□栗晓霞 罗小菲 江爱世

一、研究背景

（一）公务员分级分类考试的提出

公务员考试录用（以下简称“考录”）制度是确保公务员队伍稳定、优化、廉洁、高效的重要环节，关系到政府公共服务效能的提升、公共服务目标的实现。经过30多年的探索发展，我国公务员考录制度逐步走向完善。随着公务员考录制度改革的不断深化，进一步推进录用工作的规范化和科学化，成为我国公务员考录制度亟待解决的问题。

2006年1月起施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）明确了公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容要根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。党的十八届三中全会明确提出要深化公务员分类改革。2014年全国公务员管理工作会议明确，要以深化公务员分类改革为重点，加快建立综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员管理制度。

（二）公务员分级分类考试目前开展情况

公务员分级分类考录制度是指在公务员考录制度的框架下，根据公务员职位类别和层级的不同，分别设置相应的考试方式，以体现不同岗位能力需求的差异性。中央机关和部分省市根据实际情况，在开展公务员分级分类考录工作方面做了一些探索和实践。

目前，中央机关及其直属机构考录公务员将职位划分为中央机关及其省级直属机构综合管理类职位、市(地)级及以下直属机构综合管理类职位和行政执法类职位。并按照相关要求，对行政职业能力测验、申论两个科目分别设置了试卷。报考非通用语职位的人员还需参加外语水平测试。报考特殊专业职位的人员及报考公安机关人民警察职位的人员还需参加专业科目笔试。

部分省市在公务员录用分级分类考试中也进行了一些探索和实践。有的省市按公务员岗位的级别进行划分，一般分为省级机关、市级机关、县级机关和乡镇机关4 个级别。每个级别设置相同的考试科目（包括行政职业能力测验和申论），设置不同的题型和题量，以区分考生的能力素质。有的省市（如上海市）行政职业能力测验和申论两个科目根据不同职位性质设置专场考试。有的省市每年招录2 次（上半年、下半年各1 次）。上半年一般分2 类：一类是省、市、县、乡各级机关和参公管理单位的职位；一类是面向优秀村干部、优秀工人、农民和服务基层项目人员招录乡镇机关公务员。下半年一般面向省级检察系统、法院系统以及市级机关和公安机关的有关职位进行招录。

二、北京市公务员分级分类考试设计思路

在参考各地经验的基础上，北京市本着从公平、公正、科学、效率的原则，从现有能力水平等现实条件出发，进行了系统、深入的研究。结合北京市实际，按照“‘分级’先行，‘分类’逐步推进”的总体思路，初步建立起公平公正、科学精准的分级分类考录体系。

（一）分级分类考试体系搭建

关于“分类”，《公务员法》中对公务员职位类别已作明确规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。关于“分级”，目前公务员分布在中央、省、市、县、乡5 级机关，不同层级所要求的能力素质有较大差异，因此在考录过程中，可以划分为不同层级。结合前期调研和北京市实际情况，将综合管理类职位划分为区级以上（含区级）职位（以下简称“市区职位”）、乡镇（街道）等基层职位（以下简称“街乡职位”）两个级别。行政执法类和专业技术类职位不再进行分级。

（二）考录测评框架设计

在分级考试方面，针对综合管理类市区职位、街乡职位两个级别的岗位，分别设计考录测评框架，并从测查能力、试卷结构、考试题型、试题题量等方面进行区分，体现分级原则。

在分类考试方面，按照“逐步推进”的总体思路，先对行政执法类职位考录工作开展研究。通过访谈调研对行政执法类公务员核心胜任特征进行提取，提取出12 项核心胜任特征，分别是法律运用、专业知识、规则意识、沟通技巧、证据意识、责任心、分析判断、廉洁自律、主动学习、灵活应变、严谨细致、文书能力，用于重点考查。考虑到考试形式的适用性，最终将法律基础、执法素质和执法能力作为重点测查内容。

（三）分级分类在考试中的具体实践

北京市考录公务员笔试包括公共科目和专业科目。自2019年起，在笔试中进行了分级分类考试的探索，具体开展情况如下。

1.综合管理类职位

针对综合管理类职位，按照市区职位、街乡职位对考生基本能力和素质的不同要求，在行政职业能力测验和申论两个科目分别设计两套试卷。

行政职业能力测验科目两套试卷根据考试目的、不同级别报考群体情况，在大纲涉及的题型、数量、难度等方面进行组合。两套试卷设计主要有两方面区别。一是测查要素有所不同。除了考查两类岗位都需具备的通用能力要素外，适用于市区职位的试卷更侧重考查宏观政策理解和应用能力、行政管理能力等，适用于街乡职位的试卷更侧重考查基层实际工作能力，更加贴合两类岗位的特点。二是题型有所不同。在适用于街乡职位的试卷中增加了类比推理和言语表达等利于测试这类考生能力水平的题型，使整份试卷的难度更加贴合报考基层职位考生的能力水平。

