姜圣部 王新建

在以往的研究中，学者们习惯于从公共管理学的角度出发，将对社会治安的维护视为一项国家职能进行考察、探索，它所强调的是国家从执政者的角度出发，为了实现良好的治安秩序，依靠国家的权威而进行的一种自上而下的权力运作和制度安排，这使得社会治安的维护活动带有明显的强制性、纵向性和不对等性，政治属性更加显著。随着公共经济学领域中公共产品理论的不断发展成熟，对社会治安的维护有了一个全新的研究范式。以社会公众对于治安的需求为出发点，将社会治安作为一项公共产品进行研究，一切社会治安组织开展治安活动的缘由和宗旨就是要满足社会公众的治安需求,保障社会公众的基本权利，它们为此而提供治安服务，并且随着社会的发展变化，社会公众的治安需求也会相应地发生改变，社会治安服务的供给者也应当及时地作出回应。这更加强调社会治安维护的社会属性，治安服务的提供者与需求者之间是地位平等的互动关系，具有明显的非强制性、横向性和平等性。因此，从公共产品理论的视角研究治安服务的供给问题，能够以一个崭新的视角更加客观、深刻地把握社会治安的运行规律，理清治安主体逐渐趋向多元化的发展逻辑，从而探索出社会治安服务多元化供给的现实进路，进一步改善社会治安的供需关系，满足社会公众对于治安的需求。

一、公共产品理论的内涵阐释

公共产品理论的思想起源，最早可以追溯到近代西方政治哲学的社会契约论，1651 年，英国思想家托马斯·霍布斯在其所著的《利维坦》一书中阐述国家的本质时指出，社会中个人都是自由、平等的，当他们仅仅依靠个人的力量无法做到有效维护自身利益的时候，他们就会通过相互间订立契约的方式来创造和形成国家与政府，国家与政府存在的合理性在于其可以为社会个人提供和平、共同防卫等公共服务。①托马斯·霍布斯：《利维坦》，黎思复等译，商务图书馆1985 年版，第132 页。这一论述体现了公共产品理论的思想萌芽。公共产品这一概念最早是由瑞典经济学家林达尔于1919 年在《课税的公平》一文中正式提出的。他指出公共产品是国家对人民的一般给付，个人或集团通过赋税的形式购买公共产品。直到1954 年，美国经济学家保罗·萨缪尔森才对于公共产品与私人产品这两个概念进行了明确区分，他在论文《公共支出的纯理论》中首次给予公共产品一个明确的定义，他将公共产品定义为所有集体成员集体享用的集体消费品，社会成员可以同时享用该物品，并且每个人对公共产品的消费不会造成其他人对此种物品消费的减少。②Paul A.Samuelson，“Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure”,The Review of Economics and Statistics,1955,Vol.37,No.4,p.15.这一经典性的表述成为公共产品的标准定义沿用至今。在此基础上，布坎南于1965 年在《俱乐部的经济理论》一文中指出，萨缪尔森所定义的公共产品实际上是“纯公共产品”，而在纯公共产品和私人产品之间大量存在着既和私人产品有所区别又不完全与纯公共产品等同的混合产品，便是“俱乐部产品”。③James M.Buchanan,“An Economic Theory of Clubs”,Economica,1965,Vol.32,No.125,pp.1-14.这一论述使得公共产品的概念变得更加丰富。根据以上学者们对于公共产品的定义，我们可以总结出公共产品相对于私人产品而言，具有以下特性。

一是受益的非排他性。所谓受益的非排他性，是指在技术上是无法实现将不付费者排除在公共产品的受益范围之外的，或者说，任何人都无法用拒绝付款的方法，将自己排除在公共产品的受益范围之外。而私人产品则必须具有收益上的排他性，只有这样，人们才愿意为之付款。

二是消费的非竞争性。所谓消费的非竞争性，是指任何人对于公共产品的享用，不会妨碍或者排斥其他人同时享用该公共物品，也不会对整个社会的利益产生影响。也就是说，在公共产品上增加一个消费者，其边际成本为零。而私人产品的消费会排除其他人的同时消费。

三是效用的不可分割性。所谓效用的不可分割性，是指公共产品是向整个社会提供的，其所产生的效用是由整个社会的所有成员共同享有的，不能将其分割成多个部分，分别属于不同的成员享有。而私人产品的一个重要特征就是它可以分割成许多的买卖单位，而且某一买卖单位的效用只能归属向其付款的人享用。

