曹超学

(西南林业大学 经济管理学院，云南 昆明 650224)

1 引言

随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，产生的垃圾数量也急剧增加。这对自然环境以及公共管理都带来了巨大的挑战。2019年7月1日《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。另外根据住房和城乡建设部2019年56号文件，2020年底46个重点城市要基本建成垃圾分类处理系统，到2025年全国地级及以上城市实现该目标[1]。为了能使垃圾分类工作落到实处且坚持下来，就需要制定并实施有效的政策体系以确保人们改变当前的相关行为。而经济学就是研究人们如何决策行事的科学。因此，有必要对垃圾分类进行经济学分析，从而提供相应的决策参考。

2 垃圾范围的界定

一般而言，垃圾就是指固体废弃物(以下简称固废)。按照所产生的场所可以分为农村固废、城市固废和工业固废。工业固废涉及到的相关主体较少，且国家相关法律法规也较完善，本文不讨论该部分。另外根据第七次人口普查的结果显示，我国农村人口仅约占总人口的36.1%。随着我国城市化进程的不断推进，这一比例还将继续下降，农业生产的集约化程度将进一步提高，农村固废涉及到的主体也远小于城市固废，因此这里也不做讨论。在城市固废中，进一步可以分为城市生活垃圾、餐饮垃圾(餐饮企业为生产主体)、园林绿化垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾等。其中城市生活垃圾涉及的主体最多，管理难度最大，因此本文将主要讨论这一部分的垃圾分类问题。

3 垃圾分类的经济学分析现状

目前对于垃圾分类的研究主要集中在技术层面，包括分类的标准、分类的设施、分类以后的处理等方面，这些研究是开展垃圾分类工作的技术基础。但另一方面也需要从经济学的角度展开研究，从而为改变人们的行为提供政策支持。目前这类文献的研究视角主要包括以下5 个方面。

3.1 居民分类投放行为

这也是研究最集中的方面。有研究从制度经济学角度分析，通过立法提高城市居民不进行垃圾分类的边际成本，或者提高实施垃圾分类的边际收益，从而解决居民参与垃圾分类动力不足的问题[2]。也有人从行为经济学视角出发，研究发现城市居民自愿合作的脆弱性、群体合作的致弱效应以及信念教育的缺失是导致垃圾分类推进不力的主要原因，并建议通过奖励和惩罚相结合，对不同的群体采用不同的宣传教育、强化信念教育、合理引导人口流动等提高垃圾分类的效果[3]。有学者指出，居民进行垃圾分类投放的意愿不强根源在于他们没有更多的参考方案，唯一的参考点就是之前习惯的不分类投放。因此建议向居民提供 “付费委托”这一备选方案，这样参考点就增加了，居民就会减少退回不分类投放行为的状态[4]。有学者通过实证分析发现垃圾分类的生态收益也会对居民产生激励作用，同时制度可靠性、社会网络和规范等嵌入性因素也对其具有正向作用，因此建议从提高垃圾分类的价值感、严格执行既定制度、鼓励居民介入相关规则的制定等方面入手提高居民参与垃圾分类工作[5]。有学者通过对四川7个农村地区的居民垃圾分类情况调查研究发现，对环境的认识程度、受教育程度、垃圾分类的相关基础设施、家庭收入、村民身份等因素显著正向影响人们的垃圾分类意愿，因此建议识别筛选意愿强的村民进行示范带领，培养居民的环保理念并加强环保意识，加强相关基础设施建设等[6]。

3.2 地方政府的行为

有学者根据上海市2019 年两个季度16 个区垃圾分类的排名，对地方政府政策执行差异性的影响因素进行研究发现，垃圾分类的政策执行情况与地方政府的注意力分配关系密切，并认为当地的官员专业、产业结构、地方政府对政策的响应和监督力度4 个因素至关重要[7]。

3.3 企业行为

有人通过对杭州余杭区“虎哥回收”垃圾回收实践的跟踪调查发现，垃圾处理企业通过上门回收经过简单二分法分类的垃圾，向居民提供环保金激励等措施大大降低了居民进行垃圾分类的难度；同时利用大数据准确掌握社区各家庭的垃圾分类成效，及时信息反馈甚至上门宣讲教育，并且将在机关工作的公务员及党员的各种评先选优等活动与本人家庭的垃圾分类情况挂钩，大大带动了社区垃圾分类工作的落实[8]。

3.4 同时考虑政府、企业和居民三方角色

有学者通过建立政府-企业-居民的演化博弈模型，并通过仿真分析发现，当居民获得远高于分类成本的收益时才会改变不分类投放的行为，但居民比企业对政府的补贴更为敏感，另外提高企业的负向激励力度有助于减少企业的违规行为，但提高监管力度意味着监管成本的上升，从而带来管理困境[9]。

