胡俊平 周桂瑾 吴兆明

摘 要 “双高计划”旨在建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群），建设任务存在综合性、长期性、创新性、绩效性等特点。在建设任务推进过程中面临建设任务主体责任难落实，部门协作缺保障;建设任务实施过程难监控，目标达成存在灰箱现象;任务绩效指标设置欠科学，绩效導向不突出等难点。基于“双高”任务推进视角，借鉴矩阵式项目管理思想，需要从工作流程规划、绩效指标编制、项目矩阵构建、经费映射关系梳理和配套制度完善等方面构建“双高”建设任务高质量推进路径。

关键词 高职教育;双高计划;建设任务;高质量发展

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）06-0045-06

在新的发展时期，高职院校高质量发展既是面临国际国内双重竞争压力背景下自身发展的现实需求，更是提高职业教育吸引力和高职院校社会地位的客观需要。2019年初，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，提出启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划，建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群），旨在打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级。同年12月，教育部、财政部正式公布中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）建设单位名单。通过重点支持一批优质高职学校和专业群率先发展，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级，为建设教育强国、人才强国作出重要贡献。

2020年12月，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（教职成[2020]8号），明确指出要对“双高计划”项目进行年度、中期及实施期满的绩效评价。绩效管理办法的提出旨在规范和加强中国特色高水平“双高计划”绩效管理，明确责任，提高资金配置效益和使用效率，确保绩效目标如期实现。“双高计划”涉及加强党的建设，打造技术技能人才培养高地、技术技能创新服务平台、高水平专业群、高水平双师队伍，提升校企合作水平、服务发展水平、学校治理水平、信息化水平、国际化水平等十大建设任务，其建设资金多、覆盖面广，建设周期长，因而如何有效推进各项任务高质量完成，成为各“双高计划”院校高质量发展的关键。

一、“双高计划”建设任务特点

2006年，教育部、财政部实施国家示范性高职院校建设计划，重点开展深化教育教学改革、创新人才培养模式、建设高水平专兼结合专业教学团队、提高社会服务能力和凝练办学特色等方面的研究与实践。2010年，教育部、财政部启动实施国家骨干高职院校建设计划，重点开展校企合作体制机制创新、人才培养模式改革与课程开发、实训条件与师资队伍建设、就业质量与社会贡献等方面的研究与实践。此轮“双高计划”的本质仍是国家“示范引领、以点带面”高职发展策略的自然延续，也是高职院校内涵式发展的延伸和深化。但与前几轮引领性项目相比，“双高计划”的建设目标更加多元，内容更加多样，覆盖范围更加全面，具体建设项目有以下特点。

（一）综合性

从“双高计划”的十大建设任务来看，基本覆盖了人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新等高校的基本职能。“双高”学校要以“全面加强党的建设”为统领，以“技术技能人才培养高地、技术技能创新服务平台、高水平专业群及高水平双师队伍”打造为建设重点，以“校企合作水平、服务发展水平、学校治理水平、信息化水平与国际化水平提升”为最终目标。从学校内部运行规律来看，教育教学改革、人才培养、技术研发与服务、综合治理等是一个整体，培养双创人才、建设双师队伍、实施“三教”改革、打造产教融合平台、提升信息化与国际化水平等内容紧密关联、互相交叉，必须进行系统化设计，协同性推进。

（二）长期性

“双高计划”并不是简单的优中选优，而是要以持续的政策供给，有计划、有步骤、有重点地带动职业教育改革发展，实现整体提质培优。同时，“双高计划”是一项标准高、目标远的系统工程，建设目标分中期和远期两个阶段，近期为2023年，远期到2035年。一方面，引导“双高”学校摒弃急功近利的心态，拿出“一张蓝图绘到底”的拼劲韧劲，站位全局、谋划长远，科学编制建设方案，立足当下、着眼长远，合理规划建设任务，并持续推进;另一方面，也鼓励其他学校保持定力，扎根行业，凝练方向，瞄准发展主线，持续推进内涵式发展，争取能够滚动进入“双高计划”。

（三）创新性

“双高”学校建设既要对标国家要求，也要聚焦学校的优势特色，还要针对高职教育的薄弱环节补齐短板，实现“当地离不开、业内都认同、国际可交流”的目标。不仅建设任务和项目设计要体现创新性和引领性，在推进策略和实施路径上也需要创新。要以融合发展为主线，创新体制机制，提升综合治理能力。在项目推进中，要借鉴项目管理理念，立足本校管理工作实际，持续优化业务流程，创新工作方式，建立灵活有效的项目建设联动机制，为项目实施提供坚实的保障。

