苏艺 徐伟

近两年来，法学理论界与实务界围绕李文亮医生被公安机关训诫一事展开了广泛讨论，形成了几种具有代表性的观点。一是实质意义上的行政处罚说，认为公安机关的训诫行为对当事人在声誉和言论自由方面造成直接不利影响，具有制裁性，属于实质意义上的行政处罚。①杨解君：《受罚性行为与行政处罚的判断及其适用——关于李文亮“训诫”案中的行为及相关争论问题的分析》，《行政法学研究》2020 年第6 期。由于事实上产生了处罚效果，且属于法外处罚、超越职权，故应予撤销。②高一飞：《公安机关治安管理中训诫的规范性思考》，《中州学刊》2020 年第2 期。二是行政指导说，将训诫定位为行政事实行为基础上的综合性行政指导行为，其兼具规制性行政指导与助成性行政指导的特征。③易明佳：《论行政训诫行为的法律性质及其规制》，《宁夏党校学报》2020 年第5 期。三是行政命令说，认为训诫使当事人承担自行作为或不作为的义务，与行政命令的法律特征高度契合，同时具有可诉性，能够最大限度保持我国行政法体系的稳定性。④周舜、李若愚：《公安训诫的法律性质及其制度完善》，《上海公安学院学报》2021 年第2 期。四是准行政法律行为说，认为训诫分别吸纳了行政法律行为和行政事实行为的成分，使自身具备了“观念表示性”和“间接法律效果性”的特征。⑤曾文远：《论行政训诫》，《学术交流》2021 年第1 期。

以上观点都具有一定的建设性，但要准确定位训诫制度的功能，还应坚持以下基本立场：一方面，应在现有行政法理论体系中努力找到最适切的制度支点，通过探寻其发展脉络，进而加厚或延伸相关知识内容，而不是轻易地自创概念分类，将简单的问题复杂化；另一方面，应在穷尽规范依据的基础上，依托现行制度框架积极寻求合法性解释，而不宜轻易地“言必称违法”。值得注意的是，在2019年《中华人民共和国治安管理处罚法》（修订草案）第12 条在“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”的规定之后，就新增了“公安机关可以依法对其予以训诫”的内容。在全国人大常委会即将对该法进行初次审议的背景下，本文拟就公安机关训诫制度的相关问题做出进一步探讨，以期厘清概念依据、把握制度变迁、化解理论争议、总结事件教训。

一、训诫的概念及其现行法律依据

训诫，原意为“教导和告诫”，引申义为“一种处罚措施，人民法院对犯罪情节轻微或有错误的人进行公开的批评教育”。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第7 版），商务印书馆2016 年版，第1495 页。我国刑法第37 条明确规定，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”有学者认为，之所以要在刑罚以外规定这种实体上的“非刑罚处罚方法”，主要在于实现预防犯罪的需要。也就是说，当出现不需要判处刑罚的情形时，为了伸张正义、保护法益、教育犯罪人以及有效地防止犯罪，有必要对当事人适用其他强制方法。由此，训诫是“法院对犯罪人当庭予以批评、谴责，责令其改正，不再犯罪的方法”。②张明楷：《刑法学》（第6 版），法律出版社2021 年版，第816 页。为避免与“刑事处罚”在表述上的重复和歧义，本文将这种替代性的“非刑罚处罚方法”改称为“非刑罚处置方法”。

除刑法第37 条外，在现行法律中涉及人民法院适用训诫的条文还有9 处，详见表1 所示。其中，反家庭暴力法第34 条、反有组织犯罪法第33 条第2 款的训诫与刑法第37 条的功能类似，均是行为人因情节轻微无须判处刑罚而采取的替代性处置方法；企业破产法第129 条规定的训诫则是针对债务人等有关人员擅自离开住所地的一种处置方法；三大诉讼法中所规定的训诫均是针对诉讼参与人或者其他人妨碍诉讼或者违反法庭规则而采用的处置方法；预防未成年人犯罪法第61 条、家庭教育促进法第49 条规定的训诫则是针对实施严重不良行为或者犯罪行为的未成年人的父母或者其他监护人，不依法履行相关职责时所采用的一种处置方法，除人民法院外，公安机关、人民检察院也可以适用。