3.5 垃圾分类的成本和收益测算

有人借助投入产出分析方法，建立了垃圾分类产业的经济学分析框架，并将该框架应用于上海市垃圾分类产业实践，计算了该市处置垃圾各环节的投入成本、正负效益产出，并提出国家应该从法律和配套政策方面进行顶层设计，并完善垃圾分类的产业管理体系，实施生产者付费制度，给予垃圾回收再利用行业税收减免等建议[10]。

目前这些研究在垃圾分类的经济学分析方面做了有效探索，但是对于制定相关政策以保障强制垃圾分类工作的顺利开展还不够。因为当前的研究没有从垃圾分类的公共物品属性出发，全面考虑提供公共物品的成本和收益，并无法为各级政府推动落实垃圾分类提供全面的政策支撑。

4 垃圾分类的公共物品属性

在经济学中，公共物品是指在消费中既不具有排他性又不具有竞争性的物品。公共物品和它的正外部性有关。与不进行垃圾分类相比，一个人进行垃圾分类投放及处理有利于环境保护，给其他人带来了好处。但是其他人不会因为这种好处而向他付费，因此他提供垃圾分类这种产品没有排他性，而具有正外部性。另一方面，一个人享受了这种好处并不减少其他人享受这种好处，因此垃圾分类不具有竞争性。这样，垃圾分类就具有公共物品的属性。

由于市场缺乏足够的动力提供社会最优数量的公共物品，因此一般由政府来提供，而政府则根据公共物品的收益和成本的关系决定是否提供，提供多少。公共物品的收益往往是非货币化的，无法和货币化的成本进行比较，这是政府提供一般公共物品时遇到的普遍困难，因此对公共物品种类和数量的确定往往很难做到精确。而具有公共物品属性的垃圾分类不仅一些收益难以量化，其成本也有很多不能量化。我国从20世纪90年代就开始了该工作的探索，目前陆续实施强制垃圾分类，说明这项政策的前提就是垃圾分类的收益大于它的成本。但这项工作的完成有赖于各级地方政府的贯彻落实，因此非常有必要对实施垃圾分类的成本和收益进行具体分析，这样才能认识到之前许多地方执行垃圾分类政策困难的原因，从而为此次的强制性垃圾分类提供决策建议。

5 垃圾分类的收益成本分析

5.1 垃圾分类的收益

5.1.1 生态效益

据国家统计局年度数据，我国城市垃圾无害化处理率从2014年的91.8%增加到2019年的99.2%。即我国清运的城市生活垃圾几乎实现了全部的无害化处理。因此这里主要分析执行强制垃圾分类以后在此基础上带来的生态效益。首先，在投放和转运环节，未进行垃圾分类时，许多城市的垃圾车、垃圾房、垃圾转运站甚至部分居民小区的垃圾桶都有臭味溢出，并滋生细菌和蚊蝇等害虫，整个清运和堆放过程对周边居民的生活造成影响。垃圾分类后厨余垃圾将被单独堆放、转运和处理，而不是混杂在其他垃圾当中，因此其不利影响将会大大减少。其次，在垃圾处理环节，目前我国生活垃圾处理的主要方式是焚烧和填埋。焚烧前期投入较高，因此中西部地区大多采用填埋的方式。但由于填埋占用土地，因此焚烧处理最近几年发展迅速。其中焚烧处理生活垃圾占比从2014年的32.5%迅速增加到2019年的50.7%，首次超过了填埋处理量。垃圾分类在分离出厨余垃圾、有害垃圾和可回收垃圾之后仅剩下其他垃圾，对于焚烧方式而言，将减少焚烧后的飞灰对环境造成的危害。对于填埋方式，减少需要填埋的垃圾数量，减少土地占用。同时可以减少填埋垃圾的渗滤量及有害物质数量，降低环境污染的风险，并尽可能缩短垃圾填埋占用土地的恢复时间。另外通过具有资质的专业机构集中处理有害垃圾，将减少它们分散在环境中所带来的直接的或潜在的危害。

5.1.2 经济效益

首先，当前城市的可回收垃圾主要由受到经济利益推动的拾荒者、小区保安、保洁和部分小区住户负责前端分离，但由于垃圾投放没有分类以及他们缺乏专业性，回收难度较大，回收率也不够高。实施垃圾分类以后，将由专业公司回收分离出的可回收垃圾，回收率会大大提高而回收成本也会显著降低。并且厨余垃圾也可能被用来作为有机肥料的原料，降低相关企业投入成本或催生新的产业。其次，在转运工具和堆放场所方面，除了有害垃圾和厨余垃圾需要相对特殊处理外，可回收垃圾和其他垃圾由于他们污染较小的特点，与未分类垃圾相比相关成本会降低。最后，目前国内主要城市的垃圾焚烧一般是用来发电、发热等。垃圾分类之后用于焚烧的仅是其他垃圾，含水率将明显低于之前的混合垃圾，并不含玻璃等影响燃烧的杂质，从而提高单位垃圾的燃烧值，也可降低燃料成本。