（四）绩效性

2020年2月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》），明确提出要全面实施预算绩效管理，建立科学合理的项目支出绩效评价管理体系[1]。《办法》要求纳入政府预算管理的所有项目支出都需进行绩效评价。同时明确单位自评指标是指预算批复时确定的绩效指标，包括项目的产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等[2]。在“双高计划”建设任务书体例中，除了学校因公益属性未涉及经济效益指标外，其余指标类型完全一致，充分体现了“双高计划”专项经费投入的绩效目标导向。

除以上特点外，“双高计划”建设任务还存在多项目性、交叉性、复杂性等其他特点，决定了在建设任务推进过程中，必须要打破学校传统的职能式管理模式，提升资源配置及项目协调水平，明确各级项目负责人和职能部门的主体责任，以更高效率、更高水平的建设推动学校高质量发展。

二、“双高计划”建设任务推进的难点

自2020年起，列入“双高计划”的院校已逐步启动建设工程，此轮建设与2006年示范院校建设的“平原上立旗杆”不同，而是要在职业教育提质培优与高质量发展要求下实现“高原上起高峰”，建设任务重，实施难度大，只有深刻分析任务推进的难点，以发展性、创新性的理念來指导建设，才能切实推动高水平建设和高质量发展。

（一）建设任务主体责任难落实，部门协作缺保障

“双高”校建设任务工作量大，涉及面广，基本囊括了学校所有业务部门和教学院系重点工作，按照任务书体例，需设置一级项目、二级项目、三级项目等，所有建设任务最终在三级项目落地。一级项目负责人主要承担顶层设计、总体管理责任，二级项目负责人主要承担项目协调与督促责任，三级项目负责人重在具体实施。因此，末级项目呈现碎片化特征，二级项目的归口管理部门存在边界模糊情况，项目管理与本部门的业务工作出现横向交叉，纵向交错，给部门横向协作带来较大困难，也难以落实项目负责人的主体责任。

（二）建设任务实施过程难监控，目标达成存在灰箱现象①

各校在建设任务实施过程中，一般都会有专门部门负责进程管控，但具体监控方式不一。有些实施联席会议制度，定期召集研讨并掌握推进进度;有些通过简报方式，定期通报项目进展;也有通过对应职能部门进行定期人工统计汇总等。总体来看，过程监控的实时性和有效性欠佳，项目阶段进展情况如何、年度目标能否达成、经费实时执行情况等存在灰箱现象，无法进行常态纠偏，更无法进行三级、二级、一级项目的分层级进展情况呈现，管理效率和资金执行效率低下，无法适应高质量并行推进众多项目的现实需求。

（三）任务绩效指标设置欠科学，绩效导向不突出

根据教育部、财务部出台的《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》，任务书编制中各校自行设定绩效目标，各省教育厅、财政厅审核后，教育部、财政部实施备案公开，体现放管服改革。绩效目标是指学校用于项目建设的资金在实施期内预期达到的产出和效果，重在反映资金投入后的产出和效果，强调花钱必有效、无效则问责。很多“双高”院校都是第一次在项目申报中进行绩效指标设置，由于专业背景限制，非常容易把绩效目标和一般意义上的预期成效或验收要点混淆，对数量指标、质量指标、时效指标等内涵界定不清，指标体系设置的系统性、科学性存疑，尤其是对学校总目标的支撑度、与对应建设任务的关联度不高，难以充分体现绩效导向。

三、“双高计划”建设任务高质量推进的理念与路径

（一）引入矩阵式项目管理思想

基于“双高”校建设任务特点和难点分析，可借鉴组织管理学理论的矩阵式项目管理思想寻求破解之路。矩阵式项目管理组织是在传统的垂直管理模式下，通过构建项目组织，增加横向的组织结构，形成纵横交错的矩阵式管理组织[3]。一个矩阵组织的管理架构既有横向的项目管理架构，也有纵向的职能管理架构，可以实现纵横向管理架构互相结合、相互作用，见图1。矩阵式管理模式弥补了职能式管理的弱点，加强了横向协调，适用于管理相对庞大，且多任务、多项目，项目与任务之间存在较多交互的项目管理，是目前多项目管理上采用较为广泛的管理模式[4]。

针对“双高”校建设任务的综合性、多项目性和交叉性等特征，既要保证项目负责人具备所辖项目任务纵向有序推进的能力，更需要其具备有效整合横向部门资源的能力。引入矩阵式项目管理模式，对于落实责任主体、有效完成“双高”建设任务和提高学校治理能力，实现学校高质量发展具有重要现实意义。

一是有利于高质量完成建设任务。针对项目任务需要多职能部门共同配合完成的特征，通过横向协调与沟通，充分利用各职能部门的相应资源，有利于充分调动各职能部门共同协作实现任务目标，共同攻克遇到的关键技术和管理难题。

