较低，有非正式组织，采取协商方式达成合意，根据协议开展集体行动，很少强制干预；中型流域单元的内外部组织成本均衡点开展联合组织治理，其特征是治理结构层级较高，成立正式的管理机构，拥有程度不同的强制性权力，依靠准政府机构来主导整个水利系统中各层级参与者间的行动。这种情况下三种治理模式及其选择流域治理结构均达到组织最低交易成本点(表3)。因此。不同层级流域范围与受益程度有大小，而低层级流域内的个体分担上一层级责任，并参与到高级流域的公共事务之中,进而加强高层级流域与低层级流域之间的资源流动,增强高层级治理组织克服集体行动困境的凝聚力。[31]

表3 不同规模流域与治理结构内在关联

四、结论与探讨

通过对基层流域治理形态和逻辑分析，可以发现中国基层治理有效结构形成关键在于基层流域类型与治理组织相互匹配，从而实现参与者集体行动的交易成本降低。为了克服集体行动困境，实现组织交易成本最小化，需要考虑基层流域治理有效要件，为推进基层流域治理体系和治理能力现代化，提供有益借鉴。

(一)社会自治是基层流域治理的基础

1.坚持互利原则，克服集体行动困境。不管哪一层级流域治理，因受益人明确和受益边界清晰，都会逐步构成一个关系紧密的水利共同体。在基层流域治理过程中，离不开受益主体的有效参与，构成流域治理合作的根基。比如上下游、左右岸形成合力，在地理空间上开展协作，在协作过程中又形成利益共同体。实践表明，小规模集体受益程度高，便于产生有效集体行动，并通过互利合作方式克服个体无法解决的问题。同时，依赖于自主合作和群体自身塑造的非正式规则促使组织的存在和延续。比如微小型治水活动，与自身生产和生活密切相关，参与即可受益，同时，设立非正式的协商组织，开展协调、研究和倡导，其决策往往需要全体成员达成一致。比如公共水利管护摊工，谁不出工，也就失去用水资格，很少有人拒绝，因为这是小共同体独立生存的基础。而当更大规模流域范围超出村落，个体很难直接受益，容易出现“搭便车”的不良行为，需要外部强制手段等选择性激励方式，鼓励个体为公共事业出力。可见，围绕不同流域类型形成多个体利益共同体，而不同的共同体为了受益而结成为村落或者超越村界的合作单位。因此，由于水的利与害开展世代持之以恒的地理大协作，促使原子化个体在治水问题上的联合，是变水害为水利的关键。同时，基于国家对于整个水利设施的控制，又促成国家统一的大共同体，促进中华文明的车轮滚滚向前。

2.找准适当规模，降低治水合作成本。研究发现，以私性扩大基础上的理性合作和劳动互助的体现，这是私性不及情况下的合作，根据流域规模，采取最佳治理方式。由水源到水田的治水过程中体现个体非必须不合作逻辑。即使如此，也尽量减少治水的成本。在不得已合作的水利关系中渗透着自利原则，合作规模仅仅局限于家户之间，不需要更多人力和费用就可以达成，更具有家户本位底色，关键在合作成本多少。因此，在地理环境和技术条件下，流域治理超越家户、村落范围和小区域的协作需求，随着协作需求的不断扩大，促使更大规模群体合作。因而，当家户能力不及，按照受益程度出力，否则合作遭到破坏。而且在缺乏外部支持的条件下，具有集体行动能力的需要支付高昂的组织成本。同样，维系合作需要形成相对严格管理组织，但是，缺少更高的权威和组织能力处置更大范围纠纷并落实用水规定，导致其管理作用的发挥失灵并丧失民众的信任。可见，在传统乡土社会中，家户只能依靠与四邻协作和互助，解决生产和生活问题，这种家户之间的协作，这些都是按照受益程度选择合作圈子，多大规模圈子在于交易成本多少，主要依赖熟人之间的利益默契和自然信任，产生的低成本合作。因此，以家户联合为基础提供水利公共物品，耗费合作成本最小，如果仅仅依靠外部强制则缺乏民间自发合作的基础，而且促使农民组织丧失自主性。