通过对公共产品特性的分析，我们可以将产品分为三类：纯公共产品、私人产品和混合产品。纯公共产品是指同时具有以上三种特性的产品，它属于社会公共需要的领域，应当由政府进行供给，市场供给肯定是要失灵的；私人产品是指同时不具备以上三种特性的产品，它属于私人个别需要的领域，通过市场进行供给有可能达到供求平衡的状态；混合产品又称准公共产品属于两者之间的中间状态，只满足上述的一个或者两个特性，现实社会中许多产品都兼有公共产品和私人产品的特性，④高培勇：《公共经济学》，中国人民大学出版社2008 年版，第63—64 页。正因如此，其供给方式往往是政府和市场因素兼而有之。

二、公共产品理论视角下治安服务的类型划分

良好的治安在任何一个人类社会都是不可或缺的，它所带来的益处能够惠及整个社会，是社会存在的基础。社会治安服务供给所产生的一种良好的治安状况是生活在社会中的每一个人所共同享有的，人们能共同从中获益。因此治安服务的供给属于公共事务，能够符合公共物品的根本特性，一直以来被认为是一种公共产品。但是，随着社会经济的不断发展以及治安理念的不断进步，我们不得不对现阶段的治安服务进行重新审视，传统视角上将社会治安服务作为一种纯粹的公共产品的看法已经无法适应时代的发展，治安服务正在朝着多元化的方向迈进，根据公共产品理论进行分析，我们也可以把社会治安服务分为纯公共治安服务、可私有化的治安服务和可社会化的治安服务三种类型。

（一）纯公共治安服务

纯公共治安服务是指具有完全的消费的非竞争性和受益的非排他性的社会治安服务。这类治安服务具有很强的特殊性，其公共性指向全体社会组织和成员，例如110 报警服务、对危险物品和特种行业的管理活动、对治安案件进行查处的行为等治安服务事项，这些治安服务与社会公众的人身财产安全直接相关，是社会上所有人所必须的，每个人的生活都能因此受益。但是由于“搭便车”现象的存在，即指不支付费用却参与消费，私人提供这种治安服务就无利可图，一旦私人参与进来必然会影响正常的社会秩序，此时就需要政府出面，通过强制性税收等手段来筹集公共资金，进而利用这些公共资金来提供此类纯粹的社会治安服务。①李艳岩：《治安经济学》，法律出版社2004 年版，第54—56 页。社会生活中的每个人都具有向政府纳税的义务，政府再运用税收所得为全社会提供纯公共治安服务，使每个人都能够享受其带来的收益。

（二）可私有化的治安服务

可私有化的治安服务是指具有完全的竞争性和排他性的社会治安服务，它主要是由专业的市场主体来进行供给的。社会中的个体为了更好地满足自身的治安需求，保护自身的安全，便会向市场购买治安服务，并且独立享受市场所供给的治安服务。这一类的治安服务在国外比较常见，而且发展得比较成熟，比如国外的私人警察、私家侦探以及私人保镖等。②许浩东：《社会治安服务的理论与实践研究》，浙江大学2004 年硕士学位论文。在我国，最典型的私有化治安服务就是保安服务公司所提供的治安服务。由于它只向对其付费的个人或组织提供治安服务，所以不可避免地会具有消费上的竞争性，保安公司和接受治安服务者以契约的形式将提供治安服务的内容、价格确定下来，明确了治安服务的交易成本和治安服务的行为边界，进而将未付费者排除在外，因此就在技术上以适当的成本消除了“搭便车”的现象。值得一提的是，这类可私有化的治安服务的出现为进行社会治安服务市场化改革奠定了基础。

（三）可社会化的治安服务

可社会化的治安服务就是介于纯粹的公共产品与纯粹的私人产品之间的社会治安服务。这类治安服务的供给对象和供给范围是特定的，其消费主体只是某一群体或者组织，并且大多由群体或者组织的内部成员自行供给，可以称之为局部的治安服务，比如居民小区内部的治安防范、企事业单位内部的保卫工作等等。另外，可社会化的治安服务在供给过程中是有一定限度的，在产生拥挤效应之前，它属于标准的公共产品，新增消费者的边际成本几乎为零，但是一旦出现了拥挤效应之后，新增的消费者就会给原来的消费者带来负效应，并且呈现出一定的私人产品属性。③袁春瑛：《社会治安服务有效供给研究》，山东大学2010 年硕士学位论文。因此，在进行供给的时候，要注意控制可社会化的治安服务的供给边界，它可以增加治安服务的供给量，强化治安服务的供给效率，提高社会公众对于治安服务的满意度，从而有利于增强全社会范围的稳定和谐。