二是有利于进一步落实项目责任主体。矩阵式项目管理强调明确各级项目首席负责人横向负责协调部门间合作，职能部门纵向负责各项目的持续推进，优化资源整合。因此，对于综合性多项目任务的大型项目建设，通过矩阵式项目管理有利于落实责任主体，有效避免多头管理、推诿扯皮现象，导致项目推进执行力不强等情况;同时也有利于项目激励约束机制的形成。

三是有利于提升学校综合治理效能。将矩阵式项目管理模式应用于“双高”校建设项目，促进各核心职能部门紧密合作，互相联动，实现部门间流程化和单元化的共享融合，提升管理与服务水平，打破条线管理和业务分割限制，提升学校综合治理效能。

（二）基于矩阵式项目管理推进“双高计划”建设任务的路径

在各项任务推进过程中，既需要高质量的完成建设目标，更要综合施策，实现项目化治理，以项目推进带动院校内动力的提升。以无锡职业技术学院“双高计划”建设推进管理为例，从工作流程规划、绩效指标编制、项目任务矩阵梳理、经费映射表编制和配套制度完善等方面阐述“双高”学校建设任务的实施策略与路径。

1.规划工作推进流程

“双高”学校在任务书编制时要凸显目标导向，以成果产出为逻辑起点，梳理相关建设任务，见图2。第一步要充分研讨，合理设置绩效目标，绩效目标的设定既要与自身基础比，凸显增量与增值，体现建设效益;也要引领示范，与同行院校比水平、比特色，体现人无我有，人有我优，人优我强。第二步是依据设定的产出目标，统筹设计各项建设任务内容。具体项目的设计要有利于实现绩效目标，要有利于经费匹配。第三步是进行经费精确预算，遵循财权与事权统一原则，要根据产出什么成果、通过什么途径、完成哪些工作来详细测算需要多少经费。第四步是依据SMART原则，分解项目年度建设进度及目标，确保按计划、按阶段稳步实施。第五步是仔细检查比照，梳理建设方案中的内容与举措、标志性成果、预期目标等，与任务书完全统一后定稿。

需要注意的是，由于各项绩效指标之间存在一定内在逻辑关系，各建设任务与项目之间也不是孤立的关系，必须具有互相协同、互相支撑的关系，以共同保障总体目标的达成。同时，各具体建设项目（最末级）要避免重复交叉，也要合理处理好学校建设任务与专业群建设任务之间的关系，见图3。

2.编制绩效指标总表

依据《办法》，支出绩效评价需要构建科学、合理、有效的绩效评价体系。指标体系设计要坚持五个原则。一是目标导向，要凸显建设资金的决策、过程、产出及效益。二是共性与个性相结合，既有描述不同项目的共性指标，又有反映项目特色、个性化的指标。三是定性与定量相结合，定性指标是无法通过数量计算分析评价结果，通过对评价对象进行客观描述和定性分析复试来反映评价结果指标;定量指标是可以通过数据进行计算分析，并以具体数值形式反映评价结果的指标，其中定性指标占指标体系数量比例原则上不超过20%[5]。四是稳定性与前瞻性相结合，为保证指标的纵向可比，指标体系要保持相对稳定，根据长期目标逐年分解具体任务目标，同时也要逐步融入前瞻性指标，体现绩效导向。五是兼顾绩效性与合规性，既要反映资金使用绩效，也要反映进程管控的规范性，体现制度管人，流程管事，其中绩效性指标占比不低于50%。

具体绩效指标设计要遵循相关性、重要性、不重复、客观性、可操作性等原则，指标设定不宜高也不宜低，要紧盯引领，紧盯示范，看增量看贡献。任务书中的绩效指标设计，可从“高”“特”“强”（用G、T、Q标记）等维度梳理，审视该指标是否反映高水平、是否反映学校特色、是否反映在业内的影响力等。其中，数量指标一般是用来体现总规模、总水平或工作总量的统计指标，用绝对数表示;质量指标紧跟数量指标设置，是反映社会经济现象相对水平或平均水平的统计指标，用平均数或相对数表示。數量指标要提炼，可考核、可检测，数量指标越少，指向性越明确;质量指标要聚焦，要紧盯数量指标。数量指标和质量指标之间具有逻辑关系，一定情况下能够转化。因此，必须编制一张绩效汇总表，见表1，反应指标之间的逻辑关系，才能更好地理清思路，进一步梳理建设项目。