表1 涉及人民法院适用训诫的法律条款

此外，在现行法律、行政法规中，共有6 处涉及到训诫。至于在部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件层面，由于涉及训诫的规定数量众多，本文不再一一赘述，此处仅将公安部规章中涉及公安机关适用训诫的两项条文一并列出，详见表2 所示。

表2 现行法律、行政法规以及公安部规章中有关训诫的条款

通过以上梳理可知，目前明确规定公安机关适用训诫的相关条文共有5 处，即预防未成年人犯罪法中2 处、家庭教育促进法中1 处、信访条例中1 处、保安服务管理条例中1 处；明确规定公安机关内设机构适用训诫的相关条文共有4 处，即看守所条例中1 处、拘留所条例中1 处、公安机关强制隔离戒毒所管理办法中2 处。因此，现行法律、行政法规和公安部规章中明确规定公安机关及其内设机构适用训诫的条文共有9 处。其中，信访条例第47 条第2 款、保安服务管理条例第45 条第1 款还含有“违反治安管理（行为）”“给予治安管理处罚”等表述。不过，所有这些显然与公安机关向李文亮医生出具的训诫书中的“现在依法对你在互联网上发表不属实的言论的违法问题提出警示和训诫。你的行为……违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定”语境无法对应。由于现行治安管理处罚法中并无“训诫”字样，那么两者之间究竟是何种关系，似有必要进行一番制度变迁史的考察。

二、训诫及其相近概念的制度变迁

（一）在旧中国违警罚法与刑事法中的制度变迁

1810 年颁布的《法国刑法典》首创违警罪、轻罪、重罪体例，并由此深刻影响了包括日本在内的诸多国家。20 世纪初，晚清政府全面仿效日本立法，但因受违警与犯罪性质全异说的影响，其从一开始就将违警行为独立于刑法评价：先是以1880 年日本旧刑法为蓝本，于1906 年颁布《违警罪章程》；很快又模仿1907 年《日本刑法典》，剔除违警罪，制定1908 年《警察犯处罚令》，并于同年颁布《大清违警律》。值得注意的是，《大清违警律》在《警察犯处罚令》仅规定拘留、科料等两种处罚种类的基础上，就自首减免和未达责任年龄者不罚等情形又另行规定了一种非违警罚处置方式——申饬。①《大清违警律》第13 条规定“犯本律各款而于未发觉以前，向巡警官署或被害人自首者，得减轻一二等，或代以申饬，其各本条有专例者不在此限。受申饬者于六个月以内，在同一管辖地方再犯时，加重二等。”第16 条第1 款规定“未满十五岁人犯本律各款者，由巡警官署申饬后，告其父兄或抚养人自行管束。”转自戴鸿映：《旧中国治安法规选编》，群众出版社1985 年版，第16-17 页。按照早期学者的理解，就自首减免情形而言，“申饬宗旨，在于促人悛改……犯人如能自首，而其情又大有可恕，则全免其刑，以节省犹豫行刑所必有之烦劳，惟于其时加以申饬，促其知戒，为预防再犯之策焉”①汪有龄：《汪有龄法学文集》，中国法制出版社2013 年版，第174-175 页。；就未达责任年龄者不罚情形而言，“不以申饬有罚之性质，故于罚例中，无明文规定。欧洲各国立法例于违警之未达责任年龄者，往往适用谴责处分，殆认为一种特罚”。②张清渠：《最新违警罚法释义要览》，上海合记书局1929 年版，第135 页。