(二)国家干预是基层流域治理的保障

1.强调公共服务下沉，提高基层供给能力。对于较大规模水利设施管理，其治理需要政府提供服务支持。比如垸”为平原地区的特色，多个以垸为主体的生产区域组合成协作区域。任何个人或者家族力量，甚至家族联盟都无法应对，致使国家权力延伸至此，形成国家主导的流域治理体制。按照惯例，冬季地方政府委派垸主组织村民加固堤坝。尤其是水利设施建设与管护，很大程度上由政府进行统一规划、组织的，当流域治理出现矛盾冲突时，需要地方政府进行协调解决。[32]该过程依靠高层级参与者采用强制权力促成村庄间的合作和共同行动。同时，输入财政扶持资金为合作提供动力。可见，较大规模水利兴修，需要国家和民间力量共同完成，劳务主体是由农民出工。因而，其合作效度与外来力量的强度是呈现正相关。即通过外部施压把原子化的个体整合进入组织体系中并强制他们达成合作意愿，这种外部压力来自于有效政府自身具备的适当的强制性的权力。假如没有，很难提供适宜的公共物品，进而影响社会的发展。[33]因此，国家在治理水利过程中，具有很强权力，采取强制性手段集中必要人力和物力，发挥其守夜人的功能，当个体自我治理无法实现更大利益需求，就需要政府积极参与治理。但是，由于双方地方地位的不平等，不具备平等的谈判能力，这种强力必须有一定适用范围，前提是既能保证国家很好履行公共职能，又不影响到普通百姓生产和生活。

2.强化行政干预，促进流域实现善治。不同层级流域治理依赖于不同权力主体参与。处在最低层级流域治理主要受到内生性权力主体主导，遵循非正式规则，对于行为者进行有效约束，维持正常的水利秩序。更高层级流域治理过程中，整个散沙般的农民被排除权力体系之外，受支配权力大部分来自于外部。可见，在流域治理过程中，原子化个体要想被组织，则需要政府赋予其正式合法地位，促使具有掌握水利机构运作的权力，同时，又能发挥较小区域社会资本的功能。值得注意的是，这两种权力既是独立的，又有一定的默契或者共谋，这两者之间的关系决定着基层流域治理稳定和秩序。当流域治理过程中，任何一方失信或者毁约而导致破坏已达成的均衡，基层流域秩序就会陷入混乱。另外，这两种权力建构基层流域运营秩序，并生产出规则，如果有人违背，将会产生冲突，需要相应权力进行解决，采取正向激励或者负面约束，促使这种建构秩序恢复。因而，这种建构秩序维持，需要具备两个条件：一是共认的内生非正式规则，每个人自觉遵守，二是外部介入产生正式规则，迫使个体遵循，否则建构的秩序就难以维持。比如流域管理协商难以达成一致问题，当内生权力无法解决时，政府主体依靠强制力量有效介入尤为必要，旨在恢复有序秩序，促进善治实现。

不同流域单元，其规模和覆盖范围不同，导致流域治理方式存在差异，进而采取不同治理方法。研究表明，中国的国家体制和国家治理都与基层流域治理相关。传统天高皇帝远，水大皇帝近。黄河和长江两大区域构成中国两大核心区域。处在政权核心区的华北地区，流域治理需要政府负责，而在远离政权的华中地区，与生产和生活的治水依靠民众自主完成，创造了灿烂的农业文明，提供立国之本，而在水患面前，个体则显得无能无力，只能求助超越个体的国家力量。国家因此嵌入和渗透于社会，形成有效的治理结构。因此，当前要解决基层流域治理的集体行动问题，就需要构建一套行之有效的治理模式。