三、社会治安服务供给多元化的发展逻辑分析

当前，伴随我国经济社会飞速发展和社会转型的持续推进，我国社会公众对于治安服务的需求呈现出前所未有的变化。一方面，社会公众对于治安服务的需求量越来越大，另一方面，这种需求量增长的速度也越来越快，这就与社会中有限的治安服务资源产生巨大的矛盾。正是由于以上原因，社会治安服务正在朝着多元化供给的方向演变。

（一）政府供给与政府失灵

在社会治安服务供给过程中，政府更多的是承担着一种“守夜人”的角色，政府的警察组织承担着维护社会治安秩序、保护公民的合法权益以及预防、制止和惩治违法犯罪活动的重要职责。政府作为掌握着国家公权力的机关，由其来供给社会治安服务具有其他组织所无法具有的独特优势。首先，政府拥有动员大量社会资源的巨大能力，同时也具有广泛的社会代表性，其权威可以延伸到其管辖的所有地域和人群范围之内，因此政府的供给行为能得到足够多的资源支持，从而保证供给行为的有效性，这是其他供给主体所无法做到的。其次，政府拥有使用强制力的当然合法性，法律赋予了其多种强制手段，特别是可以在短期内限制个人人身自由的强制手段，以此来实现对于一些违法犯罪行为的制止和打击，这是其他供给主体所不能为的。①邹东升：《契约治理视域的治安承包》，中国检察出版社2009 年版，第63—64 页。因此，只有政府才有能力、有条件进行此类社会治安服务的供给。

尽管政府在社会治安服务供给中占据着举足轻重的地位，但是我们也应当清楚地认识到“政府供给失灵”的现象也是客观存在的。首先，政府在进行治安服务供给过程中不可避免地会出现“权力寻租”的现象，政府里的官员其实也是一个单独的“理性经济人”，他们为了实现自身利益的最大化，可能会将自己手中的权力当作谋取不正当利益的工具，从而损害社会公众的合法权益。其次，政府无法有效地满足每个单独个体的差异性治安需求，它只能提供相对平均化的社会治安服务。相对于日益多元化的治安服务需求，不同人群对于治安服务有着不同的需求偏好，而政府只能按照社会公众的平均需求来确定自身的供给内容和供给标准，必然就会存在着对某些个体需要的忽视。最后，由于政府系统缺乏较为明确的绩效评估机制，其效率和效益很难进行量化评估，再加上政府在供给社会治安服务时激励和监督制度的缺位，就产生了政府供给的低效率困境。

（二）市场供给与市场失灵

随着“政府失灵”现象的出现，政府也逐渐认识到对于原本由政府垄断供给的某些治安服务而言，其完全可以通过合同承包、特许经营等多种方式来交给市场私营部门来完成，这就使得市场供给社会治安服务成为可能。如前所述，市场供给主要是通过签订契约的方式来实现的，例如，保安公司通过与客户签订合同来为其提供巡逻守护、贵重财物押运以及安全防范咨询等服务。相对于政府而言，市场作为治安服务供给的主体能够在治安服务供给的质量、标准以及多样性和灵活性上展现出巨大的优势，它可以通过专业化的治安知识和技能不断地提高社会治安服务的供给效率，使人们能够根据自身的治安需求进行一定程度的选择，②胡建刚：《公共经济学视野下的治安服务多元化》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009 年第5 期。从而实现社会治安服务的针对性、差异性供给。

但是，市场供给模式也不是万能的，同样也存在着“市场失灵”的现象。一方面，市场供给具有无法克服的信息不对称性，也就是说，进行社会治安服务供给过程中，买卖双方所掌握的信息在质和量上都存在着巨大差异，治安服务的市场供给者掌握的信息明显要多于治安服务的购买者，从而造成两者之间信息优势的悬殊，那么作为谋取经济效益为目的的市场主体，就会不自觉地利用这种优势，这就造成了购买者一方利益的损失。另一方面，市场供给治安服务可能会因为某些外部效应而产生供给效能的损失。所谓外部效应就是指由市场的供给行为产生的，但是不受市场机制调控和把握的活动后果。比如，保安公司在提供社会治安服务的过程中，或多或少地会享有一定的治安权，那么它就可能出现越轨失范行为，这类行为侵害了相对人合法权益，也就违背了市场供给治安服务的初衷，但是这种损害后果的出现却难以依靠市场自身来进行管控。

