乡村振兴战略中职业教育相关政策的研究

2022-04-13马欣悦陈春霞

职业技术教育 2022年6期

马欣悦? 陈春霞

摘要基于政策工具—目标分析框架，采用内容分析法，从政策工具、政策目标以及政策工具与政策目标关系三个维度，对乡村振兴战略中职业教育相关政策进行分析。研究发现，目前乡村振兴战略中的职业教育政策主要存在着政策工具运用不均衡、政策目标偏向性、政策工具与目标之间错位等问题。据此，提出乡村振兴战略中的职业教育政策优化路径，主要包括强化需求型政策配置，激发人才培养市场需求动力;完善现有供给型政策工具，构筑人才培养坚实推动力;深化环境型政策工具，创建人才培养适宜土壤等。

关键词乡村振兴战略;政策工具;职业教育政策;优化路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）06-0026-07

自党的十八大以来，脱贫攻坚一直作为治国理政的主要目标，乡村振兴在其中起到关键的促进农村内生发展的作用。我国在2020年如期消灭绝对贫困和区域性整体贫困的情况下，乡村振兴也进入新的发展时期。作为一种特别强调内生发展思路的战略，乡村振兴有助于协调城乡资源配置，降低精准脱贫的制度费用[1]。

乡村振兴的本质是农业农村的现代化，实现农业农村的现代化是最终实现乡村振兴战略的重要组成部分[2]。农民是乡村振兴的实践主体，“乡村振兴，关键在人”[3]，实现农业农村现代化从根本上说在于实现农民的现代化;实现农民的现代化关键在于改造传统农民，使传统农民能够进入现代农业，让农民成为有吸引力的职业[4]。对传统农民的改造需要对其进行人力资本的开发与再开发。虽然人力资本可以通过多种途径开发，但最根本的还是职业教育路径。从2018年开始，中共中央、国务院及国家相关职能部门，密集颁布了一系列推进乡村振兴的政策文件，通过对这些政策文件的分析可以发现，职业教育是关键词之一，是影响乡村振兴的重要因素。

政策文本是分析和把握政策效果的有效切入点，对于研究政策实施过程、批判性政策分析有着重要的意义和价值[5]。为了更好地发挥职业教育在乡村振兴人才培养中的作用，有必要在乡村振兴战略中对职业教育的政策要求进行分析，以了解当前职业教育政策及其作用发挥的现状，揭示当前政策存在的问题，并对未来的政策方向及政策取向作出展望。

一、乡村振兴战略中职业教育相关政策分析的研究设计

研究设计是对研究问题的深刻分析，研究方法科学与否，分析框架合理与否，都直接影响着研究过程是否能顺利推进，更直接影响着研究结果的产生，以及研究结论的信度与效度。

（一）研究方法

要对乡村振兴战略中的职业教育政策现状进行分析，势必要对政策文本进行分析。政策文本属于明确表达的显性内容，具有多重维度且蕴含丰富的信息[6]，因此，本研究采用内容分析法对乡村振兴战略中的职业教育政策文本进行分析。“内容分析法的实质是对文献内容所含信息量及其变化的分析，其研究目的是根据数据对内容进行可再现的、有效的推断”[7]。概括来说，内容分析法是一种能够对乡村振兴战略中的职业教育政策进行系统性和客观性描述的科学研究方法，可以通过对政策内容进行剖析获得结论[8]。内容分析法主要分为三类：一是解读式内容分析法，二是实验式内容分析法，三是计算机辅助内容分析法。本研究综合实验式内容分析法与计算机辅助内容分析法，通过Nvivo11.0软件对政策文本进行编码，根据编码分类，计算每类内容元素出现的频率，概括描述明显的内容特征。

（二）资料来源

在确定基本的研究方法后，需要对可供分析的数据进行选择。乡村振兴一词正式出现是在2017年党的十九大报告中，最早的相关政策文件是2018年的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。在乡村振兴战略提出后，许多相关文件也时有提及，但是此类文件中往往缺乏明确的关于乡村振兴的实施政策。因此，本文选取的是自2018年起与乡村振兴直接相关的政策文件，共6份，见表1。