申论科目针对报考市区职位、街乡职位考生的两套试卷主要在测查要素上有所不同。市区职位的工作内容多与政策制定相关，需要主动发现问题、分析问题，而街乡职位的工作内容多与政策执行相关，需要落实相关政策并解决执行过程中遇到的相关问题。因此，对市区职位，申论考试主要测查阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力与文字表达能力。对街乡职位，主要测查阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。

2.行政执法类职位

行政执法类职位大多为一线执法岗位，因此考试内容既要兼顾对考生从事公务员工作所需基本能力的测查，也要突出对法律运用、执法素质和执法能力等体现行政执法类职位特点的能力素质测查。

在笔试阶段，报考行政执法类职位的人员除参加对应职位层级的行政职业能力测验和申论两个公共科目考试外，还须加试一科行政执法类职位专业科目笔试。在测查内容方面，主要测查履行行政执法职能所需要的基本素质与能力，包括法律基础、执法素质和执法能力3个方面。

3.特殊职位

对于公务员招录职位中的一些特殊职位，如专业性较强或紧缺人才的职位，可以设置专业科目考试。比如，报考公安机关人民警察职位的人员除参加公共科目笔试外，还需加试一科公安专业科目笔试。公共科目与专业科目笔试成绩按一定比例合成综合成绩，按综合成绩确定面试人选。必要时，还可以单独组织考录。比如：开展定向选调应届优秀大学毕业生专场考试；面向优秀社区书记、村书记定向招录公务员，考试内容围绕社区工作实际，重点考查破解社区治理难题、解决社区矛盾、服务群众等能力素质。

三、北京市公务员分级分类考试效果

（一）行政职业能力测验科目分级考试效果

为了研究行政职业能力测验科目分级考试效果，笔者收集了某年度北京市考录公务员公共科目笔试行政职业能力测验科目试卷数据55 810 份，其中市区职位试卷26 986 份，街乡职位试卷28 824 份。并针对这些试卷进行了数据分析。

1.两类试卷不同考查要素的考试效果

为使试卷设计更加贴合两级职位考查层级差异的要求，除了考查通用能力要素外，在市区职位常识判断部分，部分题目设计突出对考生宏观政策理解和应用能力、行政管理能力的测查；在街乡职位常识判断部分,部分题目设计突出对考生基层工作能力的测查。

表1 中，适用于市区职位试卷考查宏观政策理解和应用能力的多个题目难度适中，区分度也比较好。适用于街乡职位试卷考查街道（乡镇）工作能力的多个题目难度适中，区分度超过0.4，能够精准地把不同能力水平的考生区分开。可见，基于两级职位测查不同能力的题目设计更加贴合报考两级职位考生群体的能力水平，内容效度较好，且题目的区分度也很好。

表1 两类试卷不同考查要素的相关题目质量

2.两类试卷不同题型及新题型的考试效果 研究

适用于街乡职位的试卷中，新增了类比推理和言语表达等题型。分析结果表明，街乡职位试卷的10 个题型中，言语表达的难度最低，难度系数为0.64；其次是类比推理，难度系数为0.62。说明这两个题型相对比较简单，与当初的设计思路相吻合。试卷中增加这两个题型后，可以增强对不同能力考生的区分度，进而提高考录工作的精准性。

此外，两类试卷的常识判断部分都新增了材料型常识题，要求考生围绕材料回答3～5 个问题。材料型常识题对于报考市区职位考生的难度系数为0.54，区分度为0.34，即难度中等，区分度较好；对于报考街乡职位考生的难度系数为0.45，区分度为0.34，即难度中等偏难，区分度较好。进一步分析可知，该新题型较传统型常识题的难度略有增加，但新题型所使用的材料、题目情境和考查能力都更加贴近实际，更需要考生结合背景知识、经验，在综合理解材料的基础上进行判断，内容效度和区分度都比较好。

（二）申论科目分级考试效果

为了研究申论科目分级考试效果，笔者收集了某年度北京市考录公务员公共科目笔试申论科目的试卷数据54 995 份，其中市区职位试卷26 600 份，街乡职位试卷28 395 份。并针对这些试卷进行了数据分析。