不过，在1915 年北洋政府颁布的《违警罚法》中，“申饬”已改为“训诫”，与拘留、罚金一起并列为“主罚之种类”（第13 条），但未加释明；通篇也只有自首规定“得减轻一等或二等处罚，或以训诫行之”（第20 条）；而未达责任年龄者不罚条款则表述为“但须告之其父兄或抚养人，责令自行管束”（第3 条），未见“训诫”字样。1928 年南京国民政府颁布的《违警罚法》对此未加改动。这一时期，训诫逐步成为违警罚主罚种类之一，“‘训’是指出违法的不是，‘诫’是警告以后不宜再蹈前非，以冀其改过自新。通常是由主管官吏训斥一番，或令违警者立一番悔过的字据”③丘汉平：《违警罚法》，商务印书馆1935 年版，第17 页。。与《大清违警律》相比，此时针对自首的训诫已升格为违警罚主罚，发生了质变；针对父兄或抚养人的责令自行管束，实质上是将旧法“申饬后，告……自行管束”中的两种非违警罚处置方法改造为“一般训斥（责）+具体命令（令……）”的简洁表达，使之成为一种更具明确指向性的非违警罚处置方法，差别仅在于量变。

1943 年的《违警罚法》为与1935 年《中华民国刑法》规定的易科罚金、易服劳役、易以训诫、没收等表述相区别，将训诫相应改称为罚锾、罚役、申诫、没入。其中，作为主罚种类之一的申诫明确为“以言词为之”（第18 条），其适用范围包括适用不罚、减罚规定的被管束人的法定代理人或其他受托管束之人（第27 条）；减轻后致4 小时以下的拘留或不满1 圆的罚锾（第31 条）；事实已明、无调查必要，不经侦讯径行裁决的违警事件（第41 条）等等，较之旧法有所扩大。此时，一般训斥意义上的申诫已完全演变为违警罚主罚，一般训斥与具体命令相结合的非违警罚处置方式仍仅为责令管束（第10 条、第11 条）。1991 年，台湾当局以“社会秩序维护法”取代《违警罚法》，将申诫进一步明确为“以书面或言词为之”（第19 条）。其中，书面申诫适用于无继续调查必要的专处或选择处申诫的案件（第43 条），并规定“裁处多数申诫者，并一次执行之”（第25 条），“逾三个月未执行者，免予执行”（第32 条）等等，较之旧法更为体系化。一般训斥与具体命令相结合的非法定罚处置方法则细化为“责……管教”“责……监护”，同时增加了无人管教时的“送交……收容”和无人监护或者不能监护的“送交……监护或治疗”等无训斥内容的非法定罚处置方法（第8 条、第9 条）。

综上所述，在旧中国以及其后我国台湾地区的法制变迁中，尽管不同时期申饬、训诫、申诫的称谓有所不同，但在具体适用上其实并无二致。不过，通过一次次立法更新，这些概念最终完成了由非法定罚处置方式向法定处罚种类的全面转变。在剩余的非法定罚处置方式中，只有“责（令）……”仍含有一般训斥意味，但这也已是与具体命令相结合形成的整体性存在。

（二）新中国治安管理处罚法与刑事法中的制度变迁

新中国成立后，《违警罚法》随国民党“六法全书”体系一并废除。面对各地询问有关治安案件处理事宜的大量来函，公安部成立了治安管理处罚条例起草小组，并发通知称为了维护城市秩序，维护新生政权，可以参照《违警罚法》，在大城市对违警情形进行处罚……④王新友：《新中国治安立法50 年》，《政府法制》2009 年第29 期。此后，在批判吸收《违警罚法》的基础上，1957 年颁布的治安管理处罚条例改“申诫”为“警告”，并改“由重到轻”为“由轻到重”排列，使之位列治安管理处罚种类之首（第3 条），但并未释明；同时，保留了“责令……严加管教”和“责令……严加看管和医疗”这两种一般训斥与具体命令相结合的非治安罚处置方式（第27 条、第28 条）。之所以用语称谓发生了变化，主要在于当时认为“我们的治安处罚虽然有对坏分子实行专政的一面，但更大量的是用来调节人民内部矛盾。在这一意义上说，处罚也是和教育结合一起来实行的”，而“警告本来是精神上的警戒，是批评教育的一种形式，但我们也把它作为一种处罚来执行。这就体现了教育和处罚相辅相成的精神”。①廖公宣：《“治安管理处罚条例”讲话》，辽宁人民出版社1958 年版，第8-9 页。但客观地说，过去作为违警罚种类的训诫、申诫同样兼具处罚与教育的功能，它们在制度内核上其实并无二致。