5.1.3 社会效益

推行强制垃圾分类之后，人们将不得不学习关于垃圾分类的知识，并频繁地进行垃圾分类投放的实践。这一方面提高了人们关于垃圾分类的知识和技能，即这方面的人力资本存量会增加；另一方面也有助于提高人们的环保意识，从而在生活的其他方面也变得更加低碳。此外，垃圾分类还可能使人们的运动量较以前增加，达到锻炼身体、增强体质的效果。

5.2 垃圾分类的成本

5.2.1 监督成本

实施强制垃圾分类，就意味着要对没有进行垃圾分类的主体进行经济索偿，从而让人们主动采取垃圾分类行为。这就需要对垃圾分类投放、运转及处理所有环节进行监督。垃圾转运和处理主要是由企业或其他法人组织完成，政府本来就在按照当前的相关要求对其进行监督，现在只是监督标准发生变化，因此监督成本变化不会太大。另外，如前所述除了有害垃圾以外，处理其他三种垃圾所产生的经济效益会有所提高，加之分类之后更便于运输，企业将有更大的内在动力进行分类转运和处理，因此监督成本将会降低。但是对垃圾投放的监督则完全是一项新的成本，并且因为涉及到每一个城市居民频繁的投放行为，这项成本将极其巨大。从2000年开始我国多次尝试推动垃圾分类工作均没有取得较好的效果，这项成本居高不下是最主要的原因。如果监督强度较小，这部分成本也小，但会有太多的人不分类投放并逃脱惩罚；反之若监督强度较大，则监督成本太高以至于政府无力支付。

5.2.2 居民的时间成本

和随时随处可以不分类投放相比，居民花时间厘清每一项垃圾的归属并按照一定时间、地点准确投放到相应垃圾桶所花费的时间将大大增加。如果损失的是劳动时间，则会直接对经济造成影响；如果损失的是闲暇时间，则对于大多数将丢垃圾视作付出的人来说会产生精神损失。考虑到人口数量，这部分成本极其巨大。而这部分成本也恰恰是阻碍居民遵守垃圾分类投放规定的关键。

5.2.3 相关设备设施

这部分成本主要体现在相关设备设施数量和质量的变化。首先，按照目前国家的四分法标准，垃圾桶的数量和质量需要提高。城市街道上传统的垃圾桶一般为二分法设置，即可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶。而许多居民小区、学校、企业等一定范围内只有一个垃圾桶。所以垃圾分类的开展需要增加垃圾桶的数量。另外厨余垃圾和有害垃圾由于其自身的物理化学特性，需要密封性和防护性更好的垃圾桶，因此这些垃圾桶的质量也需要提高。其次，对于厨余垃圾和有害垃圾的运输车辆设备，中转堆放场所以及最终处置所需要的相关专业设施等也需要专门设计、生产并安装、维护，这也会增加固定成本。但是另一方面，收集、转运、处理可回收垃圾和其他垃圾相关设备则因为分离出了厨余垃圾和有害垃圾而可以适度降低质量，从而降低相关成本。

5.3 收益和成本对垃圾分类政策的影响

在经济学中，经济主体在做决策时考虑到的收益和成本称为内部收益和内部成本，政府无需关注；反之，他们做决策没有考虑到的收益和成本则称为外部收益和外部成本，即存在外部性，政府需要通过矫正性补贴或税收予以调整。由于垃圾分类是一个系统工程，因此每个环节的收益和成本的性质有所差异，进而对开展垃圾分类工作的影响也不相同。在垃圾分类的收益中，生态效益和社会效益的大部分属于外部效益，而经济效益和社会效益中的锻炼身体效果属于内部收益。在成本中，监督成本属于外部成本，居民的时间成本为内部成本。相关设备设施成本中，政府买单的属于外部成本，企业自行解决的是内部成本。

根据垃圾分类不同环节存在的外部收益和外部成本，政府应该进行对应的经济干预。在投放环节，需要政府支付监督成本，同时提高居民分类投放的收益并降低成本。在收转运和处置环节，其他垃圾和有害垃圾需要政府主要支付相关成本，因为它们内部收益较少或没有内部收益，市场主体缺乏动力。对于可回收垃圾，如果内部收益大于内部成本，可完全交由市场处理。但如果反之，则需要政府给予一些补贴。厨余垃圾要根据产业基础和市场行情判断。如果没有用它生产有机肥料或其他以之为原料的产业，则只能政府完全买单；如果存在该产业，但内部成本大于内部收益，则需要政府一定的补贴。

