刘泽照

(南京大学 政府管理学院， 江苏 南京 210023；江苏师范大学 公共管理与社会学院， 江苏 徐州 221116)

切实提高对重大公共卫生事件的防控能力关系到国家与地区的经济发展和社会稳定，关系到人民群众的身体健康和生命安全，也是对国家的制度体系和治理能力的检测。在快速变革的环境下，对于复杂的、不确定性公共卫生风险的应对往往呈跨越科层式、静态的组织架构，需要一系列的政策支持和跨部门、跨地域、跨层级的综合保障，而保障功能的实现有赖于高水平的领导指挥系统。自2020年以来，经过全国上下的艰苦卓绝努力，中国取得了抗击“新冠疫情”斗争的重大战略成果。习近平总书记提出要建立健全“集中统一高效的领导指挥体系”[1]，这为未来应急制度的建设确立了基本方向。中国应急改革与政策变迁具有鲜明的问题导向和实践特征，对公共卫生应急指挥实践的考察，不仅要厘清应急行为与制度的关系，而且需要在危机治理语境中透视政府组织结构与治理效能的关系。本文扎根中国现实考察公共卫生应急指挥体制的运行，沿着实践—制度—效能的基本脉络，分析实践中存在的短板和冲突，探讨应急指挥体制优化的方向，以使制度优势转化为应急治理效能。

一、中国公共卫生应急指挥体制建设

作为应急体系的重要组成部分，应急指挥的架构和运行模式与政治社会特征密切关联，这决定了中国公共卫生应急指挥体制与西方国家的应急指挥体制有着明显差异。……