因受旧刑法和苏联刑法的影响，“训诫”在这一时期主要应用于刑事司法领域。最高人民法院对它的认识也经历了由刑罚到非刑罚的变化：1953 年认为在处理重婚、纳妾等刑事案件时，可视案件情节轻重和影响大小，酌予较轻的刑事处分（包括缓刑和训诫）；1961 年认为如果犯罪的情节轻微，不需要判刑罚的，可以予以训诫，以促进自我改造；1963 年认为训诫只是适用于口头教育的办法，可不必制作判决书，如需作出判决时应先写明无罪，再写明予以训诫；1964 年专门对训诫问题作出批复，要求口头训诫一方面应严肃指出被告人的违法犯罪行为，分析其危害性，责令努力改正，今后不再重犯另一方面也应讲明犯罪情节尚属轻微，可不给予刑事处分，并统一要求不制作法律文书，仅将处理情况记入案卷备查即可。②参见1953 年8 月20 日发布的《最高人民法院关于婚姻问题的复函》（法行字第5875 号）；1953 年9 月8 日发布的《最高人民法院关于重婚纳妾几点意见的复函》（法行字第6544 号）；1961 年6 月21 日发布的《最高人民法院关于今后判决是否适用“教育释放”问题的复函》（法研字第14 号）；1963 年5 月9 日发布的《最高人民法院关于批评教育、传讯、训诫等的运用和如何填写司法统计报表问题的复函》（〔63〕法统字第8 号）；1964 年1 月18 日发布的《最高人民法院关于训诫问题的批复》（法研〔1964〕8 号）等文件。社会主义法制恢复后，1979 年刑法第32 条正式确认了训诫作为非刑罚处置方式的性质，之后又以1997 年刑法第37 条沿用至今。

20 世纪80 年代以来，随着全国人大立法步伐的加快，训诫的适用范围亦开始由刑法领域向其他部门法领域拓展。值得注意的是，1986 年治安管理处罚条例第9 条规定：“已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚；不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。”当时，有学者将训诫理解为“公安机关对有些违反治安管理行为人，以口头方式进行批评教育的行为。实际是处理违反治安管理行为的一种方式。”③宋占生、张立明：《治安管理处罚条例解说》，吉林人民出版社1986 年版，第34 页。这种看法与刑法第37 条规定的训诫功能一脉相承，将其作为非治安处罚方式针对不满十四岁的人；而“责令……严加管教”则作为另一种非治安处罚方式针对监护人。2005 年，新颁布的治安管理处罚法第12 条删去了对不满十四周岁的人的训诫，修改为“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”这其实与刑法第17 条第4 款“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”的精神相一致。此后，“训诫”也未曾在治安管理处罚法文本中出现。但由于，原预防未成年人犯罪法第37 条仍规定“因不满十四周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫”，因此2019 年治安管理处罚法（修订草案）第12 条又在一定程度上恢复了原条文。