3.构建建设项目矩阵

根据绩效指标设置情况和建设任务内容，确定各级建设项目。一级项目一般为10条（对应十大建设任务），在一级项目下，自行设置相应二级项目，二级项目下可设置若干三级项目。一般来讲，三级项目应为单项或专项工作，需在预算系统中单独编制预算，绩效指标应从一级项目进行分解。为压实责任，实行项目负责制，同时，因一级项目所属二级项目一般跨部门设置，需要实行一级项目牵头部门与归口管理部门负责人会签制度。以提升校企合作水平项目为例，牵头部门为校企合作处，二级项目分别为实训基地建设、产业学院建设、现代学徒制教育教学改革、职教集团建设等，对应的归口管理部门分别为教务处、科技处、校企合作处等诸多部门，工作职责不同，而牵头部门不可能负责所有审批和管理工作，否则会导致学校内部管理混乱。通过应用矩阵项目管理模式，以一级项目为横向、归口管理部门为纵向，构建建设项目矩阵，见图4。通过项目矩阵，明晰牵头部门、归口管理部门及项目归属，实施部门协同，系统推进各项建设任务。

4.梳理经费映射关系

财政转型是国家治理转型的“牛鼻子”。近年来，财税体制改革的重点是以预算为主线、以绩效为导向、以内控为保障。“双高计划”项目预算编制及执行情况是绩效考核的重点，必须秉承“目标相关性、政策相符性、经济合理性”原则来编制预算。要牢固树立事业为先理念、厘清和处理好事、钱、效之间的关系，根据绩效目标，统筹建设任务，以提高匹配度为原则，实事求是、逐项考虑安排经费预算，确保“花钱必问效、无效必问责”。

将“双高”专项预算收支全面纳入绩效管理，树立业务和财务有机融合，相互促进的绩效管理理念，以预算资金管理为主线，统筹考虑项目立项、资金投入、资金管理、组织实施、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益、可持续影响等方面，综合衡量整体预算绩效。因此，必须实现业务部门和财务部门紧密合作、共同编制。要共同梳理建设任务及经费预算内涵，处理好经费交叉问题，做好“双高计划”建设经费与日常运行经费的区分，精准经费预算。共同确定立项项目，明确主管部门，做好“双高”项目预算与预算系统对接。

通过建设项目库系统，可以有效提高经费使用效率。项目库中设置备选库和正式库，按照学校中长期建设规划，定期进行项目立项、论证及评审，进入备选库。根据“双高”专项经费总额，合理安排年度建设经费，及时从备选库中遴选成熟项目，进入正式库，启动招标，加快执行，实现“项目等资金”而不是“资金等项目”，既可以提高资金执行率，又可以引入竞争机制，提高各项目负责人执行力。要梳理好经费映射关系，见图5，将项目库、预算系统与建设任务紧密联系起来，方便各级责任主体对“双高”专项资金执行情况进行实时监控，也有利于项目管理系统与预算系统对接。

5.完善约束激励机制

学校要完善机构设置，成立“双高”建设领导小组、工作小组、监督小组、办公室及项目组等机构，签订项目负责人责任书，明确权责利。出台“双高计划”项目实施管理、专项资金管理制度等，完善专业群建设、跨院系教学组织、招投标、项目库等制度，全力保障项目实施运行。

“双高计划”项目推进中要落实诊改理念，实现事前有计划、事中有监控、事后有改进。完善两链打造动态调整机制，保证项目建设的进度、质量和效益。通过信息化手段支撑建设进程，对预算执行和绩效目标达成情况实施双监控。通过预算系统监控资金执行情况，通过项目管理系统监控项目建设进度，加强过程检测和有效预警，实施常态纠偏。学校应定期组织实施“双高计划”项目的专项检查、监督与反馈，推进阶段改进。

学校要落实党的十九届四中全会精神，准确理解和把握“提升学校治理水平”与制度更加“成熟与定型”这一对关键词。要进一步规范运行机制与保障机制，形成一批制度标准政策，不断提升综合治理效能。如修订岗位聘任、职称评审条例、教科研成果认定等制度，凝聚人心、集聚智慧;出台建设绩效奖惩办法，建立以绩效目标为导向的“双高计划”项目考核体系，强化“双高”建设项目绩效考评。加强绩效考核结果应用，通过系统监控、项目自评、专家评价与第三方机构评估相结合等，对项目建设的任务完成情况、绩效指标完成情况和资金执行情况等方面予以综合评价，评价结果作为各项目负责人职称晋升和考核、评优评先等工作重要依据。

参 考 文 献

[1][2]财政部.关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知 [Z]. 财预[2020]10号，2020-02-25.

[3]罗吕锋.矩阵式工程项目管理模式应用研究[D].广州：华南理工大学，2017.

[4]高继宁，王钰.矩阵式项目体系中绩效管理方法[J].管理观察，2018（20）：59-60.

[5]肖友华，王磊.全面实施预算绩效管理背景下促进基层财政高质量发展的思考[J].公共财政研究，2018（6）：20-29.