（三）分析框架

政策工具是为达到具体政策目标而采取的方法、手段和措施[9]。目前较为主流的政策工具分类理论主要有三种：一是根据施策客体的需求，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具四类;二是根据政府对政策工具的干预程度，将政策工具分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具三类;三是根据政策工具对主客体影响的差异性，将其分为供给型、需求型和环境型三类[10]。不同的政策工具分类理论根据研究需求的不同，具有不同的适应性。本研究探究的是乡村振兴战略中职业教育相关政策要求情况，最终目的是进一步提升职业教育在乡村振兴中促进人力资本开发的能力，而其中的关键问题在于职业教育供给与乡村振兴人力资本需求之间的关系;同时，根据教育政策与农村政策工具研究的应用频率与乡村振兴战略中职业教育政策的实施特点，本研究采用羅斯韦尔等人的政策工具分类理论，将供给型、环境型和需求型作为政策工具分析的一级维度。

供给型政策工具主要以提供动力为主，是指政府在资金、基础设施等方面加大投入，促进职业教育对乡村振兴人才的培养;需求型政策工具主要以对市场的培育和刺激为主，是指政府通过服务外包、市场引导等方式，刺激对职业教育的需求，增加职业教育吸引力，最终促进乡村振兴人才的培养。环境型政策工具主要为职业教育人才培养提供合适的环境，是指政府通过体系建设、制度保障等措施，优化乡村振兴人才培养的外部环境，以间接促进职业教育对乡村振兴人才的培养。

在一级维度的基础上，通过对政策文本的分析，形成了11个二级维度，包括资金投入、硬件设施、软件保障、创新教培形式、服务外包、鼓励引导、需求引领、目标规划、体系建设、制度保障和金融支撑。

从已有研究来看，仅从单一角度，即从政策工具视角进行政策分析，显然无法反映政策工具的选择全貌[11]。因此，在对政策工具进行分类的基础上，还需要对政策目标进行分析。通过对现有政策文件中职业教育政策目标的归纳、分析和总结，结合乡村振兴的需要，可以看到，职业教育政策目标总的来说就是为乡村振兴培养人才。具体来看，一是通过基础设施建设以及增加乡村教育容纳水平，实现增加乡村振兴人才供给数量提高的目标;二是通过职业教育与培训，提升乡村振兴人才供给质量;三是通过有针对性的补偿性教育与专业培训，优化乡村振兴的人才结构。概括来说，乡村振兴人才培养的职业教育政策目标主要有三个：一是增加乡村振兴人才存量;二是提升乡村振兴人才质量;三是优化乡村振兴人才结构。另外，通过对当前政策的分析可以发现，人才培养的量与质是相互依存、相互交错的关系，因此，在这里将乡村振兴的职业教育政策目标概括为增加、提升乡村振兴人才量和质以及优化乡村振兴人才结构两个方面。

基于以上对乡村振兴战略中的职业教育政策工具和目标的分析，形成了研究框架，见图1。

二、关于乡村振兴人才培养的职业教育政策现状分析

对乡村振兴战略中职业教育相关政策要求现状的研究，是分析当前政策存在问题及对后续政策展望和设计的基本前提。乡村振兴战略中的职业教育政策要求本身就是一系列政策工具的组合，政策工具的选择和组合结构是否合理、运用的系统化程度，都对政策的执行和效果实现有着极大的影响[12]。同时，从现有研究来看，目前关于乡村振兴的职业教育研究多是以乡村振兴为背景，关注职业教育如何服务乡村振兴，直接对乡村振兴人才培养的职业教育政策进行研究的较少。因此，本研究从政策工具的视角出发，基于政策工具—目标的分析框架，采用内容分析的方法，使用Nvivo11.0对相关政策文本进行编码和分析，以对乡村振兴战略中的职业教育政策要求现状进行研究。在确定研究方法与分析框架的基础上，通过Nvivo11.0对6份乡村振兴文本中的职业教育政策工具进行编码，共获得编码71条，以下分别从政策工具、政策目标和政策工具—目标三个方面对乡村振兴战略中的职业教育政策要求现状进行分析。