三、训诫在公安行政执法中的多重属性及其行政法理论定位

（一）作为警告罚执行方式的训诫

警告，原意为“提醒，使警惕”，引申义为“对有错误或不正当行为的个人、团体、国家提出告诫，使认识所应负的责任。这是对犯错误者的一种处分。”④中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第7 版），商务印书馆2016 年版，第692 页。其中，“提出告诫，使认识所应负的责任”，即批评教育；“一种处分”，即处罚。如前所述，1957 年治安管理处罚条例之所以将警告作为最轻微的治安管理处罚种类，正是希望借助批评教育来实现处罚与教育的结合，这一做法也为后续立法所坚持。如此一来，警告中其实本身就含有以公开批评教育为内容的训诫意味。20 世纪90 年代初，公安部交通管理局曾在一份答复中认为“警告是行政主体对某些有轻微违法行为人的一种训诫，以促使被警告人提起应有的注意和警惕，以后不再重犯。”①公安部交通管理局、公安部法制司：《道路交通管理法规汇编》，警官教育出版社1991 年版，第421 页。2005 年治安管理处罚法通过后，全国人大常委会法制工作委员会更是在释义中明确指出“警告具有谴责和训诫两重含义”。其中，前者体现在公安机关对违反治安管理行为人的一种否定性评价，表明了对其行为的违法性和社会危害性的认定和否定性态度；后者体现在对其进行警示，训诫其不得再行实施违反治安管理行为。②安建：《中华人民共和国治安管理处罚法释义》，法律出版社2005 年版，第27 页。

以治安管理处罚法第100 条“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定”的规定为例，人民警察在适用本条时，应制作《当场处罚决定书》。根据2012 年版公安行政法律文书式样，③《公安部关于印发〈公安行政法律文书式样〉的通知》（公通字〔2012〕63 号），2012 年12 月18 日发布。《当场处罚决定书》的正文第一部分是违法行为人的基本情况，第二部分是当场处罚决定的内容，第三部分是申请行政复议或者提起行政诉讼权利的告知。在最为核心的第二部分，又包括违法事实及证据、处罚依据、处罚种类或者数额、执行方式、逾期不缴纳罚款的加处罚款标准和加处罚款的上限等事项。其中，违法事实及证据、处罚依据、处罚种类或者数额等共同体现了谴责性，执行方式则包括当场训诫、当场收缴罚款和被处罚人到银行缴纳罚款，④孙茂利：《公安机关行政法律文书制作与范例》，中国民主法制出版社2021 年版，第111-114 页。是处罚过程的直观呈现。因此，对给予警告处罚的，办案民警应当选定“当场训诫”，并在其前面的“□”中进行勾选，表明公安机关已当场进行批评教育。

（二）作为非法定罚处置方式的训诫

刑法第37 条除规定训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等由人民法院适用的非刑罚处置方式外，还规定了行政处罚或者行政处分，以此作为由主管部门适用的非刑罚处置方式。以保安服务管理条例第45 条第1 款为例，如果保安员被免予刑事处罚，人民法院既可以自行训诫，也可以交由公安机关视情节予以训诫、依法给予吊销公安机关发放的许可证以及其他治安管理处罚。但实践中，对违法行为的处理一旦从刑罚降格，最有可能给予的是各类治安管理处罚，而公安机关适用训诫往往是在无须给予治安管理处罚的情形下才可能出现的。因此，关于以上两种训诫的性质，一个是非刑罚处置方式，一个是非治安罚处置方式，公安机关一般只能在不予治安管理处罚的情形下才可依法适用后者。2006 年公安部曾在发文中称“治安管理处罚条例规定的处罚种类只有警告、罚款和拘留，相关的法律措施只有没收、训诫等”，⑤《公安部关于印发〈中华人民共和国治安管理处罚法宣传提纲〉的通知》，《中华人民共和国公安部公报》2006 年第5 期。也正是从这个意义上来理解的。同理，根据公安机关强制隔离戒毒所管理办法第36 条第1 款的规定，如果戒毒人员被免予刑事处罚，那么最有可能给予的是禁闭，警告、训诫、责令具结悔过一般只能作为非禁闭罚处置方式，根据情节轻重选择适用。

（三）作为独立处置方式的训诫

如果法律、行政法规、公安部规章中明确规定的公安机关及其内设机构可适用的训诫，与法定的处罚种类并无关联，那么其应视为一种独立处置方式。不过，它们在构造上又是有所不同的。