1.内容效度，即专家对题目实际测查内容与目标测评要素的吻合程度作出判断

内容效度指一个测验实际测到的内容与所要测查的内容之间的吻合程度。为了评价申论科目的内容效度，专家组分别对两类试卷的题目与原定的测评要素的吻合程度作出判断，结论如下：

专家们一致认为既有相同又有不同。一方面体现在两类试卷第一题和第四题测查能力一致，而第二题和第三题结合测查要素的不同和试题难度的需要有所区别。例如，市区职位试卷第二题，需要考生结合材料内容、观点或问题多角度思考，并作出合理推断或评价；而街乡职位试卷第二题需要考生根据客观实际情况，准确理解工作目标并及时有效地完成任务。再如，市区职位试卷第三题，需要考生结合材料内容分析提出问题并找到解决问题的思路或办法；街乡职位试卷第三题则无须考生提炼或概括材料中的问题，往往问题就呈现在材料中，仅需要考生根据问题直接提出切实可行的措施或办法。两道题目无论从考查要素设计上还是难度设计上均有所差异，考试效果比较符合预期，体现出分级考试对测查不同能力的需要以及对试题难度的总体把控。

2.构想效度，即运用因素分析法验证试卷的构想效度

构想效度就是测验测查到的预期构想的程度。评估一个测验的构想效度，核心是运用逻辑或实证方法来验证预设的理论（概念、特质）是否成立。运用因素分析法验证试卷的构想效度，具体用主成分分析求出因素负荷，并用方差极大进行正交旋转后，得出结果如表2所示。

表2 因素抽取及旋转后的因素负荷

市区职位试卷第3 题和第4 题在因素1 上有很高负荷，第1 题主要受因素2 影响，第2题主要受因素3 影响。街乡职位试卷第1 题和第4 题在因素1 上有较高负荷，第3 题和第4题在因素2 上有较高负荷，第2 题主要受因素3 影响。综上，两类试卷因素分析（测查主因素）结果见表3。

表3 因素分析结果

以各个小题为变量进行的因素分析结果说明，两类试卷分别概括出的3 个测查主因素与考试大纲对测评目标的定义基本一致，符合考试预设的构想。这从构想验证角度为申论分级考试的有效性提供了有力的统计学验证。同时需要注意的是，街乡职位试卷的第1 题和第4题都在因素1 上有较高负荷，即第1 题和第4题有一定关联性，测查的能力要素部分重叠，在今后命题工作中应注意题目主要测查要素的相对独立性。

（三）行政执法类职位专业科目笔试效果

为了研究行政执法类职位专业科目考试效果，笔者收集了某年度北京市行政执法职位专业科目试卷数据6 369份，并针对这些试卷进行了数据分析。试卷采用主客观相结合的形式，客观题分为判断题和情境选择题，主观题为案例分析题。

1.实际工作能力测查效果

行政执法类职位大多为一线执法岗位，对实际工作能力要求较高。而以往同类考试更多侧重对考生法律基础知识的考查，多为纯专业知识类题目。为此，针对行政执法类职位专业科目，开发了更适合测查考生执法素质和执法能力的情境选择题、案例分析题。情境选择题相较于纯专业知识类题目，需要考生在理解题目给定执法情境的基础上，结合法律背景知识综合作出判断。案例分析题通过向考生展现执法过程，并为考生设计一定角色，意在考查考生在实际执法情境中可能的表现，即执法意识和执法能力。通过仿真执法情境，突出对实际工作能力的测查，积极探索实际工作能力的有效测查途径。

在对行政执法类公务员进行访谈调研时发现，随着工作经验的积累，执法素质和执法能力可得到一定程度的提升。为此，以工作年限为效标，研究有关题目对实际工作能力的测查效果。以主观题案例分析题部分题目为例，考生的工作年限与其作答情况的方差分析结果表明，不同工作年限考生群体的成绩存在显著差异（F=8.068,p＜0.001），即有工作经验的考生群体（即非应届毕业生）的成绩显著高于没有工作经验的考生群体，且工作5～15年考生群体的成绩最高。其次是工作1年和2～4年的考生群体。最后是没有工作经验的考生群体。可见，考生的工作年限越长，工作实践经验越丰富，在主观题部分题目作答上往往表现得更为出色。这表明行政执法类职位专业科目的部分题型及题目在一定程度上，确实测查到了考生的实际工作能力。后续工作中，还应继续探索并加强这方面的研究。

2.专家对题目质量评价

邀请有关专家对考试形式、题目内容等进行评价。针对3 种题型分别设置问卷，采用李克特式5 点评分的方法，包括“非常不符合”“比较不符合”“不确定”“比较符合”“非常符合”5个等级，依次计为1 分、2 分、3 分、4 分、5 分。结果见表4，具体分析如下：