（一）政策工具维度分析

首先以政策工具为分析单位，分别统计各维度数量与百分比，见表2。

在乡村振兴战略中的职业教育政策要求中，供给型、需求型和环境型三种政策工具均得到了应用，但是不同类型的政策工具应用比例不同，其中应用比例最大的是环境型政策工具，占政策工具总数的59.15%;其次是供给型政策工具，占总数的28.17%;需求型政策工具使用频率最低，约占总数的12.68%。

具体来看，首先，在供给型政策工具的应用中，软件保障、硬件设施政策所占比例大致相当，分别为35%、30%;但是与资金投入相关的政策工具相对较少，仅占供给型政策工具总数的10%。其次，在需求型政策工具方面，使用鼓励引导政策工具最多，约占需求型政策总数的66.67%;需求引领和服务外包政策较少，仅占总数的22.22%与11.11%。最后，在环境型政策工具的应用上，政府重视目标规划政策的制定，其总数约占环境型政策工具总数的57.14%;而金融支撑政策则相对较少，仅有2.38%的环境型政策工具为乡村振兴的职业教育人才培养构建合适的金融环境。

从上述结果中可以发现，当前促进乡村振兴人才培养的职业教育政策工具以环境型政策工具为主，供给型政策为辅。在环境型政策工具中又以目标规划政策为主，需求型政策工具供给较少，且在需求型政策工具中以鼓励引导政策为主，服务外包等政策较少。综合来看，当前我国乡村振兴政策工具的使用较不均衡，环境型政策工具占比过大，需求型政策工具供给不足，次级政策工具的结构仍然有待优化。

（二）政策目标维度分析

在对政策工具进行分析的基础上，还需要对政策内容进行分析。根据乡村振兴人才培养的目标及相关政策文本的内容，可以将乡村振兴的人才培养目标分为提升乡村振兴人才数量和质量，以及优化乡村振兴人才结构两个方面。见表3、表4。

由表3可以看到，现有职业教育政策为促进乡村振兴人才培养目标的达成提供了支持。在乡村振兴人才培养的两个主要目标中，相较于优化乡村振兴人才结构而言，目前的政策对提升乡村振兴人才数量和质量的支持更多，占政策总数的60.56%。这说明当前阶段，乡村振興人才的培养仍然以提升数量和质量为主，对人才结构优化的关注相对较少。

由表4可知，在具体政策工具使用上，资金投入、服务外包、体系建设及金融支撑四个政策工具维度上未对优化人才结构做出应有的支持，相关政策全部助力在乡村振兴人才数量和质量的提升上;硬件设施保障、创新教培形式和制度保障政策主要用来支持提升人才数量、质量，软件保障和目标规划政策主要应用于优化人才结构;此外，鼓励引导和需求引领两个维度的政策对目标的支持程度是一致的。

综合来看，当前乡村振兴的职业教育政策对提升人才培养数量、质量的支持更多，更倾向实现提升人才培养数量质量的目标，在资金支持、拉动需求以及环境保障等方面全力促进该目标的实现;对优化人才结构目标的支持则主要体现在需求型政策工具中，具体表现在对相关主体的鼓励和引导上。

（三）政策工具—目标维度综合分析

在分别对政策工具和政策目标分析以后，还需要综合政策与目标两个角度，进行二维交叉分析，探寻两者的关系特征。见表5。

由表5可以发现，提升人才数量、质量的目标在供给型、需求型和环境型政策工具中分别占65%、55.56%和59.52%;同时，为实现该目标，使用的供给型、需求型和环境型政策工具分别占比27.08%、11.63%和58.14%。因此，可以认为环境型政策工具与提升人才数量质量的关系更为紧密。优化人才结构目标在供给型、需求型和环境型政策工具中的占比分别为35%、44.44%和40.48%。在该目标中，供给型政策占工具比25%，需求型政策工具占比14.29%，环境型政策工具占比60.71%，同样是环境型政策工具与目标关系更为紧密;同时也可以看到，供给型政策工具和环境型政策工具主要应用于提升人才数量质量，需求型政策工具在两个目标的应用上大体相当，但是由于环境型政策工具整体占比较高，因此，两个目标的实现主要还是受到环境型政策工具的影响。