首先，预防未成年人犯罪法第41 条第1 项中的“予以训诫”已被明确为一种对有严重不良行为的未成年人的“矫治教育措施”；同时，该法第61 条和家庭教育促进法第49 条中“予以训诫”和“责令其接受家庭教育指导”的主体是实施严重不良行为的未成年人的“父母或者其他监护人”。这两项条文在语义逻辑上似乎存在一定共性问题——这些父母或者其他监护人先是被公安机关训诫，继而还要接受有训斥内容的家庭教育指导，等于一个行为被连续训斥两次。因此，将相关条文修改为无训斥内容的“要求其接受家庭教育指导”的表述更为适宜。

其次，官方对信访条例第47 条第2 款的释义为“公安机关对行为人采取的警告、训诫或者制止，并不属于处罚措施，而是现场的劝诫措施，因此，这里的警告不同于作为治安管理处罚措施的警告。”①汪永清：《信访条例释义》，中国法制出版社2005 年版，第170 页。也就是说，本款中“警告”取“提醒，使警惕”的原意，公开批评教育的训诫、强迫使其停止的制止与其同为一种独立的现场劝诫措施。如果信访人事后被免予刑事处罚或不予治安管理处罚，显然无法回过头来再适用这些现场劝诫措施。

再次，拘留所条例第23 条、看守所条例第36 条均不涉及其他法定处罚种类，其中训诫作为一种独立处置方式基本不存在争议，故不再赘述。当公安机关适用保安服务管理条例第45 条第1 款、公安机关强制隔离戒毒所管理办法第36条第1款且不涉及替代其他法定罚时，训诫仍是一种独立处置方式。

（四）训诫的行政法理论定位

在德国，警察职务行为依处分标的而分为警察处分、事实行为、协助行为、提示与告诫（Hinweis und Verwarnung）、司法行为等。其中，提示并不以产生法律效果为目的，属于非行政处分；但如果同时警告，若再犯或不遵守提示将予取缔，则被提示人得提起确认之诉。告诫可分为免缴费和应缴费两种情形：免缴费之告诫（gebührenfreie Verwarnung）不含命令与禁止性质，亦非行政处分，被告诫人仅得向行使告诫监督或职务监督机关提出不具形式之异议，而告诫附带警告与提示附警告的情形一致，当事人可提起确认之诉；应缴费之告诫（gebührenpflichtige Verwarnung），系警察为抗制微小秩序违反行为之职权，具有行政处分特质，得作为法律救济之标准。②[德]亨利·苏勒、伯恩哈德·施勒尔：《德国警察与秩序法原理》（第2 版），李震山译，登文书局1995 年版，第295、306-308 页。需要说明的是，本书第1 版将“Hinweis und Verwarnung”译为“提示与训诫”。由此可见，德国法中的告诫存在着双层结构，即不产生法律效果的免缴费之一般性告诫，以及产生法律效果的附带强制方法之告诫，包括免缴费附带警告之告诫和应缴费之告诫。③需要说明的是，对附带强制执行手段之告戒（Androhung des Zwangsmittels），我国台湾地区司法实务上曾长期将其视为行政处分，而准予提起争讼。李建良在《论行政强制执行之权利救济体系与保障内涵——以行为、不行为或容忍义务之执行行为探讨重心》一文中指出“惟‘行政诉讼法’修正，‘高等行政法院’成立，‘行政法院’改制为‘最高行政法院’之后，却改变见解认为告戒仅是行政执行程序行为，不具有行政处分之性质。此种见解之转变，多少是囿于行政执行各项措施不得提起行政诉讼之陈腐观念”。