5.4 垃圾分类收益和成本的动态变化

应该注意垃圾分类的收益和成本的动态变化，因为这意味着相关政策的调整。比如在投放环节，由于习惯的养成，居民分类投放的时间会大大减少，居民时间成本随之降低。这种习惯也会降低政府的监督成本。再比如有学者通过硬件和算法设计，提出的垃圾自动分类系统经过模拟测试能够有效地进行自动垃圾分类(二分法)[11]。如果这类技术继续成熟，居民的时间成本和政府的监督成本将可能极大幅度降低。同时，这种自动分类系统的使用会增加固定成本。

另外，只要垃圾分类的后续环节的主体是企业，利润最大化的动机就会促使技术进步，相关成本也会随之持续降低。对于存在补贴的行业，政府补贴也可以因此随之减少。

一方面，要考虑其他因素变化对垃圾分类后续环节的影响。例如，随着电子商务和餐饮外卖的迅速发展，产生了巨量的物流和外卖包装垃圾。据估计，2020 年快递产生约1600 万t固态垃圾[12]。其中的塑料和泡沫几乎都无法回收利用，纸箱回收率虽然可达到80%，但是需要后期人工撕去上面的透明胶。另据报道，2020 年的外卖订单达到171.2亿单[13]。由此产生的被食物污染的塑料袋和餐盒将以百亿乃至千亿计。如果这些垃圾没有被滤干水分而直接投放到其他垃圾当中，将增加处理成本。还有主要依赖人工进行二次垃圾分类的一些企业因为我国劳动力成本的升高而分拣成本增加，像旧手机、家电等产品的拆解分类等。另一方面，由于消费者对产品质量的重视、技术进步带来新产品成本降低等原因，回收加工的产品越来越缺乏竞争力。这样原来很多可回收垃圾变得不再具有回收价值。据测算，我国城市生活垃圾回收利用率从2011年的17.0%下降到2015年15.6%[14]。而广州市2019年已经收运的可回收垃圾中在末端塑料类几乎没有任何利用，金属类的回收利用也不足50%[15,16]。

6 构建垃圾分类政策体系的建议

6.1 投放环节

6.1.1 提高分类投放的收益

这主要是通过提高未分类投放行为的成本来实现。因为分类投放能避免支付这些成本，因此相当于分类投放的收益增加了。这样即使不分类投放的行为被发现并处罚到的概率较低，较高的机会成本也使得人们不去冒险。首先应当适度提高经济惩罚标准。当前我国采用2015年修订的《城市生活垃圾管理办法》中的处罚标准明显低于垃圾分类工作开展较好的国家，执行情况也有待改善[17,18]。其次也要考虑增加不分类垃圾行为的非货币成本。比如可以从政府部门、事业单位、国有企业的职工入手，职务晋升、福利待遇等与家庭垃圾未分类行为挂钩等。

6.1.2 支持智能垃圾收集设备的研发

一方面，关于用户身份识别的技术，包括生物识别、IC卡感应、社交媒体绑定等。这类技术致力于降低政府的监督成本并提高未分类投放行为被发现确认的概率。另一方面，是自动计量及分类技术，包括自动称重、红外检测、自动分类等，这是为了降低居民投放的时间成本以及为收转运提供垃圾种类和数量的信息。考虑到这些技术具有一定的正外部性，在强制垃圾分类推动的前期，可以通过政府招标或补贴部分研发费用。

6.2 收转运及处置环节

首先，其他垃圾应由原有的环卫集团、填埋场和(或)焚烧厂负责。其次，当前大多数城市还缺乏有效利用厨余垃圾的产业。各地政府可以通过补贴引入先进技术在当地形成产业，例如厌氧消化技术。另外，由厨余垃圾生产的有机肥的价格和施肥的短期效果与化肥相比存在竞争劣势。但考虑到各自的外部性，可以考虑要求化肥企业向厨余垃圾堆肥企业购买可交易的环境指标配额。再次，可回收垃圾由资源回收利用企业负责。但是如果在二次细分类的过程中，从可回收垃圾中分离出无利用价值或利用价值低的垃圾较多，回收企业应当和环卫集团协调处置，避免造成二次污染。如果回收企业确实受成本制约缺乏动力，政府则应该及时补位[18]，补贴相关清运费用。最后，对于有害垃圾，由政府付费委托给具有相应资质的企业转运处置。

特别需要说明的是，推动垃圾分类要尽可能依靠市场的力量。强制垃圾分类的立法如果能得到有效的贯彻执行，就会催生很多新兴产业，它们会通过市场机制充分发挥作用。例如，可以预见智能垃圾分类收集设备，不同垃圾运输设备，分拣工艺，处置工艺，垃圾分类APP等将会取得长足的发展，并为我国的垃圾分类事业做出贡献。