二、乡村振兴战略中的职业教育政策困境

近年来乡村振兴战略中的职业教育政策对乡村振兴人才培养起到了积极的促进作用，但是现有政策依然存在诸多不足。

（一）政策工具运用不均衡

政策工具运用不均衡主要表现为：一是供给型政策工具应用相对稳定，但是政策工具使用不够多元化。从上述统计结果可以看到，供给型政策工具在三种政策工具类型中的比例约占整个乡村振兴战略中的职业教育政策要求的1/3。这说明，当前供给型政策工具在乡村振兴战略中职业教育政策体系中的运用相对稳定且合理;但是，从次级政策工具来看，软件保障与硬件设施政策的占比均超过1/3，而资金投入政策相对于其他政策而言，占比仅有10%，说明次级政策工具之间存在配置不协调的问题。乡村振兴战略中的职业教育软硬件保障政策主要包括学校、培训基地建设、实训基地建设、课程、师资队伍建设以及提供相应的培训等。政府为职业教育促进乡村振兴人才培养提供了相应的基础条件，但是资金投入的不足可能会带来“木桶效应”，反而降低了基础条件的使用效率和价值，影响政策目标的实现。

二是需求型政策工具利用率过低，且政策工具内部运用失调。需求型政策工具在三类政策工具中占比最低，仅为12.68%，明显低于供给型与环境型政策工具。乡村振兴人才的培养如果仅由政府主导支撑是不足以维系与满足人才培养需求的，通过需求型政策工具可以促进外部力量参与职业教育，促进乡村振兴人才的培养;培育和刺激市场，拉动乡村振兴对职业教育人才培养的需求，进而提升职业教育吸引力，更好地促进职业教育培养乡村振兴所需人才;但是目前需求型政策工具占比较低，在政策工具的应用上处于弱势地位，因而容易制约政策工具对人才培养目标实现的拉动作用，抑制其他社会力量参与职业教育人才培养，最终影响乡村振兴人才培养的效率与目标的实现。

与此同时，需求型政策工具内部也存在不平衡的情况：主要是鼓励引导性政策占需求型政策工具总数的2/3，而服务外包政策的比例仅为11.11%。鼓励、引导性政策是以导向性和鼓励性的政策为主，政策内容往往更多落脚在实现政策目标的大方向上，对于乡村振兴人才培养这样仍处于探索阶段的政策目标而言是必要的，可以為实现政策目标探索前进的方向并进行深化。然而，正因为政策目标的实现仍然处于探索阶段，因此，也需要更多更加具体的政策。此外，在人才培养中，服务外包可以说是相当重要的支持政策之一，尤其对于一些政府无法涵盖的教育培训活动来说更是如此。目前可能由于鼓励引导性政策占比较大，压缩了其他需求型政策的空间，需要做出调整。

三是环境型政策工具过溢，目标性政策过多。环境型政策在所有政策工具中占比接近60%，远超其他两类政策工具。环境型政策工具旨在为实现政策目标塑造良好的外部环境;但是，过量的使用环境型政策工具反而会带来抑制作用。在该类政策工具中，目标规划政策的占比最高，超过一半的环境政策属于目标规划政策。目标规划政策工具的大比例使用符合人民对国家政策在整体布局上的期待，能够从宏观层面发挥政策的引导作用，同时明确政策目标，但是在微观层面实践时可能会存在一定难度，操作落实较为困难[13];且目标规划政策的表述通常较为宏观，这也为后续进一步细化相关政策带来困难。在环境型政策工具中，金融支撑政策的占比最低，仅有2.38%。人才培养主要由上而下实施，涉及资金方面的投入更多是由国家主导的，相对的像金融支撑这样的环境型政策工具占比就会较低。但是，乡村振兴人才的培养需要外部市场、职业院校、企业和社会等多方面力量的参与，金融支撑政策恰恰是激发这些主体参与人才培养的重要政策工具之一，需要得到相应的重视[14]。