表4 专家对三个题型题目效果评价

总体来说，专家对本次考试的3 个题型题目的效果评价较高，判断题各方面得分在4.33～5.00，情境选择题各方面得分在4.67～5.00，案例分析题各方面得分在4.67～5.00。可知，判断题、情境选择题、案例分析题考查内容与行政执法工作实际联系较密切，难度设置相对合适，能够较好地区分出不同水平考生，呈现的情境/案例较为合理，能够考查出考生的法律基础/执法能力水平。

四、结果与讨论

（一）研究结论

行政职业能力测验适用于市区职位、街乡职位两类试卷分别从测评要素、题型和题目等方面进行区分后，测评要素体系更加贴合两级职位的特点，试卷更加符合两类考生群体的整体能力水平，有利于更好地选拔出分别适合两个层级职位的考生。

申论两套试卷的难度均比较适宜，使得题目对不同能力水平的考生具有较好的区分度。两套申论试卷的内容效度都比较好，考查内容比较符合预期想要考查的能力要素，实现了对两个层级职位所需不同能力要素的考查。两套试卷的构想效度比较好，各个题目具有不可替代性，试卷结构比较合理。

行政执法类职位专业科目设计的情境选择题和案例分析题仿真执法实际工作情境，更好地考查了考生灵活运用法律的能力，而非备考能力。同时，围绕工作年限这一指标开展的效度研究，值得进一步深入探讨。

总之，北京市已初步建立起公平公正、科学精准的公务员分级分类考录体系，设计了相应的考录测评框架，并在实际考试中具体实施。公务员考录笔试测评要素和题目形式方面得到进一步改进，突破了原有题型和考查内容的限制，公务员考录测评要素更加符合实际，试题的针对性和有效性进一步提高，分级分类考试工作取得了一定成效。

（二）未来工作思考

1.逐步完善分级分类考试的理论基础和评价体系

公务员分级分类考录是一项系统工程，考试管理部门应积极配合公务员考录主管部门开展公务员录用分级分类考试框架的研究设计。由于职位选拔性考试都是以能力要素的测查为主，对知识的综合性要求更高，要突出能力测查导向，但在这方面没有成熟的专业学科支撑。要到不同层级、不同类别的机关单位开展需求调研，广泛收集各方意见建议，逐步构建起更加符合人才评价规律、体现不同层级不同类别职位特点的分级分类考试的评价体系。

2.进一步细化考录测评框架，丰富测评要素，开发新的题型和题目

在公务员分级分类考录背景下，考试针对性不够强的问题需要逐步解决，这就需要对各级别、各类别公务员的胜任特征进行更精细的划分，为开发新测评要素和新题型提供理论支撑。在此基础上进一步开发新的笔试测评要素，以建立并完善笔试测评要素库。根据不同层级、不同类别公务员的工作特点和职位需求，对测评要素进行组合，建立针对不同层级、不同类别公务员的笔试测评要素体系，从而为实现精准科学选人用人提供支持。

此外，还应加强考试模式、题型、工具的研究创新，建立健全公务员考试质量控制和评价体系，推动命题能力建设。考试科目所对应测查的能力层次和考核目标层次不同，命题管理的重点和努力方向就应不同。比如，行政职业能力测验、申论等以测查潜在能力和考核目标层次较高的现实能力为主，命题工作没有现成学科知识和相应规模的专家队伍可依托，管理重点和努力方向应是不断完善能力素质评价的理论体系、开发与应用相应测评技术、加强命题工作队伍能力建设、注重命题过程安全与保密等。

3.考试管理部门、行业主管部门工作重点各有侧重，共同推动分级分类考试工作向前发展

目前，分级分类考试中还存在测评框架和测评要素有待优化、考试内容针对性不够强、效度研究开展不深入等情况。为此，考试管理部门应发挥自身在考试领域的专业优势，集中力量开展通用性招考职位的现实能力测评研究，细化不同层级岗位之间的能力区分，重点开发应用新的测评要素和测评题目；加强命题工作队伍专业化能力建设，培养一支能满足考试用题需求的专家队伍；制定考试组织管理和实施的规范性文件，指导有关单位有序开展相关工作；加强考后效果研究，尤其是在各行业主管部门的支持下，围绕新录用人员工作胜任度、工作表现等收集更有效的效标，开展效度研究工作。

行业主管部门应发挥行业领域优势，在考录主管部门和考试管理部门的指导和支持下，结合各行业的特点，开展特殊招考职位现实能力测评研究，包括测评内容设计、评价方式选择等，从而提高考试内容的针对性和选人的精准性。