与德国法不同，我国行政行为体系中并无“提示与告诫”的分类，相当于免缴费的一般性告诫行为也只能依附于与之性质最为接近的行政事实行为，而免缴费附带警告之告诫则相当于包含训诫在内的警告罚，应缴费之告诫相当于给予警告罚后再并处罚款。按照通说，行政事实行为是指“行政机关以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的一种行政活动”，包括补充性、即时性、建议性、服务性行政事实行为。其中，补充性行政事实行为又称为执行性行为，是行政机关为实现已作出行政行为的内容而实施的辅助执行行为，例如市场监管机关作出没收非法财物的决定后，收缴并销毁假冒伪劣产品的行为。④姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第7 版），北京大学出版社、高等教育出版社2019 年版，第321、323-324 页。同理，公安机关作出警告决定后进行当场训诫和作出不予处罚决定后予以训诫的行为，都应归入此类。一些学者质疑将训诫归入行政事实行为的理由在于，训诫书对当事人的权利义务产生了不利影响。这种观点值得商榷，因为可致权益受损性本身就是行政事实行为的法律特征之一，它会对相对人的人身权、财产权等合法权益可能产生事实上的损害；完全不影响相对人权益的行为不足以实现维持社会必要秩序的目的。⑤同上，第321-322 页。例如，市场监管机关发现当事人有制作、仿制、买卖人民币图样的行为，但违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果。在依据行政处罚法第33 条第1 款的规定作出不予行政处罚的同时，依据人民币管理条例第43 条第2 款的规定，当场销毁了非法的人民币图样。期间，虽然造成很多群众围观，对当事人的形象产生了不利影响，但不足以产生法律上的后果。因此，在这种情形下，既不能将此作为公安机关办理行政案件法定从重处罚的裁量情节，也不属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围。唯有训诫的适用造成国家赔偿法第3 条第3 至第5 项（公民身体伤害或者死亡）、第4 条第4 项（财产损害）情形的，受害人有依法取得行政赔偿的权利。也就是说，只要公安机关的训诫行为未对相对人人身权益和财产权益造成直接损害，就不宜以媒体报道为由将损害后果任意扩大至精神层面。需要说明的是，由于此时训诫系与行政行为同时作出，因此如果存在附带强制方法的，可借鉴国外的做法，①《联邦德国行政强制执行法》第18 条第1 项规定：“针对强制方法的告诫，允许采取针对应强制执行的行政行为所允许的法律救济。如果告诫与作为基础的行政行为同时作出，则法律救济同时延伸及后者，但以后者尚未成为法律救济或司法程序标的为限。告诫未与作为基础的行政行为同时作出，且后者已不可撤销时，则只在告诫本身所产生的权利损害范围内，可请求撤销告诫。”寻求在基础行为救济中一并处理。

至于作为独立处置方式的训诫，本身并非为执行某个行政决定而实施，也就不便归入补充性行政事实行为，而应归入建议性行政事实行为进行考量，但这又与行政指导行为在性质和范围上均存在交叉。对此，通说从行政指导的功能入手，划分出规制性或抑制性行政指导、调整性或调停性行政指导促进性（助成性）或辅助性（建议性）行政指导。其中，第一种是对妨害公共秩序或公益之行为的预防或抑制，第二种是对相对人之间争持的调停，第三种是促进相对人合理化的指导。②林纪东：《行政法》（修订3 版），三民书局股份有限公司1988 年版，第437-438 页。即使是坚持二分法的学者也认为，最易引起行政纠纷和产生法律问题的是规制性行政指导中的告诫、劝告、说服等伴有某种实际影响力和无形压力的指导行为。③[日]原田尚彦：《行政法要论》（全订版），学阳书房1984 年版，第164 页。因此，作为独立处置方式的训诫主要是建议性行政事实行为之下的规制性行政指导行为。如果伴有类似上述非法上访案件中行政机关告知相关法律规定和、正确信访途径情形的，则说明兼有提示的促进性行政指导行为特征。总体而言，近年来针对有关信访人不服公安机关训诫，起诉要求撤销《训诫书》的案件，最高人民法院的认定经历了由相关法律规定事项的告知行为（一般性提示）到现场劝诫措施（免缴费之一般性训诫）的转变，并由此认为公安机关并未对原告的权利义务产生实际影响，最终裁定驳回再审申请。④参见（2016）最高法行申1439 号行政裁定书；（2016）最高法行申2410 号行政裁定书；（2016）最高法行申4465 号行政裁定书；（2017）最高法行申1914 号行政裁定书；（2017）最高法行申7408 号行政裁定书；（2018）最高法行申9253号行政裁定书；（2019）最高法行申423 号行政裁定书等。当前司法实践中普遍认为行政训诫不具有可诉性，关于训诫更多判决的梳理可参见李云波等人所撰《行政训诫可诉性探讨》一文（载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2022年第1 期）。