（二）政策目标偏向明显

在政策目标上可以看到，当前施策是以提升人才数量和质量为主，超过2/3的政策工具为实现该目标服务，但对优化人才结构这一目标关注不足，尤其在资金投入、服务外包以及制度建设三个政策工具上，缺少对优化人才结构的重视;但是在目标规划政策工具上，优化人才结构的目标占比相对较高，说明政府希望通过总体布局、统筹规划来引领乡村振兴人才结构的调整，相关部门已经意识到优化人才结构的重要性，但是在具体的更易落实的政策上体现较少。究其原因，一是当前乡村振兴人才培养仍处于探索阶段，相较人才结构而言，当务之急是先解决人才来源不足与现有人才质量不高的问题，优化人才结构在当前阶段更适合作为一种规划，更适宜放在乡村振兴人才培养的下一个阶段;二是目前乡村振兴所需的应然的人才结构仍然处于探索阶段，在乡村振兴中需要什么样的人才，什么样的人才结构对于乡村振兴而言才是最优解，都是有待实践探寻的目标。因此，当下对优化人才结构的探索更多地停留在目标规划的层面。

（三）政策工具与目标存在错位

从政策工具与政策目标之间的关系来看，无论是提升人才数量、质量，还是优化人才结构的目标，均更多地运用了环境型政策工具，尤其是在优化人才结构方面，环境型政策工具约占三类政策工具总数的60.71%;其次是供给型政策工具和需求型政策工具。乡村振兴人才培养目标中的政策工具结构类似，都是以环境型政策工具为主，供给型政策工具次之，需求型政策工具最末。乡村振兴是一种强调内生发展的战略，其人才培养也同样遵循这一原则。人才培养的内生发展不仅包括由上至下的农民人力资源能力建设，增强其内生发展动力，也包括借助已有资源通过创造领域内市场需求，促进人才培养市场的内生发展。可以看到，目前在实现人才培养目标的政策上，仍然是以环境型政策工具为主，环境型政策工具为实现政策目标指明了方向，提供了合适的外部土壤，为政策目标的实现奠定了基础，但是却很难形成核心的内部动力;供给型政策工具对实现政策目标具有直接的推动作用，但是仅有推力而无拉力则难以形成可持续性的发展，因此，需要强化需求型政策工具的作用。

另外，三类政策工具的比例构成也需要进行调整。环境型政策工具对实现政策目标起着间接的影响作用。在政策目标提出初期，环境型政策工具可以引导政策方向，提供适宜的政策土壤;但是当目标提出后，则需要适当弱化环境型政策工具的运用，加强供给型政策工具与需求型政策工具的比例，通过一推一拉两股力量，促进政策目标最大程度的实现。乡村振兴的人才培养目标与乡村振兴战略的目标相伴而生，在前期一系列大环境的创设下，乡村振兴的人才培养急需落地。但是，从目前的政策工具结构来看，仍然是以环境型政策工具为主，究其原因，一方面由于目前缺乏相应的职业教育促进乡村振兴人才培养的体系和制度，导致政府、市场、法律制度与职业学校各自的职责不明，关系错位，因而，只能通过宏观的环境型政策工具进行引导，难以施行更能落地的政策;另一方面，本研究中的政策文本均由国家层面颁布，考虑到各地区不同的经济、文化以及社会现实情况，国家政策作为总的指导方针，侧重于构建外部环境及宏观目标引导，为地方政策的制定提供方向性的指导，但同时也需要直接的、拉动性的政策为地方政策制定提供支撑。

此外，目前在环境型政策工具与需求型政策工具中，两个政策目标所占比例较为接近，但是在供给型政策工具中，提升乡村振兴人才数量、质量的政策所占比例明显高于优化人才结构政策的比例。人才数量、质量的提升是乡村振兴人才培养的基础，而人才结构的优化则是关键。目前来看，一方面，在数量上政策工具更倾向提升人才数量和质量;另一方面，人才数量、质量的提高可以塑造合理的外部环境与市场需求拉动。但是，与之相比，人才结构的优化仅通过市场需求与环境支持难以实现。人才结构的优化需要足够的供给，尤其是教育体系、资金等多方面的支持，才能形成合理的人才结构。但是，目前对于人才结构优化的供给型政策工具存在明显不足，政策工具的结构与政策目标之间的错位阻碍了政策目标的实现。