（三）政府、市场和第三部门并存的多元供给现状

随着我国社会治理理念的进步以及社会公众民主意识的提高，在政府和市场之外，又出现了第三部门来参与到社会治安服务的供给过程中，打破了原有的政府——市场二元格局，这里的第三部门，也可称之为非营利性组织、志愿组织。比如现在社区中普遍存在的治安志愿者组织和邻里守望，这种志愿供给社会治安服务的方式是社会公众积极参与管理国家和社会事务的表现，成为解决“政府失灵”和“市场失灵”的重要手段。相对于政府供给而言，第三部门供给是建立在自愿的基础之上的，它通过自愿的方式筹集资金，以灵活的方式为特定区域内的人们提供治安服务，可以通过民主的决策机制使特定区域中每个人的治安需求偏好得到最大满足。相对于市场供给而言，第三部门进行供给并不以市场利润为价值目标，而是由公众自身进行生产、供给。通过第三部门进行志愿供给社会治安服务，不仅节约了政府的供给资源，而且能够有效地提升社会公众自身的治安防范意识和能力。但是这种志愿组织由于其较强的公益性，导致其没有充足的资金支持，人员流动性和业余性较大，缺乏专业化的人才和手段，①邹东升：《契约治理视域的治安承包》，中国检察出版社2009 年版，第33 页。因此在提供社会治安服务的过程中其不可避免地显示一定的局限性。

总之，社会治安服务供给的主体是由社会治安服务本身的特性、社会公众的治安需求、供给主体的发育程度、国家的制度安排等综合因素所决定的。在现实生活中，随着经济和社会的不断发展，人们治安需求的改变导致治安服务供给主体结构也在不断地发生演变，政府已经不再是唯一的合法供给主体，私人部门和第三部门在社会治安服务供给过程中的作用越来越不可替代，如此，我国已经形成了由政府、市场和第三部门构成的社会治安服务多元供给的现状，②刘学伟：《基于公共治理的社区治安产品供给机制创新研究》，《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）》2012年第3 期。各个供给主体根据自身的特点通过多种方式向社会公众提供不同的治安服务，使社会公众的治安需求能够得到有效回应，如图1。

图1 社会治安服务供给多元化现状示意图

四、走向合作：社会治安服务供给多元化的现实进路

根据肯尼斯·阿罗提出的阿罗不可能定理，我们可以知道由政府、市场、第三部门中的任何一者单独进行社会治安服务的供给都不会完全满足社会公众的需要。因此，在这种境况之下，如何使多元主体之间能够扬长避短、优势互补，从而实现有效合作，达到一种1+1〉2 的合作供给效应是促使治安服务供给更加有效化的一条现实进路。

（一）合作关系的规范

任何一种集体行动都需要首先明确各主体之间的相互关系，社会治安服务的多元化供给当然也不例外。因此要想达成多元主体之间的合作供给，就要先对多元主体之间的关系进行准确定位，这是多元合作供给的基础之所在。在社会治安服务合作供给的过程中，多元主体之间的关系应当是相互信任、民主平等、适当竞争的关系。

首先，信任是合作之前提，没有多元主体之间的信任，就必然不会产生合作。治安服务供给的多元主体的合作往往会落实到合作的制度和机制层面，但如果各主体之间缺乏相互信任，其合作终究无法维持到底。只有治安服务供给的多主体之间产生高度信任，其才会自觉主动地承担起应尽的责任和义务，共同满足公众对于社会治安的多元化需求，这种信任不同于由法律、规则的强制性和惩罚性产生的契约信任，而是源自于人类的理性思考和互助本能，对治安服务的合作供给具有更强的促进力和约束力。

其次，无论是任何一个历史时期中的任何一种形式的合作，都必须要建立在多元主体之间平等的基础之上。①张康之：《合作社会理论的构想——评罗尔斯的社会合作体系》，《南京社会科学》2008 年第1 期。民主平等关系强调的是各主体之间地位的平等性以及合作过程中的民主性。如若各主体之间存在不平等或者不民主的现象，势必会导致享有独特的权威优势和资源优势的政府主体对其他主体的过度控制，治安服务供给的整体目标可能发生偏移，从而使其他主体受到不合理的牵绊无法充分发挥其作用，而合作也仅仅只是形式上的合作。

最后，在治安服务多元合作供给的过程中，竞争也是多元主体合作的题中应有之义。通过科学的制度安排多主体之间进行适当竞争，能够有效提升各主体的活力，挖掘各主体的潜力，提高治安服务供给的质量和效率，避免合作陷入到一种僵化的状态之中。同时，应当认识到，治安服务多元合作供给是以满足治安需求、实现社会公共利益为目标的，因此要对这种适当竞争与市场机制中的自由竞争进行严格区分，把握好度的范围，避免过度竞争对合作供给产生削弱作用。