四、余论

李文亮事件已过去两年有余。当初之所以会引发轩然大波，一方面是人们对于治安管理处罚法尚未明文规定的训诫措施了解得不够，另一方面也是社会对公安机关执法不规范积弊的一种不满情绪的宣泄。痛定思痛，这一教训仍值得我们在以下几个方面做出深刻总结与反思。

首先，与修订后的行政处罚法相对照，现行治安管理处罚法的弊端已被无形中放大，亟需把握本轮修法契机及时填补法律漏洞。除因循行政处罚法作出相应增补外，还应参考刑法第37 条的规定增加不予处罚后，根据案件的不同情况予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门给予行政处分等非治安罚处置方式。在此基础上，公安部可考虑在《不予行政处罚决定书》上增加当场训诫、当场具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、由主管部门给予行政处分等选项，供办案民警选择适用。

其次，要及时上收公安行政法律文书式样的制定权限，坚持法律文书制作繁简适当。2012 年版公安行政法律文书式样共计46 种，2019 年版在此基础上调整9 种、增加4 种，2021 年版又进一步删除3 种，因此目前由公安部制定的公安行政法律文书共计47 种。显然，这些法律文书式样还没有达到穷尽现行法律法规的程度，因此公安部不得不又授权省级公安机关补充制作。但近年来，这一做法的弊端日益凸显：有些省级公安机关制定相关文书时没有充分把握繁简适当原则，个别地级甚至县级公安机关又在此基础上另行增加文书式样，并提高考核评议标准，人为地增加了办案民警制作文书的工作量。①孙茂利：《公安机关行政法律文书制作与范例》，中国民主法制出版社2021 年版，第10 页。有评论指出，与检察机关、审判机关已公开发布的数百、上千种诉讼文书样式相比，公安机关如此有限的文书式样与其承担的面宽量大职能极不相适应。②罗书平：《如此“训诫”，循的是哪条章法？》，《民主与法制周刊》2020 年第8 期。从长远看，公安行政法律文书式样的制定权限还是应当向检察机关、审判机关看齐，由公安部统一行使为宜。对于有明确法律法规依据且对相对人合法权益产生直接影响的行政决定，应当及时制定公安行政法律文书式样并依法制作；对于法律法规没有明确要求的，应以其他方式在案卷中直观呈现相关情况，无须制作格式化法律文书。

再次，执法过程适用过错推定原则时，应注重听取相对人的陈述和申辩，避免先入为主式判断。出于“无效率即无行政”之考量，行政执法领域适用过错推定原则认定相对人的主观过错。事实上，这是将无过错的举证义务转嫁给相对人，其本身存在一定合理性。如果相对人主观上确无过错，相对于行政机关而言也更易于举证。但在李文亮事件中，武汉市公安局官方微博早在李文亮医生被训诫的前两日就发布消息称“一些网民在不经核实的情况下，在网络上发布、转发不实信息，造成不良社会影响。公安机关经调查核实，已传唤8 名违法人员，并依法进行了处理”。可想而知，作为一个平日遵纪守法的公民，李文亮医生当时的心情是何等煎熬。因此，在修法明确规定无主观过错者不罚的基础上，公安机关在执法过程中还应有意识地引导相对人就其主观无过错进行举证，通过听取陈述和申辩，判断其是否具有受欺诈或胁迫、意外事件、可归咎于他人的过错以及正当防卫、紧急避险等主观无过错情形，从而作出真正体现实质公平正义、经得起历史检验的行政决定。