三、促进乡村振兴的职业教育政策优化

（一）强化需求型政策配置，激发人才培养市场需求动力

目前乡村振兴战略中的职业教育政策要求以环境型政策工具为主，辅以供给型政策工具，而需求型政策工具占比较低，力度偏小。从现阶段来看，乡村振兴的人才培养是以政府为主导的，但是，政府主导不等于政府包干，尤其是很大一部分乡村振兴人才的培养需要借力职业教育才能完成。因此，在政策制定的过程中，不仅需要政府参与，也需要学校、企业、社会组织等多方面的力量协同。正因为如此，政策的制定不仅需要从环境侧发力，构建良好的促进人才培养的环境;同时也需要从需求侧发力，加大需求型政策工具的创新与配置，尤其是在创建内生市场方面的作用，通过内需拉动，提升人才培养的数量质量，并驱动人才结构的优化。

同时，也要关注各类政策工具间的协同合作，内外结合，充分发挥政策的拉动作用与外部环境的支撑作用。具体来看，目前需求型政策工具以鼓励引导为主，缺乏实质性的内需拉动政策，即缺少能够指导实践落地的、拉动乡村振兴人才培养需求的政策。在未来的政策制定中，可以考虑从刺激市场需求入手，通过服务外包、校企共育、财政补贴等方式，吸引多种社会力量参与职业教育，扩大职业教育与培训规模，提升职业教育与培训质量，提供多样化的职业教育与培训，以培养多层次、多类型的乡村振兴人才;同时与环境型政策工具协同，通过构建相应的职业教育与培训体系，作为乡村振兴人才培养的顶层设计，充分发挥各方力量在人才培养中的作用。

（二）完善现有供给型政策工具，形成人才培养坚实推动力

首先，目前促进乡村振兴人才培养的职业教育供给型政策工具虽然运用相对稳定，但是多元化程度不足，还需充分发挥供给型政策工具的推动作用以及与环境型政策工具的协同作用。具体来说，目前供给型政策工具主要以软硬件设施等保障层面的政策为主，直接的资金投入政策并不多。然而，政策目标的实现必然离不开资金投入政策的支持，因此，在供给型政策工具的设计中，可以加大涉农资金投入力度，如可通过设立专项经费或项目制经费，增强职业教育服务乡村振兴的可持续性[15]。除了加大涉农资金投入，从现有次级政策工具来看，还需要加强教育资源的投入，即加强职业教育与培训机构建设，包括完善高中阶段学校职业教育建设，提升高职院校教育质量;同时，为了进一步优化乡村振兴人才结构，还需要关注与乡村振兴相关的本科职业院校建设以及新农科专业建设等。此外，还需要加强农村职业教育师资队伍的建设，通过政策引导，增加教育与培训专兼职教师数量，优化师资队伍结构，拓展教师专业发展路径等。为了保障以上政策的制定与实施，还需要通过协同供给型政策工具与环境型政策工具，构建以职教中心为主体的县域农村职业教育体系，并在该体系的基础上形成相应制度，以促进政策目标的实现。

（三）深化环境型政策工具，创建人才培养适宜土壤

环境型政策工具为乡村振兴人才的培养提供了良好的法规与制度保障。但是从目前的政策文本来看，环境政策工具的过多使用导致其他两类政策工具使用的弱化，尤其是需求型政策工具的占比明显偏低。因此，为优化政策工具的整体结构，一方面需要适度降低环境型政策工具的比例，优化其内部结构;另一方面需要深化当前的环境型政策工具，提升环境型政策工具的灵活性，为乡村振兴人才培养提供适宜土壤。具体来说，首先，可以适当减少环境型政策工具中目标规划类政策的使用，适度增加金融、税收等财政方面的政策支持，为乡村振兴人才培养提供坚实的金融环境基础。其次，从现有政策来看，乡村振兴人才的培养，尤其是通过职业教育路径的培养，尚未形成相应的人才培养支持体系。因此，在未来的环境型政策工具的制定过程中，要着重加强人才培养支持体系建设，在建设现代职业教育体系过程中，关注县域职业教育体系建设，适度高移人才培养重心，关注不同层次乡村振兴人才培养体系的建设，减少目标规划类政策。最后，还应充分考虑环境型政策的灵活性。受区域经济、社会以及职业教育发展不平衡性和区域特色性差异的影响，在政策制定过程中，要充分考虑政策的灵活性与适用性，在确保政策实施环境构建的同时，保证地方政府政策制定的可行性。

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