（二）合作过程的协调

对各供给主体之间的相互关系予以明确之后，在社会治安服务供给的过程中，各供给主体下一步就是要围绕所要满足的治安需求采取集体行动，这就必要建立起一种集体行动机制，从而使有着不同利益追求的多元主体能够在行动上实现相互配合、协调。这种相互配合、协调的集体行动机制，应当包括决策协商、信息共享以及过程互动等三个方面。

首先，任何一项行为都是以目标为导向的，为了实现一定的目标，人们就要先对自己的行为进行有效决策，目标不同，决策也就有所差异。但是不同的治安服务供给主体的目标会或多或少地存在不同之处。比如，政府主体可能更关注于行政绩效的可观性，市场主体可能更关注于经济利润的获得。但是，值得肯定的是，每一个主体都希望通过参与合作供给来实现自己的特定目标。②李洪佳：《公共服务组织间合作网络供给研究》，天津人民出版社2020 年版，第171—172 页。因此，就要为它们搭建一个可以自由表达的交流平台，使它们能够通过相互之间的有效沟通和协商了解对方的利益诉求，从而达成一致的意见，形成共同的治安服务供给行为决策。

其次，基于治安服务多元供给主体之间的能力和资源的差异以及角色定位的不同，必然会导致各供给主体所获取的数量、质量以及信息种类的不同，而治安服务合作供给既然要达到一种优势互补的效果，就势必要建立通过多元主体之间的信息共享来促进合作的实现。这种信息共享，能够确保相关的供给主体能够及时地获取其所需要的信息，减少由于信息的不对称性所造成的行为延迟或失误，增强多元供给主体对于社会公众治安需求的回应力，为治安服务供给的有效决策提供更加可靠的依据。

最后，合作供给过程中的多元主体互动是多元主体合作供给关系的最直接体现，它建立在决策协商和信息共享的基础之上，要求各主体明确自身职责，同时，在对治安服务进行供给的过程中时刻保持密切沟通、配合，根据治安服务供给的现实状况以及其他主体的供给现状，不断调整自己的供给行为，形成一种利益共享、风险互担的局面，③梁淑洁：《社会管理多元主体合作的实现》，浙江大学2012 年硕士学位论文。促进多元主体合作关系的稳定，实现社会治安服务的整体性供给。

（三）合作绩效的评估

在原有的传统治安服务供给绩效的评估中，普遍都是单独地对某一主体的供给行为的有效性进行评估，然而，使用单个主体的绩效评估标准来评价多元主体合作供给的有效性明显是有失偏颇的。由于治安服务多元主体合作供给有其特殊的复杂性、多维性、创新性特征，因此对其的评价也应该是多视角、多层次、多方面的，根据美国学者爱德华·弗里曼与杰弗里·哈里森提出的利益相关者理论，可以区分出治安服务多元合作供给的不同类型的利益相关者，确定不同种类的利益相关者对于治安服务供给的利益诉求，①爱德华·弗里曼、杰弗里·哈里森：《利益相关者理论现状与展望》，盛亚、李靖华译，知识产权出版社2013 年版，第26—27 页。使用多个评价指标和评价方法，将定量分析与定性分析相结合、结果指标与产出指标相结合，建立起适应合作供给评价特点的治安服务合作供给评估机制。这不仅可以及时地发现治安服务多元供给水平与社会公众治安需求水平之间的差距，找出合作中存在的不足，对调整合作供给的行为具有重要意义，而且对今后治安服务合作供给方式方法的选择也具有重要的借鉴作用。

五、结语

社会结构的转型和治理理念的转变使得社会治安的产品属性愈加明显，并且社会治安服务的市场化和社会化也是现阶段治安服务供给的新趋势，因此本文在现实基础上，通过运用公共经济学中的公共产品理论，从新的角度对社会治安服务的产品属性进行深入理论思考，为治安服务从政府供给到市场供给再到多元供给的演变过程提供了另一种新的解释框架。相对以往的研究视角，具有一定的理论创新，在此基础上，本文指出多元主体之间要想实现更加有效的治安服务供给，相互之间实现合作供给是一条可供选择的现实进路。当然，这种以公共产品理论为基础来研究社会治安问题的创新显然还不够深入和系统，还存在一些不足之处，仍然需要对此进行探索。